La diplomatie de conférence aux Nations Unies et la promotion des droits des peuples autochtones

« La participation des peuples autochtones aux Nations Unies leur a permis de collaborer de manière pacifique et en partenariat avec les États pour faire avancer les questions les concernant et leurs droits. »

—La Conférence mondiale sur les peuples autochtones, les 22 et 23 novembre 2014, Nations Unies, à New York.

La première Conférence mondiale sur les peuples autochtones (CMPA) s’est tenue le 22 septembre 2014 au Siège des Nations Unies, à New York. Durant cette réunion plénière de haut niveau de l’Assemblée générale qui a duré deux jours, les représentants des peuples autochtones du monde entier ont rencontré les États Membres, les entités du système des Nations Unies, des organisations non gouvernementales (ONG) et des institutions spécialisées pour faire connaître leurs aspirations et partager leurs meilleures pratiques pour la réalisation de leurs droits. La Conférence a adopté un document final¹ orienté vers l’action qui a réaffirmé l’engagement à promouvoir et à favoriser les droits inaliénables des peuples autochtones et à atteindre les objectifs définis dans la Déclaration des droits des peuples autochtones, adoptée par l’Assemblée générale le 13 septembre 2007.

Il ne fait aucun doute que la présence et la collaboration des peuples autochtones à l’ONU ont pris une grande importance au cours des dernières décennies grâce à la diplomatie de conférence. La lauréate du prix Nobel Rigoberta Menchú a dit, dans un entretien à la Télévision des Nations Unies, que pour les peuples autochtones, des événements comme la CMPA étaient « un signe d’espoir » pour « une vie pleine et pas simplement une survie² ». Replacés dans le contexte de l’histoire de la relation entre les peuples autochtones et les Nations Unies, les propos de Mme Menchú sont un témoignage clair des objectifs et des aspirations des quelque 370 millions d’autochtones dans le monde qui « sont aujourd’hui confrontés à la discrimination et exclus du pouvoir politique et économique³ ».

Pendant près d’un siècle, les peuples autochtones ont porté leurs revendications à l’attention de la communauté internationale. Même avant la création des Nations Unies en 1945, ils ont revendiqué leurs droits en faisant part de leurs préoccupations à la Société des Nations. Dans les années 1920, le chef Deskaheh, de la Confédération Haudenosaunee, et le chef religieux maori T.W. Ratana se sont rendus à Genève pour défendre leur droit à leurs terres et à leurs pratiques religieuses. Ils n’ont pas été autorisés à prendre la parole, une décision motivée par des siècles de discrimination à l’égard des peuples autochtones et de déni de leurs droits en vertu du droit international⁴. Ce premier échec a, toutefois, fourni l’impulsion qui a suscité d’autres démarches de la part des générations suivantes. À la fin des années 1970, des chefs des peuples autochtones se sont rendus une fois de plus aux Nations Unies pour défendre leurs droits ainsi que leur droit à l’autodétermination⁵. En 1982, le Conseil économique et social des Nations Unies a constitué le Groupe de travail sur les populations autochtones dans le cadre de la Sous-Commission sur la promotion et la protection des droits de l’homme (appelée alors Sous-Commission sur la prévention de la discrimination et la protection des minorités). En 1985, le Groupe de travail a commencé à rédiger une Déclaration sur les droits des peuples autochtones qui a été terminée à l’état de projet en 1993, année qui a également été proclamée l’Année internationale des peuples autochtones. En juin de la même année, les peuples autochtones ont participé à la Deuxième Conférence sur les droits de l’homme à Vienne où certains ont même pris la parole. Durant cette Conférence, les États Membres des Nations Unies ont reconnu leur responsabilité dans la promotion et l’affirmation des droits des peuples autochtones et ont fait des recommandations pour la création d’une Instance permanente sur les questions autochtones au sein de la structure des Nations Unies. En 1994, l’Assemblée générale des Nations Unies a proclamé la Décennie internationale des peuples autochtones (1995-2004) afin d’accroître l’engagement des Nations Unies à promouvoir les droits autochtones dans le monde. Une Deuxième Décennie des peuples autochtones (2005-2015) a ensuite eu lieu afin de renforcer la coopération internationale et rechercher des solutions aux problèmes auxquels les communautés autochtones sont confrontées. Surtout, elle a souligné le besoin urgent de développer des programmes orientés vers l’action visant à améliorer la vie de ces peuples dans des domaines comme la culture, l’éducation, la santé, les droits de l’homme, l’environnement et le développement social et économique⁶. Les peuples autochtones sont aussi au centre du Programme de développement pour l’après-2015, car il a été reconnu que la mise en œuvre d’une approche fondée sur les droits de l’homme dans le domaine du développement devrait englober la question des peuples autochtones et des inégalités⁷.

