موجز البرنامج المتعلق بالسفر في ميدان مكافحة الإرهاب

بناء قدرات الدول الأعضاء على منع الجرائم الإرهابية والسفر المتصل بها والكشف عنهما والتحقيق فيهما عن طريق استخدام المعلومات المسبقة عن الركاب وبيانات سجلات أسماء الركاب

سياق البرنامج

    ما زال أعضاء الجماعات الإرهابية وغيرها من الجماعات الضالعة في الجريمة المنظمة عبر الوطنية يستغلون الثغرات في قدرات الكشف في جميع أنحاء العالم. وتشكل الأعداد الكبيرة من المقاتلين الإرهابيين الأجانب العائدين أو المنتقلين إلى أماكن أخرى تهديدا خطيرا للأمن العالمي. وقد ازداد الترابط على الصعيد العالمي بفعل السفر الجوي، المتوقع أن يتضاعف خلال السنوات العشرين القادمة. كما تتزايد قدرة الجميع على التنقل بفعل طرق أخرى للنقل، مثل النقل البحري والنقل بالسكك الحديدية. ولذلك، فإن معالجة بيانات الركاب أساسية لتحديد واكتشاف واعتراض المقاتلين الإرهابيين الأجانب وغيرهم من المجرمين الخطرين، بمن فيهم غير المعروفين للسلطات بطرق أخرى، سواء قبل السفر أو أثناءه أو بعده. 

    وقد أهاب مجلس الأمن بالدول الأعضاء، في قراره 2178 (2014)، أن تُلزم شركات الطيران العاملة في أراضيها بتقديم معلومات مسبقة عن المسافرين إلى السلطات الوطنية المختصة كي تتمكن من اكتشاف مغادرة المقاتلين الإرهابيين الأجانب أراضيها أو محاولة سفرهم إليها أو دخولهم فيها أو مرورهم عبرها. وأضاف مجلس الأمن في قراره 2396 (2017) إلى ما قضى به في قراره 2178 (2014) بأن قرر التزامات دولية جديدة. فبالإضافة إلى إعادة تأكيد ما أَلزم به بشأن المعلومات المسبقة عن الركاب، دعا المجلس الدول الأعضاء إلى أن ’تقوم، تعزيزا للمعايير والممارسات الموصى بها لمنظمة الطيران المدني الدولي، بإنشاء قدرات لجمع بيانات سجلات أسماء الركاب وتجهيزها وتحليلها وضمان أن تستخدم جميعُ سلطاتها الوطنية المختصة هذه البيانات وتطلع عليها، مع الاحترام الكامل لحقوق الإنسان والحريات الأساسية.‘ وبالإضافة إلى ذلك، يتسم الاستخدام المعزز لقوائم المجرمين والإرهابيين المعروفين بأهمية قصوى.

    وفي الاستعراض الذي يجري كل سنتين لاستراتيجية الأمم المتحدة العالمية لمكافحة الإرهاب (A/RES/72/284) الذي قامت به الجمعية العامة مؤخرا، كررت الجمعية الإعراب عن قلقها إزاء التدفق المتزايد للمجندين الدوليين نحو التنظيمات الإرهابية، بمن فيهم المقاتلون الإرهابيون الأجانب، والخطر الذي يشكله ذلك بالنسبة لجميع الدول الأعضاء. وشجعت الدول الأعضاء كذلك على التصدي لهذا التهديد ’من خلال تعزيز التعاون ووضع التدابير المناسبة لمنع هذه الظاهرة ومعالجتها، بسبل منها تبادل المعلومات، وإدارة الحدود للكشف عن عمليات السفر، بما في ذلك من خلال تنفيذ الالتزامات المتعلقة باستخدام آلية المعلومات المسبقة الخاصة بالركاب وسجلات أسماء الركاب والبيانات البيومترية، في ظل الاحترام الكامل لحقوق الإنسان والحريات الأساسية‘.

