联合国全球反恐战略

2006年经过协商一致通过

联合国大会于2006年9月8日通过了《联合国全球反恐战略》。它是一份独特的全球性文书,有助于加强国家、区域和国际反恐工作。

这是全体会员国首次就一种共同的反恐战略方法达成一致,它不仅发出了一个清楚的信息,即一切形式和表现的恐怖主义都是不可接受的,还决心个别或集体采取切实步骤,防止并打击恐怖主义。这些切实步骤包括从加强国家反恐能力到更好地协调联合国系统反恐活动的一系列广泛措施。

该战略的通过即是履行了世界领袖们在2005年9月首脑会议上做出的承诺,它所基于的是秘书长2006年5月2日题为“团结起来消灭恐怖主义:关于制定全球反恐战略的建议”的报告提出的诸多要素。

2016年是《联合国全球反恐战略》通过十周年。

两年期审查

大会每两年审查一次《联合国全球反恐战略》实施情况,使之成为一份切合各会员国反恐优先事项的与时俱进的文件。

《联合国全球反恐战略》第五次审查于2016年7月1日进行。大会审议了秘书长关于《联合国全球反恐战略》过去十年实施情况的报告(A/70/826)。该报告对秘书长于2016年1月向大会提交的“防止暴力极端主义行动计划”(A/70/674-A/70/675)提供了进一步建议。大会一致通过决议(A/RES/70/291)。

四大支柱

大会每两年审查一次《联合国全球反恐战略》实施情况,使之成为一份切合各会员国反恐优先事项的与时俱进的文件。《联合国全球反恐战略》第四次审查于2014年6月进行(A/RES/68/276),审查的部分依据是联合国秘书长的一份报告(A/68/841),该报告概述了不断发展的恐怖主义局势,就如何应对挑战和威胁提出了建议,并汇总了各会员国和联合国实体为打击恐怖主义所采取的措施。

《联合国全球反恐战略》由一份决议和附带的一份行动计划(A/RES/60/288)组成,包括四大支柱:

  1. 消除有利于恐怖主义蔓延的条件;
  2. 防止和打击恐怖主义;
  3. 建立各国防止和打击恐怖主义的能力以及加强联合国系统在这方面的作用;
  4. 确保尊重所有人的人权和实行法治作为反恐斗争的根基。

以下内容为决议及行动计划全文:

  1. 行动计划
  2. 消除有利于恐怖主义蔓延的条件的措施
  3. 防止和打击恐怖主义的措施
  4. 建立各国防止和打击恐怖主义的能力以及加强联合国系统在这方面的作用
  5. 确保尊重所有人的人权和实行法治作为反恐斗争根基的措施

Resolution: The United Nations Global Counter-Terrorism Strategy

决议:联合国全球反恐战略

大会,

依循《联合国宪章》的宗旨和原则,重申大会按照《宪章》应该发挥的作用,包括在与国际和平与安全有关的问题上的作用,

再次强烈谴责一切形式和表现的恐怖主义,无论其为何人所为,在何处发生,为何目的而为,因为它是对国际和平与安全的最严重威胁之一,

重申1994年12月9日大会第49/60号决议附件所载的《消除国际恐怖主义措施宣言》、1996年12月17日大会第51/210号决议附件所载的《补充1994年消除国际恐怖主义措施宣言的宣言》和《2005年世界首脑会议成果》,特别是成果文件中有关恐怖主义的一节,

回顾大会关于消除国际恐怖主义的措施的所有决议,包括1991年12月9日第46/51号决议,安全理事会关于恐怖行为对国际和平与安全造成威胁的各项决议,以及大会关于在反恐的同时保护人权和基本自由的各项有关决议,

又回顾世界领导人在《2005年世界首脑会议成果》中再次表示决心支持作出一切努力,维护所有国家的主权平等,尊重其领土完整和政治独立,在国际关系中不以不符合联合国宗旨和原则的任何方式进行武力威胁或使用武力,坚持以和平手段并按照正义和国际法原则解决争端,尊重仍处于殖民统治或外国占领下的人民的自决权利,不干涉各国的内政,尊重人权和各项基本自由,尊重所有人的平等权利,不分种族、性别、语言或宗教,开展国际合作以解决经济、社会、文化或人道主义方面的国际问题,诚意履行根据《宪章》承担的义务,

