El cambio climático y los conflictos: ¿cola que mueve al perro o nuevas tensiones y desigualdades en cascada?

INTRODUCCIÓN

El Acuerdo de París, aprobado en la 21ª Conferencia de las Partes en la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, celebrada en diciembre de 2015, anuncia una nueva era en la marcha de nuestras labores de mitigación de las consecuencias adversas del cambio climático. De muchas maneras indica claramente cómo han salido las políticas relacionadas con el cambio climático del reducido entorno de las preocupaciones ambientales a un nuevo orden mundial en el que la transición a un desarrollo con bajas emisiones de carbono presenta abundantes ramificaciones económicas, sociales y culturales¹.

Ahora que un total 196 países reclaman el paso a una economía basada en combustibles no fósiles, está claro que el cambio climático pone en peligro no solo la prosperidad económica, sino también los mismos cimientos del desarrollo sostenible. El Acuerdo de París pone de manifiesto los graves riesgos económicos que nos esperan si sigue su rumbo nuestra trayectoria, dominada por un apetito de combustibles fósiles aparentemente insaciable como principal motor del crecimiento. Igualmente, abre nuevas vías a la posible prosperidad económica al permitir a los países que proyecten infraestructura para el desarrollo con bajas emisiones de carbono mediante un mayor acceso a la energía. Sin embargo, son limitadas la escala y la velocidad de la actuación necesaria, pues el margen de oportunidad se irá estrechando².

¿Qué supondrá este nuevo acuerdo para las poblaciones relegadas a la periferia del desarrollo? ¿Exacerbará las desigualdades en aumento? ¿Cabe aprovechar nuevas oportunidades? ¿Puede el nuevo acuerdo llevar a la adopción de un enfoque más igualitario en materia de acceso al agua y la energía? ¿Se beneficiarán los grupos vulnerables de los nuevos flujos de inversión, o supondrán la financiación y otros tipos de respuesta al cambio climático nuevas fuentes de conflicto entre las comunidades que dependen de los recursos?

El crecimiento económico suele dejar ganadores y perdedores; dependiendo de la magnitud de las pérdidas, las tensiones pueden dispararse en los frentes paralelos del desempoderamiento, la vulnerabilidad y la privación de derechos. En África, donde los medios de vida y los ingresos dependen en gran medida de las materias primas, a la vez que se saquean recursos como el agua, las tierras y los bosques, se amplía la propensión al conflicto. La correlación entre cambio climático y conflicto se combina a menudo con la disminución de los recursos naturales, pero puede que resulte difícil demostrar que esa es la principal causa de conflicto entre grupos sociales. En resumen, no hay relación directa entre cambio climático y conflicto³.

Se suele considerar al cambio climático un factor de perturbación adicional en las regiones donde perdura un conflicto, como en el caso de Darfur⁴. De hecho, hemos de seguir perfeccionando el proceso de aprendizaje y examinar nuevas vías que ayuden a determinar la correlación entre cambio climático y conflicto, a la vez que hace falta mayor fundamento empírico para triangular la gestión de los recursos naturales, el cambio climático y el conflicto.

El presente artículo se funda en tres argumentos relacionados entre sí. En primer lugar, se sostiene que el cambio climático amenaza la seguridad humana, lo cual comporta múltiples vulnerabilidades y exacerba las tensiones sociales existentes. En segundo lugar, se supone que el cambio climático crea nuevas formas de desempoderamiento que arrastran a las comunidades que dependen de los recursos a puntos de inflexión ubicados más allá de sus umbrales de resistencia, lo cual genera nuevas formas de conflicto. En tercer lugar, se sostiene que el cambio climático ha revelado que urge organizar respuestas “adecuadas al objetivo” y capaces de resistir a la magnitud, la velocidad y el ritmo del cambio. Entretanto, el cambio climático ha erosionado los derechos de las instituciones tradicionales, antes consideradas los principales agentes encargados de gestionar los bienes ambientales⁵. En consecuencia, se ha visto muy mermada la capacidad de las instituciones autóctonas de ejercer de agentes del cambio y atender las necesidades cambiantes en los planos ambiental y social.

CAMBIO CLIMÁTICO Y CONFLICTO: ¿ESTÁN RELACIONADOS?

En el Diccionario Oxford se define conflicto como “desacuerdo” o “disputa” de carácter prolongado⁶. En el caso de las comunidades que dependen de recursos, ese conflicto suele darse entre distintos grupos sociales. A lo largo de la historia la cooperación y el conflicto se han ido relevando en la vida de las comunidades que dependen de recursos, como agricultores sedentarios y ganaderos trashumantes, especialmente cuando están en disputa recursos cada vez más escasos.

