联合国工作人员的身份、基本权利和职责
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五、《1954年关于国际公务员行为标准的报告》:
国际公务员制度咨询委员会的报告,1986年版

 

前言

  本件“关于国际公务员行为标准的报告”是国际公务员制度咨询委员会(公务员制度咨委会)按照行政协调委员会(行政协调会)的要求在1954年编写的。叙明了本报告的起源和编写方式的1965年版本的前言还回顾行政协调会曾表示希望将它普遍分发给国际公务员。这个希望已全面实现;许多组织都向每一名新进工作人员分发一份副本。

  在编写本报告之后的32年内,全世界和联合国系统各组织当然都发生了许多变化。这些变化必须受到适当的注意;不过,行政协调会深信,在今日的改变的情况下,对国际公务员而言,本件公务员制度咨委会的报告内载的基本准则仍完全未失去其效力和适切性。因此,行政协调会决定应重新印发本报告,而且认为其中所订的标准仍象过去一样,目前仍应对工作人员产生效力。

  各种改变中有一项改变是,草拟本报告的机构––公务员制度咨委会––已不存在了,于1975年由国际公务员制度委员会取代。本报告的地位绝不会因此而有所减损。它原本是在行政协调委员会的授权下分发的,而且将会继续分发。

  最重要的实质性改变可能是各组织工作中的业务活动,尤其是发展业务活动的重要性普遍增强,而1950年代早期尚未开展活动。因此,本报告大都涉及各组织传统业务方面的国际公务员的行为;但是,即使这些业务已不再是大多数组织的主流职能了,但诸如第24段内的标准等相关标准仍旧适用。同样,第44段至第49段内所述关于总部之外工作地点的工作人员的行为准则说明仍旧应适用,尽管它未反映出参与东道国所负责的合作项目的工作人员的处境,也未反映出在外地工作的个别工作人员目前大都能够从外地办事处和项目结构获得的同国内当局有关的支持;通常都会向派至特派团或项目的工作人员另外简报其任职上的特殊条件。

   另外一个发生改变的领域是选出的工作人员代表的作用的改变。在确认工作人员有权通过其代表参与审议与其服务条件有关的问题方面已取得远超出第29段和第30段内所述立场范围之外的可喜的进展;特别是现在已准许工作人员代表出席许多组织的理事机关发言讨论正在审议的人事问题。但是,不论用什么方式组织工作人员的参与,关于应尊重相互义务和公务员制度咨委会所称“行事规则”的基本原则对于各秘书处和谐的有效运作而言都是至关重要的。

   仍未改变的是国际公务员必须具备效率、才干和忠诚的最高标准;如果缺乏这些素质,各组织就不再能够达成设立这些组织的宗旨。但是,威胁到国际公务员的独立和公正的压力比从前更为严重;因此,工作人员本身就更必须在行为上力求提升其组织的形象并且不致留下把柄让人企图不正当地影响他们执行其职务。各行政首长相信本报告不但可及时向他们提供指导,,而且同时可使他们理解自从最初成立联合国组织系统以后他们就应当维持并且要求与工作人员被要求应达到者相同的标准。

序言

  1. 国际公务员制度咨询委员会依照联合国各专门机构行政首长的要求,审议了国际公务员行为标准问题。委员会于1952年5月12日至16日在日内瓦召开的第四次会议进行了初步审查。同时,委员会深信本专题的重要性是永恒的,国际秘书处内维持极高的行为标准直接关涉到国际组织顺利实现其宗旨。委员会于1954年3月22日至30日在纽约召开的第五次会议再次审查了本专题并且考虑到相对而言比较年青的国际组织总结了另两年的经验后已编写出本报告,希望它将有助于提高对国际公务员的身份和义务的理解。

  2 委员会认为达到行为高标准的最佳办法是,工作人员普通了解其行为与国际组织成功之间的关系,和在男女工作人员之间建立起坚定的传统,珍惜其所服务的组织的声誉并热切地维护这种声誉。委员会的主要希望是,它将能提供一套标准用以在各组织内形成一种包含有极多不同民族和文化背景的迅速增长的传统。