الأساس المنطقي للبرنامج

    رغم القرارات الآنفة الذكر لمجلس الأمن والجمعية العامة، تتفاوت قدرات الدول. ويُسبب هذا التفاوت تحديات كبيرة لفرادى الدول الأعضاء والمناطق وخارجها. فمعظم الدول الأعضاء ليس لديها فهم كامل لاستخدام بيانات الركاب لتحديد واكتشاف المقاتلين الإرهابيين الأجانب فضلا عن الخطوات المطلوبة لتنمية قدراتها في هذا المجال. وإنشاء نظام فعال ومؤمّن عمليةٌ شديدة التعقيد وعالية التكاليف. ويحتمل أن تشتري الدول الأعضاء نظاما مكلفا ولكنه غير واف بالغرض أو أن تدخل في مجالات إدارة البيانات الشخصية التي تتسم بانعدام الفعالية أو عدم التناسب أو الافتقار إلى ما يكفي من الخصوصية التشغيلية والقانونية لجعلها تناسب سياقاتها الوطنية. 

    يضاف إلى ذلك اختلاف النظم القانونية بشأن مسائل أساسية تتعلق بجمع بيانات الركاب ونقلها واستعمالها والاحتفاظ بها وإطلاع الجهات الأخرى عليها. ومعالجة هذه البيانات الشخصية تثير أيضا شواغل في مجال حقوق الإنسان تتصل بالحق في الخصوصية وحماية البيانات والاحتفاظ بها، فضلا عن احتمال حدوث تنميط تمييزي. ويصدق ذلك بوجه خاص بالنظر إلى أن المعلومات المسبقة عن الركاب/بيانات سجلات أسماء الركاب تشمل طائفة عريضة من بيانات الركاب وقد تتضمن على سبيل المثال بيانات بطاقات الائتمان وغيرها من البيانات المالية الشخصية ومعلومات صحية ومعلومات عن الوجبات المفضلة ورفقاء السفر. وهناك فضلا عن ذلك إشكاليات كبيرة تتصل بتنازع القوانين تجعل صناعة النقل تواجه مخاطر قانونية جسيمة. فقد تكون شركات النقل ملزَمة قانونا من جانب بلد المقصد بالإفصاح عن بيانات الركاب ولكن يكون محظورا عليها في نفس الوقت من جانب بلد المغادرة أن ترسل تلك البيانات. وما لم يكن هناك حل لهذا التنازع في القوانين، فإنه يحول دون الاستخدام الأمثل لبيانات سجلات أسماء الركاب. 

    وبناء على طلب الدول الأعضاء وبتمويل منها، أنشأت الأمم المتحدة مؤخرا، ضمن إطار ولايتها، مبادرة عالمية جديدة لبناء القدرات من أجل دعم الدول الأعضاء في تعزيز قدراتها على الاكتشاف بهدف تقييد تنقل المقاتلين الإرهابيين الأجانب، امتثالا لمتطلبات قراري مجلس الأمن 2178 (2014) و 2396 (2017). 

أهداف البرنامج 

    مساعدة الدول الأعضاء في بناء قدراتها على منع الجرائم الإرهابية وغيرها من الجرائم الخطيرة واكتشافها والتحقيق فيها والملاحقة القضائية عليها، بما في ذلك ما يتصل بها من سفر، وذلك عن طريق جمع وتحليل بيانات الركاب، سواء كانت من المعلومات المسبقة عن الركاب أو سجلات أسماء الركاب، وفقا لقرار مجلس الأمن 2396 (2017) والقواعد القياسية والممارسات الموصى بها الواردة في الملحق 9 لمنظمة الطيران المدني الدولي، فضلا عن الالتزامات الأخرى التي يفرضها القانون الدولي. والغرض والتكليف الثاني للبرنامج هو بدء أنشطة عالمية جديدة - والمشاركة في أنشطة عالمية قائمة - لدعم الهدف الأول. ويمكن أن تتخذ هذه الأنشطة شكل تعبئة المجتمع العالمي لتعزيز التدريب والاعتماد، وتوحيد بروتوكولات نقل البيانات، وتبادل المعلومات، ودعم تبادل الاطلاع على القواعد المتبعة في الاستهداف والممارسات التشغيلية الجيدة بشأن اكتشاف السفر غير المشروع وکبحه. 