De las corrientes migratorias de pastores de Turkana (Kenya septentrional) con destino a Etiopía meridional, en África Oriental, al conflicto entre ganaderos mauritanos y pastores senegaleses en el Sahel, puede que el crecimiento, las pautas, las fuentes y la visibilidad del conflicto generado por recursos naturales varíen como consecuencia de la aparición del cambio climático como nuevo factor de perturbación, pero los orígenes del conflicto no son radicalmente nuevos. La propiedad de las tierras y el acceso a los recursos naturales y su gestión siempre han sido fuentes de conflicto, recientemente alimentadas por el cambio climático⁷.

De hecho, el conflicto suscitado por la escasez de recursos nace de muchas formas de desacuerdo en cuanto a los sistemas de tierras, la invasión de los caminos de trashumancia, la restauración de las tierras de pastoreo y nuevas formas de cultivo y producción.

Problemas estructurales a menudo ligados a la escasez de tierras exacerban las situaciones de conflicto, como en el caso de empresas agroindustriales privadas que, al interpretar por su cuenta las normas de propiedad de las tierras, suelen verse como infractoras de los derechos sobre la tierra. Regiones frágiles sometidas a altas tensiones, como el Cuerno de África y el Sahel, suelen ser las primeras víctimas del conflicto cuando el cambio climático se suma a otros trasfondos étnicos, sociales y culturales y amplifica los riesgos existentes.

En combinación con otros efectos como la migración y los enfrentamientos étnicos, los factores climáticos de perturbación pueden alimentar las disputas por los recursos naturales, lo cual es motivo de desposeimiento físico y pérdida de medios de vida. Cuando el Estado no está debidamente preparado para mediar entre los sistemas de propiedad privada y pública, las deficiencias de la gestión de la propiedad común suelen llevar a una pérdida de confianza en la capacidad del Estado de gestionar en pie de igualdad la distribución y la asignación de los recursos.

El conflicto violento puede ser indicio de fallos en los mecanismos internos de solución de controversias, deficiencias en los arreglos de traspaso de competencias, sistemas alimentarios disfuncionales y políticas territoriales opacas que no pueden prever ni gestionar posibles situaciones de conflicto.

Desde la óptica de la seguridad humana, el cambio climático puede socavar el crecimiento y reducir la capacidad de supervivencia de las comunidades vulnerables, que quedan atrapadas en un ciclo de pobreza crónica, vulnerabilidad y pérdidas. Los fenómenos meteorológicos extremos, la subida del nivel del mar, la degradación de los ecosistemas y el agotamiento de las cuencas fluviales llevan aún más lejos los límites de los posibles conflictos. Sin embargo, las repercusiones del cambio climático suelen combinarse con otras vulnerabilidades complejas de orden social y ecológico que se convierten en multiplicadores de las amenazas, lo cual amplía el papel del cambio climático como principal culpable. Aunque la geografía del conflicto no ha cambiado radicalmente, es cierto que la gravedad de los efectos del cambio climático está consumiendo la batería de estrategias de adaptación empleadas por las comunidades para hacer frente al conflicto. A medida que esos instrumentos pierden precisión y eficacia y que se pierden los conocimientos de sociedades autóctonas, la discordia social puede derivar en formas de conflicto prolongado y crónico.

CAMBIO CLIMÁTICO: CREACIÓN DE NUEVAS FORMAS DE DESEMPODERAMIENTO Y TENSIÓN SOCIAL

Al tiempo que el cambio climático puede exacerbar antiguas formas de conflicto, también puede desempoderar a las comunidades empujándolas a otros conflictos. Las estrategias de respuesta anunciadas como oportunidades de adaptación o mitigación no dejan de tener consecuencias para las comunidades que dependen de los recursos naturales.

La financiación climática sigue siendo una cuestión delicada. Los procesos de adopción de decisiones que aportan recursos a una comunidad en detrimento de otra pueden ser fuente de tensiones sociales a escala local y en las regiones vecinas. De hecho, las estrategias de respuesta al cambio climático, al margen de si tienen que ver con la financiación climática, los biocombustibles o REDD+⁸, pueden dar rienda suelta a nuevas formas de desigualdad y provocar el conflicto entre comunidades que consideran que se les deniegan sus derechos. Las comunidades con infraestructuras frágiles pueden verse privadas de sus bienes y obligadas a adoptar nuevas prácticas que enajenan sus derechos a unos medios de vida sostenibles. Así ocurre sin duda en el caso de pérdidas y daños a raíz de los cuales las comunidades pueden sentirse desempoderadas y alienadas a causa de pérdidas tanto económicas como culturales⁹, especialmente ante las autoridades públicas y las élites que ostentan el poder.