  3. 委员会在审查这个显然很棘手而且复杂的专题时已尽力避免一方面陷入采取纯理论方针的陷井,另一方面也避免试图拟订规范一切可能情况下行为的详细指南。《联合国宪章》和各专门机构的另一些类似的基本文书(称为组织法、公约的各类文书等等)已经载有国际公务员的一般职责和义务。工作人员条例和细则已进一步加以拟订。委员会为了促进提高理解程度和改善实施情况,故已强调某些基本原则等建议了将这些原则实际应用到具体情况的方法。它绝不是为了要为行为标准专题“立法”,而是为了帮助确定一般性的原则或行为守则。国际组织工作人员条例和细则将继续成为国际公务员行为的“法律”,但是,希望本报告或许可作为工作人员的辅助性指南并可帮助各组织的行政首长实行和发展工作人员条例和细则。

一. 基本考虑因素

  4. 《联合国宪章》第一百零一条和各专门机构的基本文书内的相应条文以明示或默示方式规定的对忠诚的要求乃是行为的根本标准之一,也可说是最高的标准。虽然或许无法对忠诚作出详尽无遗和精确的定义,但必须以有关人士的全部行为依据来作出判断。诚实、忠实、尽职、正直和清廉等基本的个人或私人品质显然包括在内。但对于一个国际官员来说,《宪章》还要求有做为一个公共官员,特别是国际公共官员的忠诚。这方面最清楚的说法是,他必须律已从公,只为该国际组织的利益着想。因此他必须先公后私,避免自己处于私人利益会同其所服务的组织的利益发生冲突的地位。

  5. 第二项基本要求是必须发展并维持委员会过去所提到的以对国际组织的忠心为基础的国际观:

  “国际观源自理解并且忠于国际组织在其宪章或组织法中所订各项目标和宗旨。必须在许多方面努力完成所接受的任职誓言和全心全意只为本组织的利益全力以赴的基本义务。这涉及愿意设法了解并且容忍不同的观点、不同的文化模式和不同的工作习惯。它还导致必须愿意在工作上不对具有不国国籍、宗教和文化背景的人员心存偏见或成见。它意味着愿意持续不断地能意识到应如何向国籍极不相同的人员提出各项建议、活动和意见。它涉及最高品级的行为和应在表达公私意见时作出判断和约束;必须审慎避免发表任何可被解释为具有成见或不容忍他人的评论,尤其是在本组织正面临国家利益或政治问题的情况时。同时,显然绝不应当要求或期望工作人员放弃其个人的或政治上的看法或其国家属性。具有最高品级的忠心的国际公务员事实上都能够不顾个人的看法而愿意忠实履行其国际义务并且支持他所属国际组织的决定。…最至关重要的并非不持有个人的、政治上的或对国家的看法,而在于在一切时候,包括在上班时均须约束这些看法的表示。”

  6. 必须铭记,联合国和各专门机构都具有共同的宗旨,即增进和平、经济和社会进步各项总体理想的实现以及促进全世界各国的合作与友好关系。因此,委员会要强调,国际忠心是指工作人员对联合国系统所有组织的忠心,而非仅仅对某一个组织的忠心。各组织的工作人员将可一再有机会,亦的确有义务了解并且体现出此项更为广泛的忠心。这方面的机会也同样存在于各个秘书处的代表在外地一起工作或在同一个国家或地区从事顾问工作。

  7. 与国际忠心密切相关的第三项要求是,国际公务员在执行其职务时必须保持独立于其所属组织之外的任何当局的影响,他的行为应随时反映出此项独立原则。他在作出任职誓言时应已承担下列义务,即他在执行职务时,决不寻求或接受任何政府或其所属组织以外任何当局的指示。工作人员必须理解并且恪守这项誓言的严格的文字规定以及誓言的精神。

