综述·联合国与达尔富尔

联合国

  自2003年苏丹政府军、同盟的金戈威德民兵和其他武装叛乱团体交战以来,达尔富尔境内估计已有200 000多人丧生,至少2百万人背井离乡。屠杀平民、强奸妇女和女童等暴行比比皆是,持续不断,突显采取紧急行动是十分必要的。

  联合国于2003年就达尔富尔危机发出了警报。持久解决这场危机一直是安全理事会和连续两任秘书长的当务之争。除了谋求政治解决外,联合国及其伙伴目前还在达尔富尔以及乍得和中非共和国境内难民营中从事世界上规模最大的援助工作。同时,联合国人权专家们也对种种暴行提出报告,并对地方法院将实施暴行者绳之以法的努力进行监督。

  在非洲联盟(非盟)主持下,并在联合国和其他伙伴支持下,2006年5月5日签署了《达尔富尔和平协议》。目前正继续作出各种密集的外交和政治努力,促使没有签署协议的各方面加入和平进程。2004年以来,联合国还向派往达尔富尔的非盟监察员提供后勤和技术援助,制定和调整了多层面的维持和平行动计划,这些计划目前正予以执行。

  2006年11月16日,在亚的斯亚贝巴举行高级别磋商,前任秘书长、安全理事会五个常任理事国、以及苏丹政府、非盟、在该区域具有政治影响力的其他国家和组织以及非洲联盟驻苏丹特派团(非苏特派团)的一些部队派遣国均派代表出席了这次会议。根据会上所作的决定,联合国维持和平行动部(维和部)拟订了一个三阶段办法,以加强非苏特派团和创建一支前所未有的非盟-联合国混合维持和平部队,秘书长潘基文和国际社会若干行为体紧锣密鼓地进行了私下和公开的外交活动,终于使苏丹于2007年6月同意部署这支部队。

  政治和外交努力

  秘书长的当务之急是致力以政治方式解决达尔富尔危机。他为此与该区域所有利益攸关方和广大国际社会进行了广泛的合作。他还经常与苏丹总统奥马尔·巴希尔讨论这个问题,包括2007年1月29日在亚的斯亚贝巴和2007年3月28日在沙特阿拉伯利雅得举行面对面会晤。

  2006年12月任命的秘书长达尔富尔问题特使扬·埃利亚松与非盟特使萨利姆·艾哈迈德·萨利姆并肩开展了密集的穿梭外交,务求取得政治进展。衡量他们所作努力的基准是:终止暴力;在维持和平人员保证下加强停火;改善人道主义状况;通过缔结一项包容各方且载有分权和分享财富规定的和平协议,遏止达尔富尔趋于边际化。

  2007年6月9日,两位特使向联合国安全理事会提出了达尔富尔和平路线图。路线图分三个阶段:第一阶段是将所有现行的和平举措结合为一个整体;第二阶段是对喀土穆和没有签署2006年《达尔富尔和平协议》的各方开展穿梭外交;第三阶段将举行和平谈判。埃利亚松先生指出,和平谈判应于今年夏天开始。他重申了秘书长的呼吁,要求各方停止战斗和轰炸,创造有利于谈判的气氛。

  2007年6月17日,联合国安全理事会访问团前往喀土穆与巴希尔总统会晤,力求巴希尔总统明确接受混合行动的所有方面。安理会成员在喀土穆表示,在得到确实由联合国提供该行动的指挥和控制结构和系统后的保证后,他们将建议为这一联合行动核拨经费。

  安全理事会的制裁

  2004年7月30日,安全理事会通过了第1556号决议,对在达尔富尔境内活动的包括金戈威德民兵在内的所有非政府实体和个人实施军火禁运。第1591(2005)号决议扩大了军火禁运的范围并规定了进一步措施,包括对4人——2名反叛分子领导人、1名前苏丹空军指挥官和1名亲政府的民兵领导人——实行旅行禁令并冻结资产,这项决议的通过使制裁制度得到加强。

  维持和平

  联合国正在实施一项三阶段办法,以加强非苏特派团,并最终在达尔富尔部署一支强有力的维持和平部队。2006年11月16日在亚的斯亚贝巴举行的高级别磋商就这个概念达成了协议,11月30日非盟和平与安全理事会在尼日利亚阿布贾举行的会议和联合国安全理事会2006年12月19日的主席声明均对这项协议予以认可。苏丹政府现已表示接受该计划的所有三个阶段。

  上述办法包括增强非苏特派团的各项措施,体现为小规模支助一揽子计划、大规模支助一揽子计划和非盟-联合国混合行动。每个阶段都需要联合国、非盟和苏丹政府专门达成一整套协定和谅解。为了达到上述目标,联合国进行了一轮复杂的谈判,包括就支助水平和类别、指挥和控制问题以及作为这项努力的依据的法律框架开展谈判。非盟-联合国混合行动是在联合国维持和平方面建立伙伴关系的独特模式。

