威胁、挑战和改革问题高级别小组的报告

执行摘要

联合国秘书长科菲·安南于2003年9月在大会发言时曾向会员国发出警告,指出联合国来到了一个岔路口。联合国要么行动起来,迎接各种新威胁所构成的挑战,要么听任国家间日趋严重的分歧以及各国采取的单方面行动侵蚀联合国的肌体。秘书长设立了威胁、挑战和改革问题高级别小组,为使联合国在二十一世纪发挥效力所需的政策和机构寻求新的理念。高级别小组在报告中为二十一世纪集体安全勾画出一个大胆而又新颖的设想。我们生活的世界充满了新的和不断演变的挑战,而这些挑战是在1945年联合国创建之时未曾料到的--诸如核恐怖主义,还有贫穷、疾病和内战等重重压力致使国家崩溃。

当今世界,对一国的威胁便是对所有国家的威胁。全球化意味着,工业化世界任何地方遭受重大恐怖袭击都会给发展中世界数百万人的福祉造成毁灭性后果。每年国际航班的7亿乘客都可能成为致命疾病的不知情的传播者。世界上任何国家的能力遭到侵蚀,都会削弱所有国家抵抗诸如恐怖主义和有组织犯罪等跨国威胁的防范能力。每个国家若想获得安全,就必须开展国际合作。

目前和未来几十年中,世界必须要关注的威胁有六组:

  • 国家间的战争;

  • 国内暴力,包括内战、大规模侵犯人权和种族灭绝;

  • 贫穷、传染病和环境退化;

  • 核武器、放射性武器、化学和生物武器;

  • 恐怖主义;

  • 跨国有组织犯罪。

令人欣慰的是,联合国和我们的集体安全机构证明是可以发挥作用的。过去15年来通过谈判结束的内战多于以前200年。在1960年代,许多人认为到现在将有15至25个国家拥有核武器;《核不扩散条约》帮助防止了这种情况的发生。世界卫生组织帮助阻止了萨斯的蔓延,挽救了成千上万人,也许更多人的生命。

但是这些成就也可能会发生逆转。也确实存在发生逆转的危险,除非我们迅速行动,加强联合国,使之在未来能够有效应对我们面临的所有威胁。

预防政策

应对我们今天的各种挑战就意味着要认真预防;倘若听任潜在的威胁浮出水面,或听任现有威胁四处蔓延,那么,后果不堪设想。

对于认真对待预防的集体安全体制来说,必须将发展作为第一道防线。与贫穷作斗争不仅会挽救数百万人的生命,同时也会加强国家打击恐怖主义、有组织犯罪和扩散的能力。发展会使每个人更为安全。《千年宣言》和《蒙特雷共识》载有如何实现这些目标的国际商定框架,但在实施方面却行动缓慢。

生物安全必须是预防的首要任务。国际社会对艾滋病毒/艾滋病的反应之慢,令人震惊,而且资金之少,令人汗颜。我们必须刻不容缓地遏制并击退这一大流行病。但仅此还远远不够。我们的全球公共保健制度更形恶化,没有能力保护我们免受现有的和新出现的致命传染病的侵害。报告建议采取重大举措,在整个发展中世界建设国家一级和地方一级的公共保健能力。这将不仅仅防治疾病,直接给发展中世界本身带来利益,同时也将为有效的全球防卫提供基础,防范生物恐怖主义,防范传染病大规模自然爆发。

防止国内和国家间战争也符合所有国家的利益。如果我们要在未来有所改进,联合国就切实需要增强其预防性外交和协调方面的能力。我们必须借鉴区域组织在制定强有力的规范方面的成功经验,防止政府不被违宪推翻,并保护少数人权利。我们还必须做出集体努力,寻求新的方式来调整对自然资源的管理,因为对自然资源的争夺往往是导致冲突的根源。

如果我们要实现更加安全的世界,至关重要的是防止核武器、生物和化学武器的蔓延和使用。这就意味着进一步减少对此类武器的需求,控制武器材料的供应。这意味着履行现有条约承诺,包括通过谈判实现裁军。这还意味着强制执行国际协定。报告提出了具体建议,鼓励各国放弃发展国内铀浓缩以及再处理能力。报告敦促就一项新的安排进行谈判,此种安排应能使国际原子能机构作为担保人负责以市场价格向民用核利用者提供可裂变材料,并呼吁各国政府对建设新的铀浓缩和再处理设施自愿实行一项有时间限制的暂停,并会因此得到一项保证,由现有的供应商保证供应可裂变材料。

恐怖主义是对所有国家的威胁,也是对整个联合国的威胁。这一威胁的新层面包括全球恐怖网络的抬头,恐怖主义使用核武器、生物或化学武器的可能性等等,对这些都需要采取新的对策。联合国尚未发挥所有潜力。报告敦促联合国制定一项尊重人权和法制的反恐战略。这项战略必须包括必要时采取的强制性措施,必须创造新的工具以帮助各国在国内抗击威胁。报告提出了一项明确的恐怖主义定义,指出恐怖主义无论何时何地都不会成为正当行为,并呼吁联合国大会克服分歧,最后完成关于恐怖主义的全面公约。