  8. 除了忠诚、 国际观和独立,还应增列公正。公正包含了客观、不带成见、容忍、约束––尤其是面临政治或宗教争端或歧见的情况时更应保持公正。工作人员的个人观点和信念仍不可侵犯,但他没有自由以私人身份“采取立场”,以党派成员的身份参与争端,或就具有争议性的问题单独或作为集团成员公开表示其信念。正如同公正地行事将会增强秘书处一样,一再发生不公正行事或有成见的办事情况将会严重损及本组织。

  9. 委员会要强调,国际公务员应维持行为和态度的高标准是正面的、积极的义务, 而不单单是负面的、 消极的义务。因此,他必须意识到他个人应负责协助实现他在加入其组织时曾亲自表示愿意献身的各项理想。

二. 秘书处内的行动

  10. 对国际公务员,尤其是新任命的国际公务员而言,委员会认为下列的陈述是同其他工作人员的公务关系的最佳指南:

   “国际公务员在其每日工作及他同联合国其他官员的公务交往上显然最能直接体现出他有义务证明他的‘国际意识’。国际秘书处本身是一所伟大的学校,许多国籍极不相同的工作人员之间的相互交往将会磨掉每个人的粗糙面和尖锐作风。从长远看,工作人员如果认为只有他本国的或他本国所在区域的态度、工作方法或工作习惯才值得被接受和采行,那么,该人不可能在国际工作上获得成功。事实上,我一向认为,在国际秘书处和国际秘书处每一个科或处之内所存在的最具体的机会之一就是能够从微小处证明《宪章》的基本前提都是健全而且可行的。工作人员就任后的初期阶段可能特别容易倾向不能接受或不能忍受与自己的背景和工作习惯都不相同的人员所采用的方法和所作出的贡献。”

  11. 但是,真正的国际公务员必须通过这个考验。委员会要进一步指出,工作人员在社交关系方面也有机会或义务表现出他的“国际意识”。需要培养与在种族、宗教和文化背景方面均不相同的同事之间的社交关系,因为这可能有助于发展世界观并且提高国际官员的效能。

  12. 在秘书处内,主管人员对其领导下工作人员的义务和每一工作人员对其上级人员的义务是特别重要的。显然,最高职位人员以及下属各级主管人员必须以身作则,并接受指导和训练其工作人员的责任。重要的是主管人员不仅应以公正宽容和通情达理的态度为出发点,并且行事方式也必须让人认识到他们自始至终以这种态度为根本动机。

  13. 为形成互相理解与精神,主管人员必须在需要维持纪律和需要理解与公平对待工作人员之间取得适当平衡。这种平衡的一个重要因素是,主管人员必须不折不扣地让下级人员表达意见,特别是与主管自己相左的意见,同时确保个人的成绩得到适当的表扬。这对国际组织尤其重要,国际组织需要各国人员作出贡献,而又必然会有文化背景、工作方式和表达意见的方法上的差异。

  14. 不言而喻,主管人员的行为绝对不能有威胁或个人偏爱的成分,绝对不能索要或接受下属工作人员的优惠、馈赠或贷款,甚至不能有此嫌疑。

  15. 下级人员则必须认识到理智纪律的重要性,并以此规范其行为。他必须接受义务,毫不隐瞒地将与当前问题有关的一切相关事实和想法告知主管人员。虽然他有权将其意见记入正式档案––这项权利应受保障,但一旦主管人员作出决定,他有责任接受和执行决定,甚至为决定辩护,不论所作决定是否符合他自己的看法。对这种决定公开或一再表示不同意只会削弱本组织。

  16. 虽然这项守纪律行为的一般规则很重要,但是,如果工作人员对他所收到的指示是否符合行政条例和细则有重大怀疑,他就有责任向其主管明确陈明他的意见;如果其意见未获接受,他应当要求以书面方式发出指示。一旦收到了书面指示,就必须执行。

  17. 适当的行为标准应排队国际公务员为了个人理由利用其公务职位影响或企图影响同事如何决定任命某人担任国际秘书处内的职位。这绝不会妨碍或许会依照负责官员的要求提供资料或意见以便使该负责官员能够就事项的实质作出公正的决定。当然,未获授权的工作人员绝不应当以任何方式干预将合同授予商业行号。