Actuellement, trois organes principaux au sein du système des Nations Unies sont chargés des questions autochtones : l’Instance permanente des Nations Unies sur les questions autochtones (UNPFII), le Rapporteur spécial sur les droits de peuples autochtones et le Mécanisme d’experts sur les droits des peuples autochtones.

L’UNPFII, qui a remplacé le Groupe de travail sur les populations autochtones, est un organe unique de haut niveau chargé de fournir des conseils sur les questions autochtones, d’encourager la coordination des activités les concernant et de sensibiliser à ces questions. Composé de 16 membres, dont 8 sont des experts autochtones, l’instance a pour mandat d’« examiner les questions autochtones liées au développement économique et social, à la culture, à l’environnement, à l’éducation, à la santé et aux droits de l’homme⁸ ».

Le Rapporteur spécial, nommé en 2001 par la Commission des droits de l’homme, a pour mission de promouvoir « des accords constructifs entre les États et les peuples autochtones ». Il est chargé de « rendre compte de la situation générale des droits de l’homme des peuples autochtones » en communiquant directement avec les Gouvernements où ces violations ont eu lieu. Il effectue aussi des études périodiques sur des questions ayant trait spécifiquement à « la promotion et à la protection des droits des peuples autochtones⁹ ».

Le Mécanisme d’experts sur les droits des peuples autochtones a été créé en 2007 en tant qu’organe subsidiaire du Conseil des droits de l’homme. Composé de cinq experts indépendants en matière de droits des peuples autochtones, issus des cinq régions géopolitiques du globe, le Mécanisme d’experts est chargé de « fournir au Conseil des droits de l’homme une expertise thématique en matière de droits des peuples autochtones sous forme d’études et de recherches ». Il peut aussi présenter des propositions pour examen et approbation¹⁰. Bien qu’ayant des champs d’action et des mandats différents, ces trois organes distincts remplissent leur mission de façon coordonnée et sont considérés comme complémentaires. Ils se réunissent chaque année pour coordonner leurs activités et échanger des informations¹¹. Ils  témoignent de l’accès sans de droits des peuples autochtones répondent que la plupart des dispositions correspondent précédent que les peuples autochtones ont obtenu au système de protection des droits de l’homme des Nations Unies ces dernières décennies et la reconfiguration générale des droits de l’homme au sein de ce système.

Toutefois, en matière de promotion des droits des peuples autochtones, la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (la Déclaration)¹² représente, jusqu’à ce jour, l’exemple de diplomatie de conférence le plus réussi. L’Assemblée générale a adopté ce document historique le 13 septembre 2007, mettant un terme à près de 25 ans de négociations entre les États et les peuples autochtones. Décrite comme « le texte le plus complet jamais élaboré exposant les droits des peuples autochtones dans la législation et la politique internationales¹³ », elle a été célébrée comme une réalisation innovante pour les peuples autochtones et le système des Nations Unies et comme un succès pour le droit international. Comme l’a indiqué le Secrétaire général des Nations Unies, Ban Ki-moon, « la Déclaration est une mesure en avance sur son temps qui vise à garantir les droits de l’homme des populations autochtones. Elle établit un cadre sur lequel les États peuvent faire fond pour établir ou rétablir leurs relations avec les populations autochtones […], elle offre aux États et aux populations autochtones une occasion capitale de renforcer leurs relations, de promouvoir la réconciliation et d’éviter que les problèmes du passé ne réapparaissent¹⁴ ».

Les experts ont montré le caractère unique de la Déclaration en ce qu’elle est le premier document juridique international qui ait été rédigé avec la participation et la collaboration des intéressés. Plus important encore, ils ont souligné les droits de l’homme fondamentaux que la Déclaration stipule pour les peuples autochtones, notamment « les droits à l’égalité, à l’autodétermination, à la propriété et à l’intégrité culturelle¹⁵ ». Les quatre pays qui ont initialement opposé leur veto (l’Australie, la Nouvelle-Zélande, le Canada et les États-Unis d’Amérique) ont, depuis, effectué un revirement et se sont entièrement engagés à promouvoir les droits des peuples autochtones dans leur pays, ce qui constitue un signe clair du consensus mondial dont a fait l’objet la Déclaration grâce à un mouvement autochtone international¹⁶. À ceux qui continuent de se demander si la Déclaration, de par sa nature, peut ou non être considérée comme un texte juridiquement contraignant, les experts juridiques internationaux en matière de droits des peuples autochtones répondent que la plupart des dispositions correspondent au droit international coutumier et, en tant que tel, les États sont tenus de les respecter¹⁷. Dans son Rapport sur la situation des peuples autochtones aux États-Unis de 2012, l’ancien Rapporteur spécial James Anaya fait valoir que la Déclaration « s’inscrit dans le droit fil de l’engagement des États Membres, y compris les États-Unis, à promouvoir et à respecter les droits de l’homme en vertu de la Charte des Nations Unies, du droit international coutumier et des traités multilatéraux relatifs aux droits de homme auxquels les États-Unis sont parties¹⁸ ».

