Il n’est pas étonnant que les objectifs de paix et de sécurité, qui ont été établis sur les cendres de la Deuxième Guerre mondiale pour représenter « Nous, peuples », aient été fondamentaux pour les Nations Unies. Alors que beaucoup étaient en faveur du désarmement, certains dirigeants politiques étaient contre jugeant qu’un contre-pouvoir devait s’exercer, bloquant la négociation des accords multilatéraux en matière de désarmement pendant plusieurs décennies. Les débats portant sur les armes nucléaires ont exacerbé les problèmes. La théorie de dissuasion mise en avant par les universitaires américains pour légitimer ces armes de destruction massive a été rapidement intégrée dans les doctrines militaires et le discours politique des nouveaux gouvernements, allant des alliés de l’Organisation du Traité de l’Atlantique-Nord (OTAN) au bloc de l’Est et au-delà. Cette théorie visait à inverser la relation normative entre la paix et le désarmement en arguant que les armes nucléaires permettaient de maintenir la paix (en dissuadant les agresseurs au lieu de les attaquer). Il n’en fallut ensuite pas davantage pour que certains pays, y compris des membres permanents du Conseil de sécurité des Nations Unies, encouragent les idéologies assimilant la sécurité et la paix à des budgets de défense importants et à la dépendance militaire et industrielle à l’égard des producteurs d’armes. Ce contexte permet de comprendre l’implication du système des Nations Unies dans les approches en matière de désarmement depuis 1945 et comment la reformulation du désarmement en tant qu’impératif humanitaire universel a ouvert de nouvelles perspectives pour les futurs traités multilatéraux de désarmement.

La première résolution de l’Assemblée générale des Nations Unies, adoptée en janvier 1946, a concerné « les problèmes soulevés par la découverte de l’énergie atomique ». Malgré les efforts de la société civile menés par les chercheurs et les organisations de femmes pour la paix, les dirigeants américains et soviétiques ont rejeté les mesures qui visaient à freiner les ambitions nucléaires. Alors que la guerre froide s’enracinait, les dirigeants « victorieux » en 1945 se sont engagés dans une course aux armements, notamment dans la fabrication et le déploiement de nouvelles armes et technologies de guerre, en particulier les armes nucléaires, chimiques et biologiques (malgré le Protocole de Genève de 1925 sur l’utilisation des armes chimiques et biologiques) ainsi qu’une variété de missiles pouvant les envoyer n’importe où dans le monde.

Après la stagnation des premiers efforts visant à contrôler la mise au point des armes nucléaires, de vives inquiétudes concernant leurs effets sur la santé et l’environnement ont conduit le Premier Ministre indien Jawaharlal Nehru et le Parlement japonais à demander leur arrêt. Suite à l’essai d’une bombe thermonucléaire d’une puissance de 15 méga-tonnes effectué dans les îles Marshall le 1er mars 1954, Nehru a soumis à la Commission du désarmement des Nations Unies, le 29 juillet 1954, une proposition de Traité d’interdiction complète des essais nucléaires (TICEN). Depuis, le Traité a été un élément central des demandes de désarmement faites par nombreux États, notamment les pays en développement du Mouvement des pays non alignés. Conçu comme première étape vers le désarmement, le Traité répondait aussi aux préoccupations concernant l’impact humanitaire des essais nucléaires. Les premières tentatives de négociations multilatérales par le biais d’un Comité nouvellement créé composé de dix puissances n’ont guère abouti. Bien que les dirigeants des États-Unis, de l’Union soviétique et du Royaume-Uni aient affiché leur volonté de créer un TICEN, leurs pourparlers continuaient d’être dans une impasse. Les laboratoires nucléaires et les conseillers à la sécurité soulevaient la question de la vérification, mais les obstacles étaient principalement dus aux ambitions et aux rivalités militaires des gouvernements dotés de l’arme nucléaire et de leur détermination à garder leur liberté de choix, même s’ils s’attachaient à limiter celle des autres.