三. 同政府和本组织代表机构的关系

  18. 工作人员同政府及其代表和本组织的代表机构的日常关系最能够严峻地考验国际秘书处的独立性,这对其任务的完成至关重要。工作人员的基本指南是他的任职誓言,该誓言规定他承诺于执行其职务时将不寻求或接受其组织以外任何政府或其他当局的指示。所有工作人员,不论为长期任用或临时任用,也不论是否是从某国政府借调来的,在其服务期间均为国际官员。他们必须明确理解,他们绝对不代表任一国家的政府或其政策。值得指出,各会员国及其代表在加入《联合国宪章》和各专门机构的基本文书时,本身就已承诺理解并且尊重这种独立身份。

  19. 独立原则绝对不致抵触或减损事实上是由政府代表各会员国组成工作人员所服务的国际组织。有助于同各别会员国维持良好关系和在秘书处内确立信任和信心的行为,都可增强本组织,并可促进其利益。显然需要礼让和技巧。

  20. 工作人员亦有责任避免采取任何损及同各国政府之间的良好关系或破坏了秘书处内的信心的任何行动,例如分开批评或以任何方式干预各国政府的政策或事务。 国际公务员如果个别地或集体地参与针对一国政府的任何积极批评或任何旨在破坏或减损其权威的活动也都与其身份不符。 更不用说如果他们参与任何旨在用暴力推翻一国政府的直接或间接的活动, 包括煽动或鼓吹这项推翻行动。这是最严重的行为失俭之一。

  21. 有时候有人提到国家中心同国际中心之间可能的冲突。如果发生了这种情况,国际公务员的行为显然必须体现出他对国际组织的中心义务。对本组织的任何不忠行为都必须视为与其身份不符合。

  22. 为了便利接受这项原则,不妨应从长远的观点理解到一点,即国家的合法利益的获得必然取决于促进世界和平与繁荣以及国际组织在实现此项目标上顺利地取得进展。不能够接受这个看法的工作人员除了辞去其国际职务之外别无其他选择。

  23. 正如同国际公务员不是其本国的代表一样,应当了解,他们不具有自认为是其本国政府同国际组织之间的联络代理人的一般授权或合法理由。但是,行政首长得请某一名工作人员担任联络工作,如果发生这种情况,则应按照下列引证的规定规范正当的态度和行为:

  “联络代理人必须能够精确地呈报他本国的舆论并且叙明他本国政府的态度。其次,他有义务按照其工作部门主管的请求并且代表该主管同其本国政府的主管当局讨论具体问题,但却无权按照其本国政府的请求并且代表它同其他工作部门主管讨论具体。问题当然,他应当解释他本国政府的政策,但是,他不应该是为了企图推动这类政策才做解释。明确这种区分并不一向都很容易。它可用于考验国际中心和对国家的利益和观点是否采取了客观立场,它的严重性更可证诸各国政府往往会违背其承诺,试图利用本国国民为国际组织服务的机会对该国民施加压力,要他协助其国家代表团的工作。联络代理人的另一项职责是尽可能向其本国人最全面地解释国际机构的工作,尤其是解释该国所不欢迎 的决定。”

  24. 在考虑工作人员与本组织代表机构和委员会之间的适当关系时应当铭记两项基本原则。第一、秘书处工作人员应当铭记,国际组织是由会员国组成的,秘书处是服务组织,不是控制性或决策性的机关。秘书处的职能主要包括便利及协助代表机构的工作以及执行其决定。第二、必须彻底理解并且接受国际秘书处必不可缺少的团结一致以及行政首长指导和控制其工作的首要责任。