Non moins importantes, comme l’atteste le nombre croissant de travaux de recherche consacrés à la Déclaration, ont été la controverse concernant la dichotomie apparente entre les droits individuels et les droits collectifs dans la Déclaration et la question de savoir dans quelle mesure les peuples autochtones, tel qu’il est stipulé dans l’article 3 de la Déclaration, « ont le droit à l’autodétermination » et peuvent « déterminer librement leur statut politique et assurer librement leur développement économique, social et culturel¹⁹ ». Ces ambiguïtés dans la formulation de la Déclaration ont été débattues par les spécialistes qui ont pris en considération les articles relatifs aux droits aux terres, aux territoires et aux ressources (notamment les articles 25 et 26).

Les critiques ont porté sur le fait que les dispositions contenues dans la Déclaration concernant les droits des peuples autochtones à leurs terres sont ancrées dans le langage des droits individuels (occidentaux) et n’abordent pas les principes philosophiques et épistémologiques complexes de la relation des peuples autochtones à la terre. Pour les peuples autochtones des États-Unis d’Amérique en particulier, le langage de la Déclaration est un rappel douloureux d’une longue histoire de dépossession des terres sanctionnée dans les « tribunaux du conquérant », pour reprendre les termes du Président de la Cour suprême John Marshall dans l’affaire Johnson contre M’Intosh (1823) et dont les conséquences continuent à se faire sentir aujourd’hui²⁰. Dans le commentaire sur la Déclaration rédigé par le Comité de l’Association du droit international sur les droits des peuples autochtones en 2010, les auteurs soutiennent une interprétation « solide » des droits des peuples autochtones à leur terre considérant que « les terres, les territoires et les ressources des peuples autochtones [dans le texte de la Déclaration] nécessite une interprétation plus  large  et  plus  conforme  à leur  propre  compréhension de « l’espace symbolique dans lequel s’est développée une culture autochtone particulière, comprenant non seulement la terre, mais aussi le paysage sacré qui correspond à leur vision du monde²¹ ». Le degré auquel les États et la communauté internationale entreprendront ce processus éducatif sera essentiel pour la phase de mise en œuvre.

Les défenseurs autochtones et les sympathisants non autochtones ont indiqué la nécessité pour les États de travailler avec les peuples autochtones dans un esprit de partenariat et de respect à l’égard des communautés elles-mêmes en vue d’interpréter et de mettre en œuvre la Déclaration. Les communautés autochtones ont créé des programmes éducatifs en distribuant des guides conviviaux mettant en avant le fait de « faire de la Déclaration un document vivant²² ». De son côté, le système des Nations Unies a également relevé le défi de continuer à transformer la Déclaration dans son ensemble en droit actif. Comme il est expressément énoncé dans l’article 42 de la Déclaration, l’Instance permanente des Nations Unies sur les questions autochtones doit favoriser « le respect et la pleine application » des dispositions de la Déclaration, ce qui signifie qu’elle a pour tâche de veiller à ce que ces dispositions soient mises en œuvre aux niveaux local et national et, plus important, que la Déclaration soit intégrée dans les lois et les politiques nationales. De même, comme cela a été précisé dans une déclaration du président de l’UNPFII, le grand chef Ed John, à l’occasion de la commémoration de haut niveau du cinquième anniversaire de l’adoption de la Déclaration, divers organes des Nations Unies créés en vertu de traités ont invoqué les droits énoncés dans la Déclaration dans leurs rapports périodiques des États parties, comme le Comité des droits de l’enfant et le Comité pour l’élimination de la discrimination raciale. Le rapport indique aussi que « les États ont également invoqué la Déclaration lors du processus d’Examen périodique universel du Conseil des droits de l’homme²³ ».