موجز البرنامج 

نطاق التغطية الجغرافية: عالمي.

يستهدف البرنامج جميع الدول الأعضاء الطالبة، وخاصة الأشد تضررا منها بظاهرة المقاتلين الإرهابيين الأجانب بصفتها بلدان منشأ أو مقصد أو عبور.

    وسيحصل البرنامج على استفادة إضافية من نظام معالجة معلومات طلبات السفر(TRIP)، الذي وضعته حكومة هولندا ويجري استخدامه كنافذة حكومية وحيدة لشركات الطيران لتقديم المعلومات المسبقة عن الركاب/بيانات سجلات أسماء الركاب ولأغراض التحليل بمعرفة السلطات المختصة في الوحدة المعنية بمعلومات الركاب. وفي بادرة سخية من الحكومة الهولندية، فقد تبرعت للأمم المتحدة في 26 أيلول/سبتمبر 2018 بحقوق الملكية الفكرية لنظام معالجة معلومات طلبات السفر (TRIP). واعتمدت الأمم المتحدة مؤخرا هذا النظام تحت اسم جديد هو goTravel، وهو جاهز لنشره حاليا لتمكين الدول الأعضاء من جمع بياناتها الخاصة بها عن المسافرين وتحليلها والاحتفاظ بها وإطلاع الجهات الأخرى عليها، امتثالا منها لالتزاماتها بموجب القانون الدولي. 

المدة والتكاليف:

تبلغ تكاليف هذا البرنامج الممتد خمس سنوات حوالي 12 مليون دولار سنويا. وبالإضافة إلى تبرع هولندا ببرمجيات نظام TRIP، تلقى هذا البرنامج منها تمويلا بمبلغ 000 680 5 دولار ووردت تبرعات أخرى من الهند وأستراليا وجهات مانحة أخرى لتغطية السنة الأولى. وتنظر جهات مانحة أخرى، مثل قطر والاتحاد الأوروبي واليابان وغيرها، في احتمال تقديم تمويل للبرنامج. ويُطلب مبلغ إضافي للسنة الثانية قدره 11.3 مليون دولار.

الكيانات المنفذة في الأمم المتحدة:

سيكون مكتب الأمم المتحدة لمكافحة الإرهاب مسؤولا عن عموم تنسيق إدارة البرنامج عن طريق ذراعه المختص ببناء القدرات وهو مركز الأمم المتحدة لمكافحة الإرهاب. وسيجري تنفيذ البرنامج باستخدام نهج شامل لمنظومة الأمم المتحدة برمتها، بالشراكة مع المديرية التنفيذية للجنة مكافحة الإرهاب ومنظمة الطيران المدني الدولي (الإيكاو) ومكتب الأمم المتحدة لتكنولوجيا المعلومات والاتصالات ومكتب الأمم المتحدة المعني بالمخدرات والجريمة وبمشاركة أيضا من المنظمة الدولية للهجرة والمنظمة الدولية للشرطة الجنائية (الإنتربول) ومفوضية الأمم المتحدة لحقوق الإنسان والمقررة الخاصة المعنية بحقوق الإنسان في سياق مكافحة الإرهاب، فضلا عن اتحاد النقل الجوي الدولي. وسيوفر التوجيهَ العام للبرنامج مجلس إدارة يرأسه مكتب مكافحة الإرهاب ويمثل فيه جميع الشركاء المنفذين.