  25. 当工作人员向立法机关提出关于实质问题(非技术问题)的建议时,他们所提出的应是行政首长的立场,而不是某一相关的部、科或个人的立场。此类的陈述应以行政首长的名义,按照他的政策和建议作出。接受这个看法有助于使工作人员不会过份热心地提出陈述,以免导致他个人坚持某项政策。同时,这有助于确保该工作人员虽然碰巧个人并不赞同某一立场仍可公正地、适当地提出该立场。如果征求一名官员对某项重要主题的意见,但尚不知道行政首长对它的立场,那么,该官员显然有责任在表示意见之前先确知行政首长的立场。如果他无法确知,而且如果立法机关希望他表示一些意见,那么,该官员应当表明他的意见只是暂时性的,他必须将问题送交行政首长征求确定的立场。希望政府代表和立法机构和委员会不要征求下属官员的个人意见,尤其在已公布了行政首长的立场的之后。

  26. 显然绝不应当由工作人员主动地或被动地编写供政府代表或其他官方代表使用的关于某一代表机构内其他正在讨论的政治问题或其他有争议的问题的演讲稿、论据陈述或建议。同样,也不应当由一名官员为了扩展其所属部门的活动或为了与行政首长分歧的观点而要求某一代表性委员会或专家咨询小组拨供行政首长所要求的款额之外的拨款。

  27. 工作人员可以采用许多方式向代表机构或其成员提供适当的服务,从而增进其所属组织的利益。提供实际资料、协助解决技术问题(例如编写正式的决议草案)或提供技术意见都是有助于增进本组织工作效能的有用的正当方法。然而,普遍采行的做法应该是由被请求提供此类资料或提供此类协助的工作人员向其上级主管汇报此事,从而消除或尽量减少个人因素。

  28. 国际组织内部应当设有而且的确设有适当的安排可供工作人员设法在其个人受到管理的身份方面获得公正的待遇。因此,工作人员绝不应当游说政府代表或立法机构的成员以期取得支持改善其个人的处境或其他工作人员的个人处境或阻碍或撤销有关其身份的不利决定。工作人员提出个人问题的正确方法是透过每一组织所规定的正常渠道。委员会相信,政府代表或立法机关的成员本身也既不会赞同这类要求,也不会主动干预此类管理事务。

  29. 在关涉到关于服务条件和一般工作人员问题的国际组织的决定的事项上,选任的工作人员代表的行为和作用显得特别重要。委员会注意到大多数的参加组织都安排了办法,即规定行政首长在他就他将向立法机关提出的关于此类人事问题的建议作出决定之前均应同工作人员代表进行充分的协商。这些办法是否行之有效大都取决于工作人员协会是否能促使其会员达成一种负责任的理解,即了解参与协商权所附随的义务,特别是关于坚持可能已达成的协议的义务。

  30. 倘若尽管进行了协商,但行政首长仍可能不接受工作人员代表所坚持的观点,那么,委员会认为最好是规定应遵循公认的程序,可向有关国际组织的主管机关提出这些代表对工作人员问题的意见。精确的办法取决于各组织的内部结构,而且或许可以各种不同的方法加以发展,其中包括最常常采行的由行政首长在其报告内附载工作人员代表的书面声明。显然不应容许工作人员代表为了表示坚持其反对行政首长立场的意见而实际参与立法机关的辩论。同样,也不应容忍工作人员代表私下致力于设法影响代表团支持工作人员代表的意见。

  31. 对政府而言,将其本国国民借调给国际组织服务无疑引起了特殊的问题。委员会早先已指出,借调人员在其此类服务期间必须了解,他们是国际官员,故必须按照国际标准规范其行为。在实践上,这不容易实现,除非他们的本国公务员制度已向他们保证:已期望他们以国际官员的身份行事,并已在诸如升级保证、养恤金或年资权利等等方面采取了适当的步骤来贯彻此项保证。

  32. 最后,关于同政府的关系,应当理解一点,即获任用担任国际公务员绝不会在不涉及他服务的国际组织的工作或利益的事项方面免除该员的本国公民义务。他不单单因为其具有国际身份而得免除其法律上的义务和公民义务,包括协助维护正当法律手续、尊重法院判决、按照法院传票出庭等等义务。工作人员当然应遵守行政首长认为如遵守某项政府的要求或命令就不符合本组织的利益的决定。但是,如果没有此项决定,那么,正当的行为标准就应包括履行私人性质的民事义务。如果不明确任何一项法律上的或民事性的义务是否符合该工作人员的国际工作人员身份,该工作人员应该事前寻求行政首长的指导。