De 1959 à 1961, diverses résolutions ont été adoptées à l’Assemblée générale des Nations Unies afin de prévenir les essais, l’acquisition, le déploiement et la prolifération des armes nucléaires. En 1961, par exemple, la résolution de l’Assemblée générale 1664 (XVI) a reconnu que l’arrêt des essais nucléaires et le désarmement nucléaire « intéressent vivement les pays qui ne possèdent pas d’armes nucléaires et que ces pays ont un rôle important à jouer dans ce domaine ». La résolution de l’Assemblée générale 1653 (XVI) est allée plus loin, notant que les armes nucléaires étaient dirigées non seulement contre un « ennemi », mais contre « les peuples du monde non mêlés

à cette guerre », entraînant des ravages qui « excéderaient même le champ de la guerre et causeraient à l’humanité des souffrances et des destructions aveugles ». Enfin, la résolution de l’Assemblée générale 1665 (XVII), adoptée à l’unanimité, demandait aux pays qui possédaient des armes nucléaires et ceux qui n’en possédaient pas de « coopérer » et de prendre des mesures pour prévenir l’acquisition d’armes nucléaires et une plus large diffusion de celles-ci. Ces premières résolutions ont contribué aux consultations consacrées à la question de « non-prolifération » entre les États-Unis, l’Union soviétique et le Royaume-Uni, considérées comme étant un premier pas vers le désarmement. Toutefois, il a fallu attendre la crise des missiles de Cuba pour que des mesures concrètes soient prises. Décidant de ne pas interdire les essais d’armes effectuées sous la terre, les dirigeants des États-Unis, de l’Union soviétique et du Royaume-Uni ont fini par conclure un Traité d’interdiction partielle des essais nucléaires en 1963. Ce Traité interdisait les explosions et les essais nucléaires dans l’atmosphère, sous l’eau et dans l’espace extra-atmosphérique et a ouvert la voie au Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires (TNP) conclu en 1968. Malgré les aspirations humanitaires exprimées dans les préambules, le caractère limité des interdictions montraient davantage les intérêts militaires des gouvernements dominants dotés de l’arme nucléaire que les objectifs de la population civile et de la majorité des États non dotés de l’arme nucléaire.

La Convention sur les armes biologiques ou à toxines (CIAB) de 1972 a été présentée comme un accord multilatéral, mais a été largement déterminée par les intérêts américains et soviétiques. Contrairement au TNP, qui avait spécialement désigné deux catégories de parties au traité selon qu’elles possédaient l’arme nucléaire ou non, le CIAB a inclus les mêmes interdictions et obligations pour tous les États parties, y compris l’engagement de ne pas « mettre au point, fabriquer, stocker, ni acquérir ou conserver » de telles armes, de « prendre toute les mesures nécessaires pour interdire et empêcher « la mise au point, la fabrication, le stockage, l’acquisition ou la conservation des agents, des toxines, des armes, de l’équipement et des vecteurs » et de détruire les stocks existants. Réaffirmant leur conviction que « la conscience de l’humanité réprouverait l’emploi des armes nucléaires », les États se sont déclarés résolus à « exclure totalement la possibilité de voir des agents bactériologiques (biologiques) et des toxines être utilisés en tant qu’armes ». La Convention a été adoptée sans méthodes de vérification. Ayant reconnu qu’il était dans leur propre intérêt d’interdire les armes biologiques en raison des conséquences graves et incontrôlables qu’elles présentent pour l’humanité, les grandes puissances ont choisi d’éviter de longues négociations multilatérales sur la vérification qui auraient retardé l’adoption du traité, qu’ils pensaient pouvoir contrôler par d’autres moyens. Leur priorité était de mettre en vigueur les interdictions internationales et d’encourager les normes et les pratiques pour que l’emploi des armes biologiques reste un tabou, avant qu’il ne soit trop tard.