La défense des droits autochtones et la mise en œuvre des dispositions de la Déclaration ne sont, cependant, qu’un premier pas. J’ai fait valoir ailleurs que le langage de la déclaration contient les prémices d’une réorientation importante du discours sur les droits de l’homme dans un cadre interculturel et interépistémologique²⁴. Reconnaître la relation spirituelle profonde qu’ont les peuples autochtones à leurs terres, une relation façonnée par les notions de responsabilité et d’obligation mutuelle, signifie reconnaître une autre vision du monde que celle qui a façonné 500 ans d’histoire marqués par la conquête et la dépossession des terres et des cultures autochtones. Comme l’a dit le grand chef Ed John : les Anciens nous rappellent que « nous faisons partie de la terre, et qu’elle fait partie de nous ». Mais aujourd’hui, nous n’avons aucun pouvoir sur ces terres et les décisions qui s’y rapportent, décisions qui autorisent l’exploitation des mines, des forêts ou la construction de barrages, ont des impacts profonds, bien souvent négatifs, sur les peuples autochtones. Mais la Déclaration peut être la base de toutes les réclamations portant sur la reconnaissance et la protection du lien spirituel privilégié que les peuples autochtones entretiennent avec la terre et le monde naturel²⁵.

Dans ce contexte, j’ai fait valoir que la Déclaration peut être une base pour décoloniser la propriété en droit international et construire une nouvelle architecture des droits de l’homme. Pour le grand chef Ed John, les Nations Unies, la maison de l’espoir pour tous les peuples, est aussi la maison de l’espoir pour les peuples autochtones. C’est là où ces derniers viennent présenter leurs cas et leurs problèmes, dans l’espoir que la communauté internationale les écoutera, leur accordera son attention et agira avec compassion²⁶. La question est de savoir si les points de vue qu’ils ne cessent de présenter à la « maison » des Nations Unies seront entendus et si celle-ci y donnera suite afin qu’ils puissent jouir du droit à vivre pleinement comme peuples conformément au droit international.  

Notes

1 Résolution de l’Assemblée générale 69/2. Disponible sur le site http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/69/2.

2 UN/Indigenous Menchu Wrap, New York, 22 septembre 2014. Disponible sur le site http://www.unmultimedia.org/tv/unifeed/2014/09/un-indigenous-menchu-wrap/index.html.

3 L’état des peuples autochtones du monde (publications des Nations Unies, ST/ESA/328)m (New York, Nations Unies, 2009), p.1. Disponible sur le site http://www.un.org/esa/socdev/unpfii/documents/SOWIP/en/SOWIP_web.pdf.

4 En 1550, il a été décidé, lors du Conseil des Indes, l’organe exécutif suprême des colonies de l’Espagne en Amérique, que les peuples autochtones ne pourraient pas se voir accorder de droits juridiques ni faire partie du système judiciaire des États nations. Au nom du principe de la doctrine de la découverte, les pays européens ont légitimé la conquête et l’exploitation des territoires et des peuples non chrétiens. Pour en savoir plus sur le contexte historique, voir, entre autres, James Anaya, Indigenous Peoples in International Law (Oxford: Oxford UP, 2004) et Sharon Venne, Our Elders Understand Our Rights: Evolving International law Regarding Indigenous Peoples (Penticton: Theytus Books, 1998).

5 Parmi les organismes internationaux associés aux Nations Unies, l’Organisation internationale du travail (ILO) a été la première et la seule organisation à avoir traité les questions autochtones. En 1957, elle a adopté la Convention 107 relative à la protection et à l’intégration des populations autochtones et autres populations tribales et semi-tribales dans les pays indépendants. Malgré la démarche assimilationniste et paternaliste, ce fut le premier traité mondial qui ait traité spécifiquement des droits des peuples autochtones. La Convention 107 a été révisée en 1989 et est devenue la Convention 169 relative aux peuples autochtones et tribaux dans les pays indépendants. Disponible sur le site http://www.ilo.org/indigenous/lang--en/index.htm

6 Histoire des peuples autochtones et du système international. Site de l’UNPFII. Disponible sur le site  http://undesadspd.org/IndigenousPeoples/AboutUsMembers/History.aspx

7 Une discussion en ligne sur « les peuples autochtones et les inégalités » a été animée par le Secrétariat de l’UNPFII et par l’UNCIEF entre le 27 novembre et le 19 décembre 2012. Voir http://undesadspd.org/IndigenousPeoples/Post2015Agenda.aspx. Les résultats de la discussion sont accessibles sur le site  http://www.worldwewant2015.org/node/284745

8 Fiche d’information n° 6 : L’Instance permanente sur les questions autochtones. Disponible sur le site http://www.ohchr.org/Documents/Publications/GuideiPleaflet6en.pdf.