四. 政治活动

  33. 鉴于国际公务员依其身份必须保持独立和公正,所以他们虽然可保持其投票权,但应避免政治活动,这是一项根本原则。这是指参加政治党派活动或针对公众争议的问题公然表示意见,但不是指保持信念和意见,因为这将会破坏或减损国际官员对国际组织的工作的贡献;事实上,这不但是应获准的,而且也是适宜的,因为工作人员本应对当前的公众大事保持极大的兴趣。

  34. 委员会不打算订出国际公务员为了遵行上述一般原则而必须放弃的详尽无遗的活动清单,但认为可以举出一些实例来有效地加以叙明。因为不容许公然表示支持某一政党,这就排除了担任具有某一政治性质的公职的候选人资格,更不用说担任该职位了;这适用于涉及党籍或政治问题的全国性或地方性的选任职位。同样,也不容许以演说、向报界发表声明或写文章的方式公然表示支持某一个政党。此外,对国际公务员而言,必须视为不适当的行为的实例还包括:担任政党职务、担任任何政治运动委员会的委员、为了政治目的而接受或募集任何财政捐款、发动或签名于涉及政治候选人或政治问题的请愿书。

  35. 在不同的国家,成为某一政党的党员具有不同的意义,所以不可能制定可全面就本问题提供指导的规则。能够确定的是,不容许工作人员参加在其原籍国是非法的政党。同样,国际公务员也绝不应加入规定该员有义务参与同其任职誓言和国际公务员职责不相符的行动的任何政治团体或其他团体。

  36. 单单在政治和公共事务的广泛领域内不参加有助于特定政党的事业的活动还不足够。行为守则规定,工作人员还必须避免公开卷入在国内或在国际间具有争议的任何事务。工作人员甚至不应参加表示支持国际组织旨在压迫某些政府采取某项行动的决议或特定决定的团体,因为这可能涉及工作人员参加了这种施压。

  37. 委员会已陈述了它对工作人员政治活动的一般原则的看法,在阐明了这项原则的若干项具体实例之后仍要表示,它承认,这项原则在细节上应如何适用于具体情况必然应由行政首长酌情自行决定。工作人员如果对某项外界活动是否可能会被认定是政治活动有任何怀疑,应当在事前寻求行政首长的决定。

五、 同公众的关系

  38. 国际组织能否成功大都将取决于公众能否持续地更加理解并且支持国际组织的目标及其为实现这些目标而进行的活动。因此,秘书处的官员对此应继续承担重大的责任。他对公众集会场合和所接触的个人而言,他就象征着他所服务的组织。他必须积极地、有建设性地尽全力协助增强公众的理解和支持。

  39. 个别工作人员在了解和接受了此项原则之后就能够妥当地判断应如何增加他的此项贡献。技巧、克制和容忍显然都是标准。或许更需要了解的是,必须设法充分知道联合国系统各组织的成就及活动,以期使他能够促进了解,提供正确的资料和有效能地答复批评。有些工作人员的机会和才能可能优于另一些工作人员;所有的工作人员都应该发挥其作用。

  40. 国际公务员不论在何地点工作,尤其是如果在外地工作或外派出差时(见第44段至第49段),必须了解并且尊重其工作地点国家的文化、习惯和风俗。他们必须避免导致愤恨的行为和损及其工作的组织的声誉的行为。有害处的行为当然包括工作人员生活方式和娱乐方面的铺张,尤其是如果该等人员的薪金水平高于工作地点国家的水平,以及夸大个人的重要性的行为。公然陈述个人的冤屈或作出对其所属组织的恶意批评显然都不符合他们的任职誓言。

  41. 公众由于道德和政治判断方面的风尚改变,有时候会批评工作人员。工作人员应当有权期望他们所属的组织为他们辩护,以抵制因为毫无道理的公众反应而引起的背离了相关国际组织宗旨和标准的无理批评。