À un moment mutuellement convenu, les États-Unis et l’Union soviétique ont conclu des accords bilatéraux concernant la limitation des armes qui cimentaient leur relation stratégique, mais contribuaient peu au désarmement étant donné qu’ils continuaient de moderniser et d’accroître leur arsenal nucléaire. À l’exception de la Convention de 1980 sur certaines armes classiques (CCAC), un traité portant sur des types spécifiques d’armes classiques considérées comme provoquant des « effets traumatisants » et « incontrôlables », le désarmement multilatéral n’a guère avancé jusqu’à la fin de la guerre froide. La première session extraordinaire des Nations Unies consacrée au désarmement en 1978 a défini trois objectifs clés et établi la Conférence du désarmement (CD), mais a eu peu d’impact sur les actions militaires et diplomatiques des grandes puissances. Bien que multilatérale, la Conférence comptait moins de 40 États parties (atteignant 60 quelques mois avant que le TICEN ne soit conclu). Les non-membres pouvaient y assister en qualité d’observateurs, mais dans une institution fondée sur le consensus, ils ne jouissaient pas de la pleine participation ni de droits égaux.

La question du désarmement multilatéral a été portée sur le devant de la scène dans les années 1980. Bien que le Traité de 1987 sur les Forces nucléaires à portée intermédiaire (Traité FNI) ait été négocié entre les diplomates américains et soviétiques, les diverses actions de la société civile en faveur de la paix et de la démocratie ont joué un grand rôle, y compris la pression exercée directement sur les bases nucléaires. Les mouvements qui ont rendu possible le traité FNI, même s’il nécessaire d’en simplifier les causes et les conséquences dans ce court article, ont aussi ouvert la voie à la fin de la guerre froide. Cela a donné un second souffle au CD, qui pu négocier deux objectifs de longue date : la Convention sur les armes chimiques de 1993 (CIAC) et le TICEN. Les considérations environnementales et humanitaires ainsi que la sécurité ont donné l’impulsion qui a permis de conclure les traités et ont été exprimées dans leur préambule. Toutefois, huit États dotés ont empêché l’entrée en vigueur du TICEN 18 ans après son adoption, malgré 183 signatures et 162 ratifications – bien plus que la plupart des traités qui sont déjà en vigueur. Entravée par une règle de consensus rigide, la CD n’a pas été en mesure de finaliser le traité. Certains États ont alors présenté le texte à l’Assemblée générale, où il a été adopté à une majorité écrasante en septembre 1996, trois États seulement ayant voté contre.

Si cette tactique a été alors critiquée, il est aujourd’hui courant que des États qui ont négocié des traités multilatéraux les présentent à l’Assemblée générale pour être adoptés et entérinés. Le Secrétaire général des Nations Unies est également le dépositaire attitré des traités modernes. En revanche, les États-Unis, le Royaume-Uni et l’Union soviétique ont été désignés comme dépositaires du Traité de non-prolifération, reflétant leurs intérêts et leur statut en tant qu’États dotés de l’arme nucléaire.

Les résultats de ces 20 dernières années ont été mitigés pour le désarmement et les Nations Unies. Les tactiques nationalistes et le droit de veto exercé par quelques pays ayant des intérêts économiques importants dans la fabrication et le commerce des armes ont contrecarré les efforts déployés pour promouvoir les traités existants comme le TNP, le TICEN et le CIAC, paralysant aussi la CD depuis 1998. Deux traités très importants ont été conclus grâce à l’action humanitaire menée par des groupes inter-régionaux de gouvernements éclairés qui, en partenariat avec la société civile transnationale, ont fait pression, ont fourni des informations et ont proposé des stratégies. En reformulant les impératifs du traité d’interdiction en termes humanitaires plutôt qu’en termes de maîtrise et de non-prolifération, il a été possible d’interdire les mines terrestres antipersonnel et les bombes à sous-munitions par le biais de traités qui sont entrés en vigueur, respectivement en 1999 et en 2010. Parallèlement, des négociations menées sous les auspices des Nations Unies ont permis de créer le Programme d’action sur les armes légères en 2011 et le Traité sur le commerce des armes (TCA) en 2013.