跨国有组织犯罪的蔓延加剧了其他所有各种威胁所带来的危险。恐怖主义分子利用有组织犯罪集团在全世界范围内倒钱、贩运人口和物资。政府和反叛集团通过犯罪集团出售自然资源,以为战争筹款。腐败削弱了国家建立法制的能力。打击有组织犯罪对于帮助国家建立能力以履行其主权责任来说,对于打击令人憎恶的贩卖人口来说,都是必不可少的。

应对威胁

当然,预防并非总是奏效。有时必须用军事手段来对付威胁。

《联合国宪章》为使用武力规定了一个明确的框架。第五十一条规定,自卫是国家固有的权利。长期以来既定的习惯国际法明确规定,只要威胁发动的攻击随时可以发生,没有其他方式可以制止,而且采取的行动是相称的,各国都可以采取军事行动。安全理事会有权采取预防行动,但它很少这样做。安全理事会很可能要愿意比过去更加积极主动,提早采取果断的行动。那些对较远的将来出现的威胁感到担心的国家有义务把它们的忧虑提交安全理事会审议。

报告赞同新的规范,即有责任保护平民免受大规模暴力的侵害--这是一个首先要由国家当局来承担的责任。如果国家不保护它的平民,那么国际社会就有责任采取行动,具体做法是采取人道主义行动,派遣监测团和施加外交压力,并于必要时,在万不得已情况下,使用武力。在发生冲突或使用武力时,这一责任还意味着国际社会明确承诺重建四分五裂的社会。

为维持和平和实施和平部署军力,已被证明是一个结束战争和在战后帮助巩固国家的重要工具。但是全世界目前可以提供的维和人员数目非常少。仅在目前的冲突中充分开展维持和平工作,世界各地的维和人员就需要增加近一倍。发达国家尤其有责任作出更大努力,对军队进行改造,使之适于部署到维和行动中。要战胜今后的挑战,就需要有更多的国家让其部队待命执行联合国的任务,并提供空运和战略运输能力来协助和平行动。

战争结束后的战后建设和平工作至关重要。联合国过去对这一重要挑战常常不注意,为此动用的资源太少。建设和平要取得成功,就需要部署维和人员,并让他们拥有适当的授权和足够的能力来遏制可能出来搅局的人;在维持和平预算中列入用于复员和解除武装的经费;建立一个信托基金,填补作战人员重新安置和重新融入社会方面的重大缺漏和完成其他早期重建工作;注重建立国家机构和能力,特别是在法制领域。成功地开展这一工作应是联合国的一项核心职能。

21世纪的联合国

为了迎接这些挑战,联合国的机构需要提高效力。这意味着振兴大会和经济及社会理事会,让它们发挥应该发挥的作用,恢复人权委员会的信誉。

这还意味着要使安全理事会的组成更好地体现当今的现实,以此提高安理会的信誉和效力。报告提出了改革的原则,和如何进行改革的两个方案--一个是增设没有否决权的新常任理事国,另一个是增设任期四年并可连任的新理事国。报告认为,必须在2020年对改革进行审查。

我们还需要有新的机构来应对不断变化的挑战。报告建议设立一个建设和平委员会--联合国系统内一个凭借安全理事会、经济及社会理事会、捐助者和国家当局的力量开展工作的新机制。通过与区域组织和国际机构密切合作,给予那些刚刚摆脱冲突的国家必要的关注,该委员会可以填补一个重大缺漏。在联合国系统外设立一个论坛,让20个最大的发达和发展中经济体聚会一堂,将有助于对国际货币、金融、贸易和发展政策进行统一管理。

改进同区域组织的合作也很重要,报告就联合国更有系统地同区域组织开展合作提出了一系列原则。报告建议加强秘书长在和平与安全方面的重要作用。为了提高效力,应大幅度增加秘书长在管理秘书处方面享有的灵活性,并要求他承担责任。还需要更好地协助秘书长发挥调解作用,增加他制订有效建设和平战略的能力。秘书长目前有一个常务副秘书长;在设立负责和平与安全的第二个常务秘书长后,秘书长既能监督联合国的社会、经济和发展职能,也能监督它在和平与安全领域中许多职能。

向前迈进

报告只是工作的开始,而不是工作的结束。2005年将是会员国讨论和完善报告建议的一个重要机会。有些建议将国家首脑会议上得到审议。但是,建立一个更加安全的世界,光有报告或首脑会议还不够,还需要有与今后挑战规模相应的资源,需要长期持续的承诺,最重要的是,需要国家和国际领导才能。