  42. 许多国际公务员必然会接触到新闻界人士。他们可能在职务上必须同新闻界人士接触;要不然就是新闻界人士主动找他们的。在这些情况下,应遵循的最主要的原则是,除非有授权,工作人员不应当向新闻界发表声明。应当由行政首长用行政指示的方式规定如何执行向新闻机构转达新闻这项至关重要的任务的方法。作为一项概括的规则,不妨利用新闻机构的服务单位传达此类新闻。委员会所关切的是,应当明确规定,如果工作人员负有任何同新闻机构交往的责任,或者发生新闻机构人士将该员视为业务官员进行采访时,那么,他必须以其所属组织的名义发表意见,避免发表个人的看法和意见。工作人员显然不应该企图利用新闻机构增进其个人的利益,表述他个人的冤屈,揭露未经授权的信息或企图影响本组织正面临的决策。

  43. 委员会坚决支持各国际组织工作人员条例和细则内所规定的下列原则,即工作人员不应当从任何政府或从本组织以外的任何其他来源接受任何荣誉、勋章、馈赠或优惠项目。它希望各会员国政府尊重此项原则并且避免使工作人员处于必须拒绝这些好处的难堪境地。给予者可能会认为这些优惠是取得支持的手段或产生某种作出回报的义务的方法。同样重要的是,公众可能会认为接受此类优惠将引起此项义务,即使这或许不是给予者的本意。负责处理与商业公司的交易的官员必须遵守同样的规则,尤其必须极审慎地处理馈赠和招待的提议。如果工作人员条例和细则未针对个别情况提出明确的指导,工作人员应当寻求行政首长的裁定。

六. 在总部以外地点工作的工作人员的行为

  44. 应该特别强调包括外派为政府提供意见的临时专家在总部以外地点工作的工作人员的特有的机会和特殊的义务。此项机会的来源是,他们的个人贡献事实上由于其工作地点不存在其他的主要机构和其所属组织的主要活动而显得更为重要。此类的工作人员,即使是派遣至技术特派团的人员,事实上往往都被视为是联合国或有关专门机构的“代表”,因此, 他们必须具有最谨慎的态度和在行为上毫无缺失。特别是在近年来世界上一些政治局势变化极为迅速的地区,当地政府和人民对前来工作的国际人员和专家的行为极为敏感。

  45. 国际公务员在出发前往世界某一工作地点之前的首要义务就是获得关于将前往国境内人民的风俗、习惯和态度的尽可能完备的知识。这对固定的机构派出的工作人员比较容易做到。对于被聘担任特定出差工作的专家而言,这些知识不但同样重要,而且甚至更难以获得。这方面的知识有助于个别工作人员在其行为上确保谨慎、谅解和容忍。

  46. 礼貌问题对外地特派团是否成功可能影响极大。应该铭记这个事实,尽管很难规定一般性的有效规则,因为外交礼节和习惯以及特殊情况的差异都很大。国际特派团,甚至技术性特派团,都是向各国政府派驻的;对这个事实的认识将可帮助官员规范其行为。除非有例外的理由,抵达东道国的特派团人员似乎应当同该国的礼宾部门联络,以期避免发生所谓的外交错误和行事错误。委员会假设任一国际组织的区域办事处处长和驻地技术援助代表都已熟悉礼宾事务和当地习俗,并可协助定期特派团处理这类的问题。

  47. 如同上文第6段所述,如果在同一国家或地区同时有几个国际组织派驻有工作人员或专家,他们就有极好的机会表现出国际大家庭的合作与谅解的态度。在这种情况下如果竟然发生对抗、公然批评或不合作情事,就必然损及各国际组织的声誉,因此,必须绝对避免发生。

  48. 应各种不同的团体的邀请前往出席会议、在其赞助下发表演讲、接受访问或发表公开声明的工作人员和外访专家均应保持言行审慎。他们均应避免以任何方式参与或评论具有国内或国际争议的问题,以免伤害到特派团或国际组织。同样,外地工作人员必须避免以任何方式干预其工作地点东道国的内政事务;他们尤其务必确保他们不参与中央政府同地方政府之间的任何争端或冲突,或卷入其工作地点东道国官员或国民的事业。