S’appuyant sur ces faits et évaluant le rôle des Nations Unies et l’efficacité comparative des accords multilatéraux sur le désarmement, on peut dire que les traités qui ont des objectifs humanitaires universels ainsi que des objectifs de désarmement ont été plus efficaces en termes concrets et de sécurité que les traités partiels limités par les intérêts militaires des États dominants. Quels que soient les origines d’un traité et les processus de négociation, certains gouvernements essaieront toujours de rester à l’écart des accords de désarmement. Cela n’invalide pas le désarmement multilatéral puisque les États non signataires sont de plus en plus appelés à respecter les traités (qu’ils y aient adhéré ou non), étant donné que les traités sont intégrés et respectés dans le droit international.

Les traités qui intègrent des objectifs humanitaires universels plutôt que des objectifs de désarmement présentent certains éléments communs :

  • La condition importante du succès des traités relatifs au désarmement multilatéral, qu’ils aient été  négociés dans des instances ad hoc ou constituées officiellement par les Nations Unies, est que les négociations soient ouvertes à tous les États Membres des Nations Unies, mais qu’aucun ne puisse faire blocage (évita nt ainsi le veto et l’impasse créée par la recherche d’un consensus qui ont paralysé la CD et plusieurs processus d’examen de traités de non-prolifération).
  • Il incombe aux gouvernements individuels de lancer les négociations ou d’y prendre part.
  • Comme pour tous les traités, leur adhésion relève de la décision nationale souveraine, mais l’expérience montre que même les opposants sont influencés et limités par les accords qui ont reçu un large soutien, car ils sont intégrés dans le droit international.
  • Les organisations des Nations Unies et régionales pertinentes,  les acteurs de la société civile, la Fédération internationale de la  Croix-Rouge et les Sociétés du Croissant-Rouge, les organisations humanitaires et les organisations non gouvernementales travaillant au désarmement sont considérés des partenaires œuvrant à la mise en vigueur de ces traités.
  • Quels que soient le lieu et la manière dont un traité est négocié, il est devenu courant pour les négociateurs de soumettre le texte final pour adoption à l’Assemblée générale des Nations Unies où tous les États ont la possibilité d’enregistrer leurs positions.
  • L’entrée en vigueur anticipée est encouragée par des conditions représentatives, mais pratiques, afin que les traités puissent établir une crédibilité juridique et normative dès le début. Il est donc de plus en plus difficile pour les gouvernements de continuer comme si de rien n’était.
  • Il n’est pas nécessaire ni même souhaitable d’exposer en détailles méthodes de vérification et la mise en œuvre technique des traités, les interdictions et les obligations juridiques devant avoir la priorité. Les exigences de la mise en œuvre concrète peuvent être convenues et évoluer à mesure que les traités sont intégrés et qu’un plus grand nombre d’États deviennent parties.

Trois objectifs humanitaires et de désarmement sont actuellement inscrits à l’ordre du jour des Nations Unies : un traité interdisant l’utilisation, le déploiement, la fabrication, le stockage et le transfert  des armes nucléaires et exigeant leur élimination; l’interdiction des armes autonomes afin d’interdire les« robots tueurs » avant qu’il ne soit difficile de les arrêter, et un traité ou un protocole pour interdire l’utilisation de l’uranium appauvri très toxique à des fins militaires. Ces trois traités suscitent un intérêt croissant. Seuls quelques gouvernements possédant l’arme nucléaire y sont opposés, les mêmes dans la plupart des cas. Certains d’entre eux faisant partie du Conseil de sécurité, ils sont influents, mais leur rôle n’est pas décisif comme l’ont montré les traités qui ont abouti.

Les Nations Unies ont été créées pour « Nous, les peuples ». La diplomatie a montré qu’il est possible d’interdire les armes que quelques États dominants veulent déployer, du moment que les arguments humanitaires sont convaincants, que le terrain est bien préparé et que des gouvernements, des organisations humanitaires et des acteurs de la société civile influents sont prêts à aller de l’avant, à engager des négociations et à aboutir à la conclusion de traités.