ESSAI
Le chemin de Stockholm à Johannesburg
Par Lars-Göran Engfeldt
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Photo/ONU |
La Conférence innovante de Stockholm de 1972 - la Conférence des Nations Unies sur l’environnement humain - et le prochain Sommet de Joahnnesburg - le Sommet mondial du développement durable qui se déroulera en août/septembre 2002 - sont étroitement liés à la fois par leur concept et par leur contenu. De par l’ampleur des questions qui seront abordées, le Sommet de Johannesburg se distingue également de la Conférence de Stockholm, plus modeste mais visionnaire. À Stockholm, l’attention était portée sur la coopération internationale en matière d’environnement. Vingt ans après, la Conférence historique de Rio de 1992 - Conférence des Nations Unies sur l’environnement et le développement - se penchait sur la question plus vaste de la relation entre l’environnement et le développement aux niveaux national et international. Aujourd’hui, il existe un consensus sur le concept général du développement durable ainsi que sur la nécessité d’intégrer de manière équilibrée les trois grands domaines économique, social et environnemental. Autre changement important : les dirigeants mondiaux se sont rendu compte qu’à l’époque de la mondialisation, le développement durable ne pouvait être atteint que par le biais d’un partenariat étroit entre les gouvernements, le secteur privé et la société civile.
Des lacunes dans la mise en œuvre
De nombreux progrès ont été réalisés au cours des trente dernières années. Depuis 1960, le commerce international a été multiplié par quinze et le revenu mondial par habitant a doublé. L’espérance de vie dans les pays en développement est plus élevée en raison des progrès réalisés dans le domaine de la santé. Cependant, les tendances négatives se sont avérées difficiles à inverser. Elles ont été résumées, il y a deux ans, par 100 Ministres de l’environnement dans la Déclaration ministérielle de Malmö : « ... le fardeau de la pauvreté, qui touche une grande proportion des habitants de la planète, a fait contrepoids à la consommation excessive et à l’utilisation inefficace des ressources qui perpétue le cercle vicieux de la dégradation de l’environnement et de l’augmentation de la pauvreté. »
L’écart des revenus entre les 5 % les plus riches et les 5 % les plus pauvres de la population mondiale est passé de 30 pour 1 en 1960 à 90 pour 1 en 2002. Les 5 % les plus riches se partagent près de 86 % de la consommation privée totale. Et ce, dans un monde où la moitié de la population vit avec moins de 2 dollars par jour, où un milliard de personnes sont sans emploi, sous-employées ou bien ont un travail peu rémunéré, où 250 millions d’enfants travaillent. Au cours des 25 dernières années, les prises de poissons ont doublé alors que, pour plus de 60 % des poissons d’eau de mer, la reproduction des stocks est sur le point d’être menacée ou l’est déjà. Par ailleurs, des changements climatiques de plus en plus importants se produisent, avec une augmentation moyenne de la température mondiale de 0,4oC au cours des quarante dernières années.
Il est temps de reconnaître que le développement durable est devenu une question de survie qui doit bénéficier de la même priorité que la question ayant trait à la sécurité. Certes, les accords historiques de Rio sont prometteurs mais, avant Johannesburg, le manque de mise en œuvre constitue un problème important. Aux dires de la communauté scientifique, nous aurions entre 20 et 25 ans pour améliorer la situation. L’avis, largement répandu, selon lequel que nous ne pouvons laisser les choses telles qu’elles sont, est inévitablement tempéré par notre incapacité à prendre des décisions à long terme dans notre propre intérêt. Cela commence peut-être à changer. Les expériences tirées des négociations internationales au cours des trente dernières années donnent un aperçu des défis complexes actuels, ce qui pourrait être utile aux négociateurs et aux responsables. C’est dans cette perspective que je présente les réflexions suivantes.
De Stockholm à Rio à Johannesburg
Dans les années 1960, le système des Nations Unies commençait à présenter des lacunes, qui reflétaient l’organisation administrative du secteur de l’environnement dans les États nations. Le système n’était pas conçu pour traiter rapidement les questions émergentes de nature intersectorielle et transnationale émanant des progrès scientifiques et des technologiques réalisés après la Deuxième Guerre mondiale. Par exemple, l’environnement, qui a subi les effets négatifs de ces développements.