  49. 尽管国际组织往往会透过与某些政府的协定安排给予国际公务员某些特权或利益,但是,必须认识到,这些协定应当由总部的办公厅同有关政府谈判,而不应当由外地工作人员自行商谈。此外,在外地工作的人员必须避免要求获得有关国际组织与相关政府间的协定所未给予的特权。

七. 其他活动

  50. 除了政治活动之外,委员会认为它还应当自始就宣示它认为应规范国际公务员外界活动是否正当的基本考虑因素,那就是,国际公务员的首要义务是应将其精力和能力完全用于他所工作的国际组织的任务上。因此,任何干预此项任务的活动都是不准许的,不符合国际公务员身份的活动也是不准许的。为了维持国际秘书处的声誉不会受到伤害,必须严格地在这方面实行关于符合身份和确保正当性的各项标准。不应当因为参加活动而导致工作人员过度使用其时间和精力,或者因为活动的性质而影响到该国际公务员的尊严或地位。同样,显然不得因所签订的外界合同义务而妨碍工作人员随时上班执行其公务。一般而言,委员会认为任何持续性或长期性的实质活动都必然违背本段内所宣示的相关原则。

  51. 关于工作人员同其公务无关的任何外界活动的报酬问题,委员会认为,如能实行上文所概述的原则,大致就能适当规范这项问题。国际组织的雇用条件的本旨是为了让工作人员专心致力于其职业,绝不准许主要是为了赚取金钱收益的外界活动。

  52. 委员会在叙明了以上的原则而且工作人员也了解后承认,在一些特殊情况下,可由行政首长例外批准外界活动。通常都应当在事前收到此项批准。

八. 工作人员的私生活

  53. 原则上,国际工作人员的私生活是他个人的生活,其工作的组织不应干涉。同时,工作人员为了使其私生活不致损及他工作的组织的声誉,他必须为其个人行为订定一种极高的标准,这个标准在某些方面要比对国内公务员要求的更为复杂。他必须铭记,他的行为,不论是否涉及其公务,都必须避免侵害其工作的组织的任何明显的利益或损及其信誉或者触怒了他居住的社区。这类的克制甚至必须表现在行使现行法律所确认的权利,如果此项行使可能会伤害到本组织的声誉。国际公务员不但本人必须慎言慎行,而且还应当使其家人也维持同样高的行为标准。

  54. 依照一般原则,显然可例举下列若干项行为上的要求,例如必须审慎遵守东道国的法律、避免货币上的非法交易或投机交易、履行金钱上的义务。这只是一些实例而已。

  55. 违法行为可能包括从严重的犯罪行为到无足轻重的违法行为,最好是依照个别案件的性质和情况拟订判断标准。委员会认为联合国秘书长在其提交大会的报告中所拟订的方针是正确的,其内容如下:

  “适用于工作人员的行为标准比一般的法律标准更为严格。国内法院的有罪判决通常可以有力地证明被告人确曾犯下被起诉的行为。一般而言,国内刑法通常已确认是罪行的行为均应构成联合国所规定的其特有的、独立的忠诚的标准。但是,本组织必须能继续自由地选择不追究工作人员被叛定的下列定罪:无足轻重的违法行为或一般而言被认定不致涉及忠诚问题的违法行为或在未遵守一般承认的正当法律手续规定情况下叛定的定罪。”

九. 结论

  56. 本报告所述的标准订得既高又严格,但是,委员会认为国际公务员应当首先同意他们有能力达到这些标准,而且应该达到这些标准。国际公务员的公私生活都必须受到特别的克制,这样他才能够进而对国际组织的工作和理想作出积极的贡献。

  57. 日常生活必须确保遵守忠诚、国际忠心、独立和公正和私人利益服从本组织利益原则。委员会极有自信地期望形成骄傲的传统,使所有与国际组织接触的人士都深信其工作人员已接受同其地位相称的极高的责任。委员会认为,如果它的努力在某种程度上有助于实现这项目标,这就是它最大的收获。

 

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