En esencia, la sensación de pérdida puede intensificarse a causa de los indicadores sociales y sistemas de valores empleados por una comunidad para medir la pérdida. El principal argumento no consiste en determinar si las pérdidas y los daños ponen en peligro la seguridad humana y la cultura, sino que se refiere a la valoración de los servicios, los bienes y los productos del ecosistema. De hecho, la incapacidad para valorar debidamente los bienes y servicios del ecosistema no solo amenaza nuestra capacidad de crear y gestionar nuevas formas de uso y acceso, sino que también limita nuestras posibilidades de proteger esos bienes y servicios partiendo del valor que se les concede.

Cada vez es mayor la reputación de REDD+ como mecanismo que contribuye a la conservación forestal y al aumento de las reservas de carbono y los posibles sumideros mediante secuestro del carbono. En cambio, se considera que REDD+ es un posible instrumento de desempoderamiento de las comunidades que dependen de los bosques y sufren altos índices de inseguridad alimentaria, pérdida de derechos sobre los bosques, disminución de las facultades de adopción de decisiones y perspectivas limitadas de fuentes alternativas de ingresos. Disminuyen acusadamente los ingresos de las mujeres que se dedican a la gestión forestal, lo cual paraliza su función de agentes esenciales en la productividad económica. Estas situaciones han creado nuevos grupos de “ganadores” y “perdedores” en sectores de abundantes productos básicos y gran valor, como el forestal.

AUSENCIA DE INSTITUCIONES “ADECUADAS AL OBJETIVO” Y RECRUDECIMIENTO DE LA TENSIÓN SOCIAL

El cambio climático, fenómeno que puede intensificar los conflictos en curso y crear nuevas amenazas, ha puesto en evidencia las deficiencias de las actuales instituciones a la hora de gestionar la escala y la gravedad del conflicto.

Corresponde a las instituciones locales un importante papel en la gestión de la vulnerabilidad y la incentivación del fomento de la resiliencia. Se trata de agentes indispensables de la gestión sostenible de los recursos naturales y de las estrategias de respuesta, como la adaptación y la mitigación¹⁰.

Las facultades de movilización y regulación de los recursos han correspondido hasta la fecha a instituciones locales¹¹, mientras que la prevención y la solución de conflictos han estado reservadas a las autoridades tradicionales. Sin embargo, a raíz de la gravedad del cambio climático y de los nuevos mecanismos de gobernanza, las instituciones locales han perdido su licencia para proteger a las comunidades mediante mecanismos de arbitraje formales e informales¹². Las actuales instituciones deben someterse a un proceso de renovación para ser “adecuadas al objetivo” gracias al cual podrán gestionar los conflictos relacionados con el clima. De hecho, como sostiene Pahl-Wostl, el cambio y la variabilidad climáticos ponen al descubierto la “vulnerabilidad” de los actuales regímenes de los recursos ambientales¹³.

Las instituciones ofrecen el software y el hardware mediante los que operan las estrategias climáticas. Las instituciones defectuosas no solo no consiguen prever los conflictos relacionados con el clima, sino que a menudo se limitan a ser observadores de conflictos. Las instituciones pueden agrandar las relaciones asimétricas entre comunidades por motivos de poder, género y clase, mientras que la distribución de derechos puede habilitar o anular la atribución del poder. La asignación de incentivos y recursos puede sembrar la semilla del desempoderamiento y el conflicto y debilitar los mecanismos de gobernanza en los que descansan los marcos climáticos institucionales, mientras que la pérdida de credibilidad de las instituciones tradicionales eleva la sensación de que el Estado está averiado y es incapaz de hacer frente a los problemas de sostenibilidad ambiental, al igual que “impotente” ante la complejidad de la sucesión de cambios encadenados.

CONCLUSIÓN

En el presente artículo se demuestra que el cambio climático no es la principal causa o factor del conflicto, si bien se combina con una serie de tensiones latentes para exacerbar las situaciones de conflicto.

También se subraya que el carácter de varias formas de conflicto no es forzosamente local y que estas no pueden achacarse sin más al cambio climático. Los fundamentos de la seguridad humana cada vez corren más peligro, especialmente en las economías deprimidas y los Estados frágiles. Sin embargo, importa señalar que algunas respuestas al cambio climático pueden desempoderar a las comunidades y crear nuevos conflictos.