Par l’intermédiaire de son Représentant permanent auprès des Nations Unies, Sverker Åström, la Suède a inscrit cette question fondamentale à l’ordre du jour de l’Assemblée générale de 1968. Ce pays a proposé qu’une conférence mondiale de l’ONU orientée vers l’action soit réunie en 1972 afin de sensibiliser et de définir les problèmes environnementaux qui nécessitaient une coopération internationale. Dans une brillante opération diplomatique, Sverker Åström a vaincu la résistance des Européens de l’Ouest qui considéraient que la gestion de l’environnement devait être confiée à l’une des agences sectorielles de façon à pouvoir écarter plus facilement les demandes d’aide au développement supplémentaires. Il était alors impensable d’entreprendre une réforme de fond de la structure du système de l’ONU pour traiter ces problèmes de manière complète et holistique. D’ailleurs, une contrainte institutionnelle similaire existe encore aujourd’hui, quelque 34 ans après. Le modèle de conférence a été un succès mais la complexité croissante de l’ordre du jour du développement mondial nécessite de nouvelles approches. Cette question est au centre de l’ordre du jour de Johannesburg.
La Conférence de Stockholm
Maurice F. Strong (Canada) occupait le poste de Secrétaire général de la Conférence de Stockholm ainsi que celui de la Conférence de Rio. Son rôle a été crucial dans les deux cas. Sa vision ainsi que son pragmatisme exceptionnels et constructifs ont donné de remarquables résultats malgré les limitations institutionnelles.
Une fois de plus, l’importance du leadership d’une personne, et les exemples sont multiples, a été démontrée. Avec l’approche ascendante du processus de Johannesburg, le facteur de leadership a été quelque peu occulté mais il demeure la clé du succès, et la participation politique de haut niveau de tous les pays aux préparatifs du Sommet est essentielle. La devise de la Conférence de Stockholm était « Une seule Terre », un concept qui était alors révolutionnaire. Après plusieurs décennies de progrès exceptionnels dans le domaine des technologies de l’information, cette vision est désormais plus facilement comprise et partagée par le plus grand nombre.
Les dirigeants mondiaux étaient présents, dont Indira Gandhi, qui s’est fait l’écho des sentiments partagés par les pays en développement lorsqu’elle a souligné la relation étroite entre la pauvreté massive et l’environnement. Sans le savoir, elle avait ouvert la voie à trente années de délibérations internationales sur ces questions. Il aura fallu tout ce temps pour que ce concept soit compris à sa juste mesure, ce qui permet à la communauté internationale, au début du XXIe siècle, d’envisager un seul ordre du jour du développement.
La Conférence a eu lieu pendant la guerre froide, sans la participation de l’Union soviétique ni de celle de ses alliés; en fait, cela n’a pas fondamentalement changé la situation, étant donné que l’Union soviétique avait activement participé au processus de préparation de la Conférence de Stockholm. Ce fut également le premier événement international important auquel la République populaire de Chine participait comme nouveau membre de l’ONU. Le projet de déclaration a, d’ailleurs, fait l’objet de maintes renégociations difficiles lorsque la Chine a été sur le point de s’opposer formellement au texte sur la question de la population. Finalement, toutes les décisions ont été prises par consensus, une tradition qui continue jusqu’à nos jours.
À la suite de la Conférence, des ministères et des organismes de l’environnement ont été créés dans plus de 100 pays, une condition essentielle pour appliquer les décisions de la Conférence. Cette période fut également marquée par une augmentation massive du nombre d’organisations soucieuses de préserver l’environnement. En vingt ans, on estime que 100 000 organisations de ce type ont été créées.
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Maurice Strong (à gauche) et le Président de la Conférence, Ingemund Bengtsson, lors de la clôture de la Conférence de Stockholm, le 16 juin 1972. (Photo/Pressens Bild AB; European Pressphoto Agencies Union.) |
Le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) a été créé à Nairobi afin de servir d’instrument catalyseur pour promouvoir les résultats de la Conférence. La Déclaration et le Plan d’action, adoptés à Stockholm, ont été particulièrement importants dans le développement ultérieur du droit environnemental international. Le Principe 21 de la Déclaration est particulièrement important en ce sens qu’il contient la clause prévoyant que les États ont la responsabilité de veiller à ce que les activités sous leur juridiction ou sous leur contrôle ne causent pas de dégâts à l’environnement des pays voisins. Peu nombreuses dans les années 1960, on compte aujourd’hui plus de 200 conventions mondiales dotées de leurs propres Conférences des parties et de leurs propres secrétariats.