    ويتوخى هذا البرنامج اتباع نهج مرن رباعي المسارات في بناء القدرة على الاكتشاف بطريقة مسؤولة ومتفقة مع المعايير الدولية لحقوق الإنسان:

1. قيام المديرية التنفيذية للجنة مكافحة الإرهاب بالاشتراك مع الإيكاو والمكتب المعني بالمخدرات والجريمة ببعثات للتقييم والبحث المعمق الأول في البلدان المستفيدة؛ 
2. قيام المكتب المعني بالمخدرات والجريمة بتوفير المساعدة التشريعية، بالتشاور مع المديرية التنفيذية والإيكاو؛ 
3. البناء المؤسسي لوحدة معنية بمعلومات الركاب وتقديم دعم في مجال بناء القدرات من جانب مركز مكافحة الإرهاب التابع لمكتب مكافحة الإرهاب والمكتب المعني بالمخدرات والجريمة، بالاتصال مع المديرية التنفيذية والدول الأعضاء، بما يشمل توعية البلدان وتزويدها بالخبرة الفنية بشأن استخدام المعلومات المسبقة عن الركاب/بيانات سجلات أسماء الركاب لوقف تدفق المقاتلين الإرهابيين الأجانب وبدعم كامل من الإيكاو في إقامة التعاون مع شركات النقل (الجوي)؛ 
4. توفير مكتب تكنولوجيا المعلومات والاتصالات للخبرة الفنية في مجال تكنولوجيا المعلومات والاتصالات، بما يشمل نشر نظام goTravel وتركيبه وتحسينه وصيانته باعتباره حلا برمجيا فعالا تستخدمه البلدان في جمع المعلومات المسبقة عن الركاب وبيانات سجلات أسماء الركاب وتحليلها.

وصف البرنامج 

    بدأ تشغيل البرنامج في 1 تشرين الأول/أكتوبر 2018، ومن المقرر أن تنتهي المرحلة الاستهلالية التي مدتها 6 أشهر في آذار/مارس 2019. وسيُحتفل بإطلاق البرنامج العالمي رسميا من خلال مناسبة ستنظم في نيسان/أبريل 2019 في المقر. والدعوة موجهة إلى جميع الدول الأعضاء والجهات المانحة والمنظمات المعنية للحصول على تعريف بالبرنامج ومعرفة كيفية مشاركتها فيه والتباحث مع طائفة من الخبراء العالميين في الموضوع. 

نتائج البرنامج وآثاره:

•     النتيجة 1: زيادة وعي الدول الأعضاء التي تلقت المساعدة بكيفية استخدام بيانات الركاب لوقف تدفق المقاتلين الإرهابيين الأجانب وغيرهم من المجرمين الخطرين على النحو المطلوب في قراري مجلس الأمن 2178 (2014) و 2396 (2017) وحصولها على فهم كامل للخطوات اللازم اتخاذها للامتثال لهذين القرارين؛
•     النتيجة 2: امتلاك الدول الأعضاء التي تلقت المساعدة أطرا تشريعية أقوى لتنظيم جمع بيانات الركاب ونقلها واستعمالها والاحتفاظ بها وإطلاع الجهات الأخرى عليها على نحو يمتثل للمعايير الدولية لحقوق الإنسان ويستند إلى طريقة عالمية موحدة لمعالجة التنازع الحالي في القوانين الذي يعوق النقل الدولي لبيانات سجلات أسماء المسافرين وتجهيزها؛
•     النتيجة 3: امتلاك الدول الأعضاء التي تلقت المساعدة وحدات فعالة معنية بمعلومات الركاب ضمن هيكلها الوطني لإنفاذ القانون لديها القدرة على جمع بيانات الركاب وإجراء تقييمات مخاطر وتنفيذ تدابير استهداف مناسبة، فضلا عن تحديد المقاتلين الإرهابيين الأجانب وغيرهم من المجرمين الخطرين واكتشافهم واعتراضهم استنادا إلى جمع بيانات الركاب وتحليلها واستعمالها وإطلاع الجهات الأخرى عليها بطريقة منهجية، بما يشمل الحصول على البيانات من القطاع المعني؛ 
•     النتيجة 4: قيام الدول الأعضاء التي تلقت المساعدة بتشغيل نظام برمجي تابع للأمم المتحدة في نطاق ولايتها يتسم بالكفاءة والفعالية، هو نظام goTravel، واستخدامه على نحو مستقل من جانب وحداتها المعنية بمعلومات الركاب، مع تولي مكتب تكنولوجيا المعلومات والاتصالات بالأمانة العامة للأمم المتحدة مهام تحسين النظام وصيانته ودعمه مركزيا.