还回顾《2005年世界首脑会议成果》规定的任务,即大会应毫不拖延地根据秘书长所确定的反恐战略要素,拟定其具体内容,以便通过和实施一项战略,促进在国家、区域和国际各级采取全面、协调、一致的应对措施来打击恐怖主义,其中也考虑到有利于恐怖主义蔓延的条件,

重申一切形式和表现的恐怖主义行为、方法和做法,是旨在损害人权、基本自由和民主,威胁领土完整、国家安全,颠覆合法组成的政府的活动,国际社会应采取必要措施,加强合作来防止和打击恐怖主义,

又重申不能也不应将恐怖主义同任何宗教、国籍、文化或族裔群体联系起来,

还重申会员国决心作出一切努力,商定并缔结一项关于国际恐怖主义的全面公约,包括解决与公约所针对行为的法律定义和范围有关的未决问题,以便用作一个有效的反恐工具,

继续认为可以考虑在联合国主持下召开高级别会议来拟定国际社会应对一切形式和表现的恐怖主义的策略,

认识到发展、和平与安全和人权是相互关联和相辅相成的,

铭记有必要消除有利于恐怖主义蔓延的条件,

申明会员国决心继续竭尽全力,以消解冲突,结束外国占领,直面压迫,消除贫穷,促进持久经济增长、可持续发展、全球繁荣、善政、人人享有人权、法治,加强各种文化间的了解,确保所有宗教、宗教价值概念、信仰或文化都得到尊重,

  1. 表示赞赏秘书长向大会提交的题为“团结起来消灭恐怖主义:关于制定全球反恐战略的建议”的报告(第A/60/825号文件);
  2. 通过本决议及其附件,作为《联合国全球反恐战略》(《战略》);
  3. 决定在不妨碍其各个相关委员会继续讨论与恐怖主义和反恐有关的所有议程项目的情况下,采取以下步骤来切实贯彻落实《战略》:
  4. a. 在第六十一届会议的高级别部分启动《战略》;两年后审查《战略》的实施进展,并考虑加以修订以应对情况的变化,同时认识到《战略》中有许多措施马上即可落实,有些则需要在今后几年内持续 努力,还有一些应视为长期目标;

    b. 邀请秘书长为大会今后在审查《战略》实施情况和修订《战略》方面进行的讨论提供协助;

    c. 鼓励会员国、联合国和其他有关国际、区域和次区域组织支持《战略》的实施,包括为此调集资源和发挥各自的专长;

    d. 并鼓励非政府组织和民间社会在适当情况下参与商讨如何加强努力实施《战略》;

  5. 决定将题为“联合国全球反恐战略”的项目列入其第六十二届会议临时议程。

附件

行动计划

我们,联合国会员国,决心:

  1. 始终明确强烈谴责一切形式和表现的恐怖主义,无论其为何人所为,在何处发生,为何目的而为,因为它是对国际和平与安全的最严重威胁之一;
  2. 紧急采取行动,防止和打击一切形式和表现的恐怖主义,特别是:

a. 考虑毫不拖延地加入和执行针对恐怖主义的现有国际公约和议定书,并作出一切努力来商定和缔结一项关于国际恐怖主义的全面公约

b. 执行大会关于消除国际恐怖主义的措施的所有决议和大会关于在反恐的同时保护人权和基本自由的各项有关决议;

c. 执行安全理事会关于国际恐怖主义的所有决议,并对安全理事会各个反恐附属机构履行任务给予充分合作,同时认识到许多国家仍然需要援助才能执行这些决议。

  1. 确认我们为了防止和打击恐怖主义而进行的国际合作和采取的任何措施,都必须符合我们依照国际法——包括《联合国宪章》和有关的国际公约和议定书,特别是人权法、难民法和国际人道主义法——承担的义务。

一、消除有利于恐怖主义蔓延的条件的措施

我们决心采取下列措施,以消除有利于恐怖主义蔓延的条件,这些条件包括但不限于长期未能解决的冲突,一切形式和表现的恐怖主义的受害者受到的非人性化对待,法治不彰,侵害人权,族裔、民族和宗教歧视,政治排斥,社会经济边缘化,缺乏善政等,但同时确认这些条件无一可作为恐怖主义行为的借口或理由:

  1. 继续加强、尽可能利用联合国在预防冲突、谈判、调停、调解、司法解决问题、法治、维持和平和建设和平方面的能力,帮助成功地预防和和平解决持久未决的冲突。我们确认和平解决这种冲突将有助于加强全球反恐斗争;
  2. 继续在联合国主持下安排实施各种举措和方案,促进不同文明、文化、民族、宗教之间的对话、容忍和理解,促进各种宗教、宗教价值观念、信仰和文化相互尊重,防止诽谤行为。在这方面,我们欢迎秘书长发动的“不同文明联盟”倡议。我们也欢迎世界其他地区提出的类似倡议;
  3. 通过在适当情况下开展和鼓励有社会所有阶层参与的教育和提高公众认识方案,促进追求和平、正义和人类发展的文化,促进族裔、民族和宗教容忍,促进对所有宗教、宗教价值观念、信仰或文化的尊重。在这方面,我们鼓励联合国教育、科学及文化组织发挥关键作用,包括推动不同宗教之间、宗教内部以及不同文明之间的对话;
  4. 遵照我们各自依照国际法承担的义务,继续致力于采取必要和适当的措施,以法律禁止煽动实施恐怖主义行为,并防止这种行为的发生;
  5. 重申决心确保及时全面实现联合国各次主要会议和首脑会议商定的各种发展目标,包括千年发展目标。我们重申承诺为所有人消除贫穷,促进持续经济增长、可持续发展和全球繁荣;
  6. 作为奋斗目标,在各级推行和加强发展和社会包容议程,确认在这方面做出成绩,尤其是降低青年失业率,能够减少边际化和由此产生的受害意识,这种意识会激发极端主义,助长恐怖分子的招募;
  7. 鼓励整个联合国系统加大在法治、人权和善政领域所已开展的合作和援助的规模,以支持经济和社会持续发展;
  8. 考虑在自愿基础上建立国家援助系统,促进满足恐怖主义受害者及其家属的需要,帮助他们恢复正常生活。在这方面,我们鼓励各国请联合国的有关实体帮助建立这样的国家系统。我们还将努力促进国际团结共同支持受害者,并推动民间社会参与反对和谴责恐怖主义的全球运动。这可包括在大会探讨建立切实可行的机制向受害者提供援助的可能性。

二、防止和打击恐怖主义的措施

我们决心采取下列措施,防止和打击恐怖主义,特别是不让恐怖分子获得发动攻击的手段,不让他们接近目标,不让其攻击产生预期影响:

  1. 不组织、煽动、便利、参与、资助、鼓励或容忍恐怖主义活动,并采取适当的实际措施,确保各自的领土不被用作恐怖主义设施或训练营地,或用于准备或组织意图对其他国家或其公民实施的恐怖主义行为;
  2. 遵照我们依照国际法承担的义务,在反恐斗争中进行充分合作,查出任何支持、便利、参与或企图参与资助、规划、准备或实施恐怖主义行为或提供安全避难所的人,不让他们有安全避难所,并根据引渡或起诉原则,将他们绳之以法;
  3. 确保根据国内法和国际法,特别是人权法、难民法和国际人道主义法的相关规定,逮捕和起诉或引渡恐怖主义行为的实施人。我们将为此目的,尽力缔结和实行司法互助和引渡协定,并加强执法机构之间的合作;
  4. 在适当情况下加强合作,及时交流关于防止和打击恐怖主义的准确信息;
  5. 加强各国的协调与合作,打击可能与恐怖主义有关联的犯罪,包括贩毒的所有方面的活动、非法军火贸易(特别是小武器和轻武器,包括单兵携带防空系统)、洗钱,以及核材料、化学材料、生物材料、放射性材料和其他潜在致命性材料的走私;
  6. 考虑毫不拖延地成为《联合国打击跨国有组织犯罪公约》 及其三项补充议定书 的缔约国,并予以实施;
  7. 采取适当措施,在给予寻求庇护人庇护之前,确保其未曾从事恐怖主义活动,并在给予庇护之后,确保其难民身份不被用于与上文第二节第1段规定相悖的用途;
  8. 鼓励相关的区域和次区域组织创建或加强反恐机制或中心。如果它们为此需要合作与援助的话,我们鼓励反恐怖主义委员会及其执行局,以及联合国毒品和犯罪问题办事处国际刑事警察组织在符合它们现有任务授权的范围内,协助提供这种合作与援助;
  9. 确认可以考虑创建一个国际反恐中心的问题,认为这是加强反恐斗争的国际努力的一部分;
  10. 鼓励各国实行金融行动工作组《关于洗钱问题的40项建议》和《关于资助恐怖主义问题的9项特别建议》中所载的综合国际准则,同时认识到各国为实行这些准则可能需要援助;
  11. 邀请联合国系统同会员国一起,发展一个单一的生物事件综合数据库,并确保它与国际刑事警察组织设想建立的生物犯罪数据库相互补充。我们还鼓励秘书长更新他可利用的专家和实验室的名册以及各种技术准则和程序,以便及时、高效率地对生物犯罪的指控进行调查。此外,我们注意到秘书长提出了一项重要的提议,就是在联合国的框架内会聚生物技术各大利益攸关方,包括工业界、科学界、民间社会和各国政府,一起开展一个共同方案,目的是确保生物技术进展不被用于恐怖主义目的或其他犯罪目的,而只用于公益,并适当地尊重关于知识产权的基本国际规范;
  12. 与联合国一起,在适当顾及保密、尊重人权和遵守国际法所规定的其他义务的情况下,探讨各种途径和方法,以期:

a.在国际和区域各级协调努力,打击因特网上一切形式和表现的恐怖主义;

b.利用因特网作为对抗恐怖主义蔓延的工具,同时也认识到有些国家在这方面可能需要援助;

  1. 在适当情况下,加强国家努力以及双边、次区域、区域和国际合作,改进边界和海关管制,以防止和查明恐怖分子的流动,防止和查明小武器和轻武器、常规弹药和爆炸物、核生化或放射性武器和材料等等的非法贸易,同时也认识到有些国家为此可能需要援助;
  2. 鼓励反恐怖主义委员会及其执行局继续应各国请求,同各国一起推动采取立法和行政措施,以履行与恐怖分子旅行有关的义务,并确定在这方面的最佳做法,尽可能借鉴国际民用航空组织世界海关组织国际刑事警察组织等技术性国际组织所形成的做法;
  3. 鼓励安全理事会第1267(1999)号决议所设委员会继续致力于加强在联合国制裁制度下对基地组织和塔利班及相关个人和实体实行的旅行禁令的有效性,并且作为优先事项,确保将有关个人和实体列入制裁名单、从名单上删除、或因人道主义理由允许例外是有公平、透明的程序可循。在这方面,我们鼓励各国交流信息,包括广泛分发国际刑事警察组织和联合国关于列入制裁人员的特别通知
  4. 在适当情况下加强每一级的努力与合作,提高身份和旅行证件制作和签发的安全性,防止和查明篡改或欺诈使用证件的行为,同时也认识到有些国家为此可能需要援助。在这方面,我们邀请国际刑事警察组织加强其被盗和遗失旅行证件数据库,并将在适当情况下,特别是通过交流相关信息等途径,尽量充分利用这一工具;
  5. 邀请联合国改善协调,以做好对用核生化或放射性武器或材料进行的恐怖主义袭击的应对规划,特别是审查和提高现有的机构间协调机制在提供援助、开展救济行动和支援受害者方面的有效性,使所有国家都能得到充足的援助。在这方面,我们邀请大会和安全理事会拟订万一发生用大规模毁灭性武器发动的恐怖主义袭击时进行必要合作和提供必要援助的指导准则;
  6. 加强一切努力,改善对基础设施、公共场所等特别易受攻击的目标的安全与保护,以及在发生恐怖主义袭击和其他灾害时的应对措施,特别是对平民的保护,同时也认识到有些国家为此可能需要援助。

三、建立各国防止和打击恐怖主义的能力以及加强联合国系统在这方面的作用的措施

我们认识到,所有国家都做好能力建设,是全球反恐努力的一个核心要素,所以决心采取下列措施,发展各国防止和打击恐怖主义的能力,同时加强联合国系统内部在促进国际反恐合作方面的协调和一致:

  1. 鼓励会员国考虑为联合国的反恐合作和技术援助项目提供自愿捐款,并探讨这方面的其他供资来源。我们还鼓励联合国考虑争取私营部门为各种能力建设方案提供捐款,特别是在港口、海事和民用航空安全等领域;
  2. 利用各相关国际、区域和次区域组织提供的框架,交流在反恐能力建设方面的最佳做法,并推动这些组织为国际社会在这方面的努力作出贡献;
  3. 考虑建立适当机制,使要求各国提交反恐方面报告的规定合理化,消除重复要求提交报告的情况,其中要考虑到并尊重大会、安全理事会及其处理反恐问题的各个附属机构的不同任务范围;
  4. 鼓励采取措施,包括经常地举行非正式会议,以加强会员国、处理反恐问题的联合国机构、相关的专门机构、相关的国际、区域和次区域组织以及捐助者在适当情况下更频繁地就进行合作和提供技术援助发展各国执行联合国相关决议的能力等问题交流信息;
  5. 欢迎秘书长打算在现有资源的范围内,使反恐怖主义执行工作队成为秘书处内的制度化机构,以确保联合国系统的反恐努力做到总体协调和一致;
  6. 鼓励反恐怖主义委员会及其执行局继续提高在反恐领域提供技术援助的一致性和效率,特别是为此加强同各国和相关国际、区域和次区域组织的对话,并同所有双边和多边技术援助提供者密切合作,包括进行信息交流;
  7. 鼓励联合国毒品和犯罪问题办事处(包括其预防恐怖主义处)同反恐怖主义委员会及其执行局密切协商,应请求加强向各国提供技术援助,协助执行关于防止和制止恐怖主义的国际公约及议定书和联合国的相关决议;
  8. 鼓励国际货币基金组织世界银行联合国毒品和犯罪问题办事处国际刑事警察组织加强同各国的合作,帮助它们充分遵守关于打击洗钱和资助恐怖主义行为的国际准则和义务;
  9. 鼓励国际原子能机构禁止化学武器组织在各自的任务范围内,继续努力帮助各国建立能力,以防止恐怖分子获取核材料、化学材料或放射性材料,确保有关设施的安全,并在一旦发生用这些材料发动的袭击时作出有效应对;
  10. 鼓励世界卫生组织增强其技术援助,帮助各国改进其公共卫生系统,以预防和防备恐怖分子发动的生物袭击;
  11. 继续在联合国系统内开展工作,支持国家、区域和国际各级边境管理制度、设施和机构的改革和现代化;
  12. 鼓励国际海事组织世界海关组织国际民用航空组织加强合作,协助各国找出其本国在运输安全领域的任何不足之处,并应请求提供援助加以解决;
  13. 鼓励联合国同会员国和相关的国际、区域和次区域组织合作,找出和交流防止特别易受攻击的目标受到恐怖主义袭击的最佳做法。我们邀请国际刑事警察组织同秘书长合作,以便他能够就此作出提议。我们也认识到在这方面发展公私伙伴关系的重要性。

四、确保尊重所有人的人权和实行法治作为反恐斗争根基的措施

我们重申促进和保护所有人的人权及实行法治对《战略》的所有组成部分都至关重要,认识到有效的反恐措施与保护人权两个目标并不矛盾,而是相互补充、相辅相成的,并强调需要促进和保护恐怖主义受害者的权利,为此决心采取下列措施:

  1. 重申大会2005年12月16日第60/158号决议为“在打击恐怖主义的同时保护人权和基本自由”提供了基本框架;
  2. 重申各国必须确保它们为打击恐怖主义而采取的任何措施都符合它们依照国际法、特别是人权法、难民法和国际人道主义法承担的义务;
  3. 考虑毫不拖延地成为人权法、难民法和国际人道主义法方面的核心国际文书的缔约方并予以实施,并且考虑接受国际性和相关的区域性人权监测机构的管辖权限;
  4. 尽一切努力发展和维持基于法治的有效的国家刑事司法制度,以便能够遵照我们依照国际法承担的义务,在适当尊重人权和基本自由的情况下,确保根据引渡或起诉原则,将任何参与资助、策划、筹备、实施或支持恐怖主义行为的人绳之以法,并确保国内的法律法规将这类恐怖主义行为定为严重刑事罪行。我们认识到,有些国家可能在发展和维持基于法治的有效的刑事司法制度方面需要援助,我们鼓励它们利用联合国毒品和犯罪问题办事处等机构提供的技术援助;
  5. 重申联合国系统在通过促进法治、尊重人权和建立有效的刑事司法制度加强国际法律体系方面的重要作用,这三者构成我们共同反恐斗争的根基;
  6. 支持人权理事会,并在理事会逐渐成形的过程中,协助它开展与在反恐斗争中促进和保护所有人的人权这个问题有关的工作。
  7. 支持加强联合国人权事务高级专员办事处的业务能力,特别侧重于增加其外地行动和存在。该办事处应继续在审查如何在反恐的同时保护人权的问题方面发挥主导作用,包括就各国的人权义务提供一般性建议,应请求向各国提供援助和咨询,特别是在提高国家执法机构对国际人权法的认识方面;
  8. 支持在反恐的同时促进和保护人权和基本自由问题特别报告员所起的作用。特别报告员应继续支持各国所作的努力,并提供具体咨询意见,包括同各国政府进行联系,前往各国访问,同联合国和各区域组织保持联络,并就这些问题提出报告。