Toutefois, au cours des années, cette évolution positive a été freinée par la fragmentation et le manque de cohérence croissant du système global de gouvernance environnementale internationale. Le Sommet de Johannesburg sera l’occasion de prendre les mesures nécessaires pour y remédier et de renforcer le PNUD en tant que centre du système. Depuis les années 1970, les efforts du PNUD ont été couronnés de nombreux succès, notamment dans le domaine du droit environnemental international. Mais en partie à cause de la faiblesse relative du domaine de l’environnement dans les administrations nationales, le Programme n’a pas pu atteindre son vrai potentiel, tel qu’il avait été anticipé à Stockholm.
Alors que le processus de mondialisation s’est accéléré au cours des 25 dernières années, la Conférence a servi de modèle à une série d’événements similaires organisés par l’ONU en vue de s’attaquer aux problèmes interconnectés et associés tels que la population, l’alimentation, l’urbanisation, les droits de l’homme, le développement social et les relations entre les hommes et les femmes. Tous ont contribué à l’élaboration d’un ordre du jour du développement mondial complet dont les Objectifs de la Déclaration du Millénaire.
Débat sur la relation entre l’environnement et le développement
Dans les années 1970, divers facteurs, parmi lesquels la crise du pétrole, ont contribué à freiner l’élan. Le dixième anniversaire de la Conférence de Stockholm fut l’occasion de se demander comment reconquérir le terrain perdu. Pour ce faire, l’Assemblée générale de l’ONU a établi, sous l’égide de la présidence de Gro Harlem Brutland, alors Premier Ministre de la Norvège, une Commission indépendante spéciale composée de personnes éminentes. Lorsque la Commission Bruntland a publié ses conclusions en 1987, le climat politique était plus réceptif, ceci étant dû aux perspectives économiques plus positives dans les pays industrialisés et aux menaces graves à l’écosystème mondial qui commençaient à poindre.
La Commission a élaboré le concept de relation entre environnement et développement sur lequel les divisions entre le Nord et le Sud persistent depuis la Conférence de Stockholm. En fait, cette question avait déjà été débattue avant la Conférence. Des voix s’étaient élevées, particulièrement celles du Brésil et de l’Algérie, faisant valoir que la Conférence sur l’environnement était un spectacle de riches, organisé pour détourner l’attention des besoins des régions pauvres du monde. Un séminaire important, qui s’est déroulé à Founex (Suisse) au printemps 1971, a conclu qu’il n’y avait pas contradiction inhérente entre environnement et développement et que ces deux préoccupations devaient être abordées ensemble. Ceci a permis d’assurer la participation de la plupart des pays en développement mais la question n’a pas, pour autant, été réglée lors de la Conférence de Stockholm.
Dans les années 1980, un consensus s’est progressivement dégagé sur le fait que la détérioration de l’environnement sapait les bases du développement économique à moins que des mesures ne soient prises sans tarder. Pour leur part, les pays en développement ont fait valoir que si la priorité était donnée à la pauvreté et au sous-développement, un environnement sain et durable suivrait. »
La Commission a souligné l’importance du développement économique et a créé le concept de « développement durable », défini comme un développement qui répond aux besoins du présent sans compromettre l’aptitude des générations futures à satisfaire leurs propres besoins. La protection de l’environnement ne devrait pas être perçue comme un intérêt sectoriel mais comme un élément intégré dans le développement économique et social. Le rapport recommandait une gestion efficace des ressources naturelles, l’économie de l’énergie et une taille de la population en harmonie avec le potentiel des écosystèmes. Il préconisait également une augmentation importante des flux de capitaux et l’amélioration des conditions commerciales pour les pays en développement ainsi que la mise en place de mesures destinées à réduire l’écart du niveau de vie entre les pays riches et les pays pauvres. L’ordre du jour a donc été fixé pour la Conférence de Rio, et il a eu des conséquences importantes pour le Sommet de Johannesburg quinze ans après.
Le nouveau concept de développement durable n’a pas été repris dans le titre de la Conférence de Rio. Bien que reconnaissant l’importance de limiter les contraintes sur les écosystèmes, les pays en développement les plus influents craignaient que leur liberté d’action ne soit réduite. En conservant le terme « environnement et développement », il était possible de maintenir une certaine ambiguïté et de faire valoir qu’en matière de détérioration de l’environnement, la responsabilité incombait principalement aux pays industrialisés qui, selon les pays pauvres, étaient en fait responsables du problème.