9  Droits de l’homme des Nations Unies : Haut-Commissariat aux droits de l’homme. Disponible sur le site http://www.ohchr.org/EN/Issues/IPeoples/SRIndigenousPeoples/Pages/SRIPeoplesIndex.aspx. Depuis juin 2014, Mme Victoria Tauli-Corpuz est la Rapporteuse spéciale des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones.

10 Droits de l’homme des Nations Unies : Haut-Commissariat aux droits de l’homme. Disponible sur le site http://www.ohchr.org/En/issues/iPeoples/EMriP/Pages/EMriPindex.aspx

11 Haut-Commissariat des Nations Unies aux droits de l’homme, Les peuples autochtones et le système des droits de l’homme des Nations Unies, fiche d’information n° 9/Rev.2 (New York et Genève : Nations Unies, 2013),17.Disponible sur le site  http://www.ohchr.org/Documents/Publications/fs9rev.2.pdf

12 Disponible sur le site http://www.un.org/esa/socdev/unpfii/documents/DRIPS_en.pdf.

13 Les peuples autochtones et le système des droits de l’homme des Nations Unies, p. 4.

14 Message du Secrétaire général, Journée internationale des peuples autochtones, 9 août 2008. Disponible sur le site http://www.un.org/en/events/indigenousday/2008/sgmessage.shtml.

15 James Anaya, Rapport du Rapporteur spécial sur les droits des peuples autochtones, 2012 (A/HRC/21/47/Add.1), p.19. Disponible sur le site  http://unsr.jamesanaya.org/country-reports/the-situation-of-indigenous-peoples-in-the-united-states-of-america.

16  La Déclaration a été approuvée à l’unanimité par 144 voix contre 4, et 11 abstentions. L’Instance permanente des Nations Unies sur les questions autochtones. Déclaration sur les droits des peuples autochtones. Disponible sur le site http://undesadspd.org/IndigenousPeoples/DeclarationontheRightsofIndigenousPeoples.aspx.

17 Association de droit international, Conférence de Sofia (2012), Les droits de peuples autochtones, rapport final p. 31. Disponible sur le site  http://www.ila-hq.org/en/committees/index.cfm/cid/1024.

18 Anaya, Rapport du Rapporteur spécial, p. 19. Pour un exposé détaillé sur « la synergie» entre la Déclaration et le droit international relatif aux droits de l’homme, voir Walter Echo-Hawk, In the Light of Justice: The Rise of Human Rights in Native America and the UN Declaration on the Rights of Indigenous Peoples (Golden, Co: Fulcrum, 2013): p. 91-94.

19 Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones, p.3-4. Entre autres ouvrages universitaires consacrés à la Déclaration, voir James Anaya, Indigenous Peoples and International Law, p. 36; voir aussi Alexandra Xanthaki, Indigenous Peoples and the United Nations Standards: Self-Determination, Culture, and Land (Cambridge: Cambridge University Press, 2007), p. 29.

20 L’affaire Johnson contre M’Intosh a été la première des trois affaires de justice portées devant la Cour suprême des États-Unis au XIXe siècle qui définira la législation fédérale américaine sur les Indiens. Dans Johnson, la Cour a jugé que « la conquête donne un titre [sur les terres des Indiens] et « aussi extravagant que puisse paraître la prétention de transformer la découverte d’un continent habité en une conquête, cela devient la loi du pays et ne peut être contesté ». Voir Echo-Hawk, In the Light of Justice, p. 13.

21 Rapport intermédiaire de la 74e Conférence de l’Association de droit international, La  Haye, Pays-Bas, 2010. Disponible sur le site http://www.ila-hq.org/en/Others/document-summary.cfm/docid/9E2AEDE9-BB41-42BA-9999F0359E79F62D.

22 The Community Guide to the UN Declaration on the Rights of Indigenous Peoples (Sydney, Commission australienne aux droits de l’homme, 2010), p.12.

23 Déclaration du Président de l’UNPFII, le grand chef Ed John, Événement de haut niveau pour commémorer le 5e anniversaire de l’adoption de la Déclaration de l’ONU sur les droits des peuples autochtones, le 17 mai 2012. Disponible sur le site http://undesadspd.org/indigenousPeoples/DeclarationontherightsofindigenousPeoples/HighlevelCommemoration.aspx.

24 Elvira Pulitano,« The Right to Enjoy all Human Rights’: The UN Declaration on the Rights of Indigenous Peoples and the Potential for Decolonial Cosmopolitanism » forthcoming in The World, The Text, and the Indian: Global Dimensions of Native American Literature, ed. Scott Lyons (New York: SUN Y Press).

25 Déclaration du Président de l’UNPFII, le grand chef Ed John.