أنشطة البرنامج في المرحلة الاستهلالية: 

•     إنشاء الهيكل العام لإدارة البرنامج ووضع خطة مفصلة له ذات معالم إنجاز واضحة مع بيان المنجز المستهدف تحقيقه سنويا من جانب كل شريك منفذ. 
•     تحديد قائمة أولية بالدول الأعضاء المستفيدة بالتشاور مع البلدان المانحة التي تقدم دعما مماثلا في مجال بناء القدرات ومساعدة تقنية مماثلة.
•     اعتماد الشيفرة المصدرية لنظام TRIP وإجراء استعراض متعمق بمعرفة النظراء وتحليل الشيفرة لتيسير إجراءات التصديق الخاصة بالأمم المتحدة. 
•     بدء مشاورات بشأن الشواغل المتعلقة بحقوق الإنسان وجوانب تنازع القوانين المتصلة بالمعلومات المسبقة عن الركاب/بيانات سجلات أسماء الركاب وتقييم المخاطر المتعلقة بحقوق الإنسان بما يتماشى مع الالتزامات المفروضة على نطاق الأمم المتحدة فيما يتعلق ببذل العناية الواجب في مجال حقوق الإنسان. 
•     تحسين نوعية مؤشرات البرنامج، ووضع مؤشرات للمساواة بين الجنسين وخطة للتوعية والاتصال بشأن البرنامج. 
•     وضع إطار لتعبئة الموارد وترتيبات التمويل، يشتمل على نموذج لأداء العمل يضمن توليد أموال استرداد التكاليف بشكل مستدام من اتفاقات مستوى الخدمة التي ستدخل فيها الدول الأعضاء الحاصلة على خدمات تحسين نظام goTravel وصيانته ودعمه، بهدف تمكين مكتب تكنولوجيا المعلومات والاتصالات من توفير حل برمجي مستدام يلبي المتطلبات المتغيرة المتعلقة بالمعلومات المسبقة عن الركاب/سجلات أسماء الركاب.

أنشطة البرنامج في مرحلة التنفيذ: 

•     اتباع إجراءات انتقاء معتمدة لاختيار البلدان المستفيدة وترتيبها حسب الأولوية. 
•     إدارة نظام goTravel ومواصلة تطويره ودعمه ونشره في البلدان المستفيدة بالاشتراك مع الشركاء المنفذين.
•     اعتماد الدول الأعضاء مبادئ توجيهية بشأن الاستخدام المسؤول لبيانات سجلات أسماء الركاب، تعالج تنازع القوانين الذي يمنع النقل الدولي لتلك البيانات وتجهيزها.
•     دعم إنشاء فريق عامل غير رسمي عالمي لتبادل أفضل الممارسات بشأن ربط البيانات بالجهة الناقلة والتعاون التشغيلي والقابلية للتشغيل البيني وتبادل المعلومات. 
•     إيصال برنامج goTravel إلى الدول الأعضاء الطالبة وتركيبه وضمان تشغيله بصورة فعالة طيلة مدة البرنامج، شريطة جاهزية المعدات الضرورية وتوافرها.
•     يهدف هذا البرنامج في بادئ الأمر إلى إيصال الدعم إلى 7 بلدان في السنة الأولى وإلى 13 بلدا في السنة الثانية في أي مسار من المسارات الأربعة. 
•     لضبط الطموح و/أو القدرات، سيجري مكتب مكافحة الإرهاب تقييما لمنتصف المدة وتقييما نهائيا للبرنامج لقياس آثاره وإنجازاته على مستويات النواتج والنتائج والأهداف، فضلا عن توثيق الدروس المستفادة.