La promotion du développement durable est l’objectif numéro un de la Conférence de Johannesburg. Mais les attitudes sous-jacentes, comme celle décrite précédemment sur la responsabilité, n’ont pas foncièrement changé. Toutefois, depuis la Conférence de Rio, un changement important sur le plan politique s’est progressivement dessiné en soulignant l’importance des actions nationales et locales, y compris une bonne gouvernance nationale.
La Conférence de Rio
En 1989, l’Assemblée générale a décidé d’organiser en 1992 la Conférence des Nations Unies sur l’environnement et le développement. Le pays hôte était le Brésil dont les positions et les politiques avaient considérablement changé depuis Stockholm. La Conférence de Rio a réuni 120 chefs d’États et de gouvernement. Les États-Unis qui, vingt ans plus tôt, avaient joué un rôle de chef de file, ont adopté une position restrictive. Cependant, la Conférence, qui s’est déroulée dans un nouvel état d’esprit plein d’espoirs à la fin de la guerre froide, a été couronnée de succès. Elle a adopté trois documents : la Déclaration de Rio, l’Action 21 et la Déclaration de principes sur la forêt. Deux Conventions mondiales - sur le changement climatique et sur la diversité biologique - ont été ouvertes à la signature, suivies peu de temps après par la Convention sur la désertification.
La Déclaration de Rio présente une série de principes, comme le principe de responsabilités communes et différenciées, le principe selon lequel le pollueur doit assumer le coût de la pollution, les principes de précaution et de responsabilité. Les Principes sur la forêt reflétaient un premier consensus global sur les forêts gagné aux prix de grands efforts, consensus qui a été développé par la suite. L’Action 21 est un plan directeur détaillé des stratégies d’action pour le XXIe siècle, qui met en avant l’intégration des questions d’environnement dans le développement et couvre les mesures à mettre en place au niveau local dans le cadre de la responsabilité nationale. Cette nouvelle initiative revêtait une importance considérable. Une tentative a été faite pour évaluer le coût des mesures recommandées en démontrant le besoin urgent de ressources financières supplémentaires pour mettre en œuvre l’Action 21. La grande partie devrait venir des secteurs public et privé de chaque pays. D’autre part, dans le cadre de l’accord politique global entre les pays industrialisés et les pays en développement, les premiers ont réaffirmé leur engagement à atteindre l’objectif établi par l’ONU, selon lequel les pays riches devaient consacrer 0,7 % de leur PIB à l’aide publique au développement (APD), à l’exception des États-Unis, qui n’ont pris aucun engagement en 1970.
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Des enfants venant du monde entier ont présenté leurs préoccupations environnementales lors de la Conférence des Nations Unies pour l’environnement et le développement. M. Nitin Desai (deuxième à gauche) est Secrétaire général du Sommet de Johannesburg. (Photo ONU/M. Tzovaras) |
Un mécanisme financier spécial - le Global Environment Facility (GEF) - a été mis en place pour traiter les problèmes environnementaux dans le monde, où les pays industrialisés acceptaient une certaine responsabilité. Par le bais du GEF, 11 milliards de dollars ont été, à ce jour, dépensés. En comparaison, 50 milliards de dollars supplémentaires seront nécessaires chaque année pour mettre en œuvre l’objectif de la Déclaration du millénaire qui vise à réduire de moitié, d’ici 2015, le nombre de personnes vivant dans la pauvreté extrême. Il est clair que de telles ressources devront provenir de différentes sources, particulièrement au niveau national. Dans les années 1990, le volume des flux financiers privés externes a également été nettement supérieur aux montants de l’APD. Celle-ci représente toutefois un support d’assistance important, particulièrement pour les pays les moins développés. Il faut noter que les 50 milliards de dollars correspondant aux engagements financiers pris à Rio par les pays industrialisés, n’ont pas encore été honorés.
Les Conventions de Rio reflètent le concept plus vaste de développement durable. La mise en œuvre des Conventions sur la diversité biologique et sur la désertification souffre du manque de ressources financières et de capacités institutionnelles dans les pays en développement. Le Protocole de Kyoto à la Convention sur les changements climatiques a été ensuite adopté en 1997 avec, dans la première phase, une série de mesures contraignantes, bien que modestes, en vue de répondre aux changements climatiques, question qui touche directement les pays industriels. Le Protocole devrait entrer en vigueur au moment du Sommet de Johannesburg.