Las nuevas formas del desempoderamiento se ven potenciadas por instituciones débiles cuyo poder ha quedado reducido y cuya capacidad de intervención en situaciones de conflicto está coartada por Estados “depredadores”. No cabe duda de que el cambio climático vendrá acompañado de nuevas corrientes de inversión, especialmente en el marco del Acuerdo de París. Sin embargo, hará falta tiempo para ofrecer a todos igualdad de condiciones velando por que las nuevas inversiones no fomenten nuevas desigualdades.

El cambio climático sigue poniendo a prueba nuestra base de conocimientos, nuestros mecanismos de gobernanza y nuestras estrategias de supervivencia. Sin embargo, el estricto examen de sus repercusiones con los filtros de la violencia capta en toda su dimensión la complejidad de una multitud de cambios sociales, culturales y económicos. Si se adopta únicamente la óptica del conflicto, disminuyen las posibilidades de hacerle frente desde la perspectiva de la seguridad humana teniendo en cuenta las inmensas oportunidades conexas de corregir los viejos problemas de la gestión de los recursos naturales.

Notas

¹               Comisión Mundial sobre la Economía y el Clima, Better Growth, Better Climate: The New Climate Economy Report. The Global Report (Washington, D.C., Nuevo Informe Económico sobre el Clima, 2014). Disponible en http://newclimateeconomy.report/wp-content/Uploads/2014/08/NCE_GlobalRep....

²               Africa Progress Panel, Power, People, Planet: Seizing Africa's Energy and Climate Opportunities. Informe sobre los progresos realizados en África 2015 (Ginebra, 2015). Disponible en http://app-cdn.acwupload.co.uk/wp-content/uploads/2015/06/APP_REPORT_201....

³               Institute of Development Studies, “Climate change and conflict: moving beyond the impasse”, IDS in Focus: Policy Briefing, número 15, (mayo de 2010). Disponible en https://www.ids.ac.uk/files/dmfilellnFocus15.pdf.

⁴               Magda Nassef, “Natural resource management and land tenure in the rangelands: lessons learned from Kenya and Tanzania, with implications for Darfur” Informe (Jartum, Sudán, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2014). Disponible en http://www.unep.org/disastersandconflicts/portals/155/countries/Sudan/pd....

⁵               Thea Hilhorst, Local Governance Institutions for Sustainable Natural Resource Management in Mali, Burkina Faso and Niger, serie G1 de documentos de trabajo del Real Instituto Tropical (Amsterdam, Real Instituto Tropical (KIT, 2008)). Disponible en http://www.bibalex.org/search4devlfiles/277754/109478.pdf.

⁶               Disponible en http://www.oxforddictionaries.com/us/definition/american_english/conflict.

⁷               Natural Resources and Conflict Management: The Case of Land, 2012 (publicaciones de la Comisión Económica para África (ECA/SRO- EA/2010-2011/A.b.7). Disponible en http://www.uneca.org/sites/default/files/PublicationFiles/land_and_conflict_stu...

⁸               Versión mejorada del mecanismo denominado Reducción de las emisiones debidas a la deforestación y la degradación forestal en los países en desarrollo, aparecido en 2008 a partir de las ideas de conservación y gestión sostenible de los bosques, restauración forestal y reforestación. Puede obtenerse más información en http://www.un-redd.org/AboutREDD/tabid/102614/Default.aspx.

⁹               Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), “Loss and damage: when adaptation is not enough”, Servicio Mundial de Alerta del Medio Ambiente del PNUMA (abril de 2014). Disponible en http://www.unep.org/pdf!UNEP_GEAS_April_2014.pdf.

¹⁰             Sara Pavanello y Simon Levine, Rules of the range: natural resources management in Kenya-Ethiopia border areas, documento de trabajo del Humanitarian Policy Group, septiembre (Londres, Instituto de Desarrollo de Ultramar, 2011), págs. 11 y 12. Disponible en http://www.odi.org/sites/odi.org.uk/files/odi-assets/publications-opinio....

¹¹             Jeremias Mowo y otros, “The importance of local traditional institutions in the management of natural resources in the highlands of Eastern Africa”, documento de trabajo del Centro Mundial de Agrosilvicultura núm. 134 (Nairobi (Kenya), 2011). Disponible en http://www.worldagroforestry.org/downloads/Publlcatlons/PDFSIWP11085.pdf.

¹²             Ibíd, págs. 13 a 16.

¹³             Claudia Pahl-Wostl, “A conceptual framework for analyzing adaptive capacity and multi-level learning processes in resource governance regimes”, Global Environmental Change, vol. 19, núm. 3 (agosto de 2009), págs. 354 a 365.