Une fois de plus, les États-Unis ont décidé de ne pas le ratifier.
La Conférence de Rio a conduit à la création, sous l’égide du Conseil économique et social de l’ONU, de la Commission sur le développement durable (CDD) chargée de surveiller l’application d’Action 21. Certaines conséquences ont été positives, comme le renforcement du dialogue entre les groupes intéressés et les gouvernements. Malgré l’ordre du jour élargi de la Commission, ce sont principalement les Ministres de l’environnement qui ont assisté aux réunions.
À Rio, la présence des acteurs non gouvernementaux a été très importante. Un grand nombre d’hommes d’affaires ont également pris part à l’événement, premier signe d’une participation plus active du secteur privé qui n’a cessé d’augmenter à l’approche du Sommet de Johannesburg. La rencontre organisée cinq ans après, en 1997, n’a pas été à la hauteur des attentes. Trois ans plus tard, en 2002, l’adoption des Objectifs du développement du millénaire, lors de l’Assemblée générale, a suscité de nouveaux espoirs lorsque la communauté internationale a pris des mesures décisives pour mettre en œuvre les objectifs fixés.
Le chemin qui part de Stockholm a progressivement donné naissance à un réseau complexe de chemins qui se rejoindront à Johannesburg. De là commencera un autre voyage.
L’ordre du jour complet du développement durable est désormais soumis à la discussion. Une fois de plus, il faut souligner l’importance cruciale du leadership. Il y a dix ans, lors de la Conférence de Rio, les dirigeants mondiaux avaient démontré leur engagement personnel. Aujourd’hui, on attend d’eux qu’ils prennent des mesures précises et concrètes pour mettre ces engagements en pratique. Compte tenu des nouveaux défis de la mondialisation et des attentats du 11 septembre, la nécessité de créer un partenariat mondial est d’autant plus convaincante.
Le fait que la plupart des États ont reconnu que le développement durable est tributaire à la fois des conjonctures économiques, sociales et environnementales est sans doute le plus grand accomplissement de ces trente dernières années. Ce nouveau consensus qui a fait défaut pendant de si nombreuses années est en train de changer rapidement les attitudes et ouvre la voie à des décisions politiques à long terme, intégrées à tous les niveaux.
La solidarité entre les riches et les pauvres fait véritablement partie de l’équation. C’est pourquoi les questions telles que l’amélioration des conditions commerciales, l’accès aux marchés, l’élimination des subventions, la mise en place de capacités, l’allégement de la dette et l’augmentation de l’APD font partie intégrante de l’ordre du jour mondial du développement durable. Des progrès réels devront être réalisés dans ces domaines, en s’appuyant sur les autres processus pertinents, comme ceux de Doha et de Monterrey.
Entre autres questions de fond, le Sommet de Johannesburg examinera également les mesures à prendre afin d’atteindre les objectifs liés à la pauvreté qui sont définis dans l’Action 21 et la Déclaration du millénaire, d’éliminer la production et les modes de consommation non viables, de protéger les ressources naturelles et d’améliorer la cohésion nationale ainsi que les structures de gouvernance à tous les niveaux. Si un nombre important de résultats concrets sont obtenus à Johannesburg, ce sera un nouveau point de départ. Parmi les sujets qui seront débattus figurent l’accès à l’énergie et l’eau douce, la santé ainsi qu’une assistance spéciale à l’Afrique. Les partenariats avec le secteur privé et la société civile seront des éléments essentiels pour renforcer les nouveaux engagements des gouvernements.
Les leçons tirées depuis Stockholm ont été apprises au prix de grands efforts et méritent maintenant de porter leurs fruits.
Liens:
Sommet mondial sur le développement durable
Report of the United Nations Conference on the Human Environment (Stockholm 1972)
United Nations Conference on Environment and Development (Rio 1992)
Agenda 21
Rio Declaration on Environment and Development
Statement of Forest Principles
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Depuis 1998, l’Ambassadeur Lars-Göran Engfeldt est responsable des négociations concernant les questions de l’environnement et de développement durable mondiales au Ministère de l’environnement à Stockholm (Suède) et est membre du bureau du Sommet mondial du développement durable. Il était attaché de liaison suédois au secrétariat de la Conférence de Stockholm au début des années 1970 et a été nommé en 1993 Ambassadeur à Nairobi et Représentant permanent du PNUD et d’Habitat.
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