  小规模一揽子支助计划旨在提高非苏特派团的管理能力,由105名军事参谋、34名警务顾问和48名文职人员以及物资和装备组成。虽然小规模支助一揽子计划已于2007年6月底,大部分部署到位,但调派装甲运兵车的工作仍有待完成。

  大规模支助一揽子计划将于2007年下半年部署,旨在向非苏特派团提供支助,直到混合行动到位为止。该计划由2 250名军事人员、721名警察和1 136名文职人员组成,耗资2.879亿美元,由联合国提供。将优先选择非洲部队。如果找不到适当的非洲人员,联合国将设法从各方均可接受的国家中寻找胜任人员。

  非盟-联合国混合行动在秘书长进行密集外交活动后,并经过联合国、非盟和苏丹政府进行漫长、复杂的技术谈判后,终于在2007年6月12日获得苏丹政府的认可。混合部队的核心任务是保护平民,以及协助保障人道主义援助的安全,监督与核查各项协议的执行情况,协助推动包容各方的政治进程,为促进人权和法治作出贡献,并监督和报告该国与乍得和中非共和国边界沿线的局势。

  在全面部署后,混合行动将由大约20 000名士兵、6 147名警察和4 860名文职人员组成,成为历史上最大的联合国维持和平特派团之一,规模超过目前在刚果民主共和国境内的联合国和平行动。经安全理事会授权,维和部将立即着手作出一切必要努力,确保部队和警察主要由非洲国家提供。秘书长明确指出,部署的速度将取决于苏丹政府是否信守无条件支持三阶段办法的承诺、会员国是否及时提供人员和装备、以及是否具备诸如供水等为支持大批维持和平人员进驻所必需的基础设施资源。秘书长敦促国际社会为向达尔富尔部署混合行动提供必要的资金和资源。他建议联合国会员国通过联合国分摊预算向混合行动提供经费。

  混合行动领导人

  刚果的鲁道夫·阿达达被任命为非盟-联合国达尔富尔问题联合特别代表,负责领导混合行动。他将向联合国秘书长及非盟委员会主席报告工作。共同任命的副特别代表将向联合特别代表提供协助。非盟和平与安全事务专员及联合国主管维持和平行动副秘书长将向联合特别代表发布指示。部队的日常运作将遵照联合国和非盟共同商定的行动构想,即根据2006年在亚的斯亚贝巴和阿布贾达成的协议,并按照2007年6月关于混合行动的联合报告的具体规定,该特派团的指挥和控制结构由联合国提供。

  非盟与联合国磋商后,任命了尼日利亚的马丁·路德·阿格瓦伊将军为部队指挥官,向联合特别代表负责。警务专员一经任命,也向联合代表负责。

  人道主义工作

  联合国人道主义机构主导着目前世界上最庞大的救济工作,协助因达尔富尔危机而需要援助的大约420万人,其中210万人是苏丹境内的流离失所者,大约236 000人是东部乍得境内的难民。计划2007年向达尔富尔提供超过6.5亿美元的援助。12 000多名人道主义工作者已部署在该地区,向受危机影响的人提供援助。他们包括13个联合国机构、红十字/红新月会和80多个非政府组织的工作人员。

  过去四年,这项大规模的人道主义工作挽救了几十万人的生命。死亡率已降至危急线之下;营养不良总人数从2004年中期危机的高峰减少了一半;几乎四分之三达尔富尔人目前都可获得安全饮用水。然而,平民仍然因各方的攻击而被迫迁移,仅2007年头五个月就有140 000多人流离失所。随着人口的增加,许多境内流离失所者营地再也无法接纳新来的人,情势日趋紧张。

  人道主义行动及其工作人员日益成为暴力攻击的目标。截至2007年6月,已有69名援助工作者遭短暂绑架,37支车队受到攻击或被劫掠,61辆人道主义车辆被劫持。一些主要的非政府组织都以援助工作者遭受暴力为由撤出。

  联合国估计,目前达尔富尔全境有50多万人无法获得人道主义援助。与2007年2月以来900 000人无法获得援助的情况相比,目前的情况有所改善,这是因为人道主义工作者作出了更大的努力,使用往往十分昂贵的创新手段援助受冲突影响的人口,而不是因为安全形势有任何改善。联合国继续着力促使喀土穆当局放宽人道主义准入,加紧保障援助工作者的安全,终于导致苏丹政府与联合国于2007年4月签署联合公报,切实确保和促进达尔富尔境内的人道主义活动。

  捐助方为达尔富尔援助行动提供了62%的资金(截至2007年6月15日,在所需的6.52亿美元中有3.96亿美元已予认捐或承付),其中大部分用于粮食援助。其他部门的资金则严重不足,需要各方作出承诺。面对持续的不安全形势,联合国及其人道主义伙伴正在坚持不懈地切实保障数以百万计民众的生存,并为其提供保护。

  人权

  2004年7月,苏丹政府同意允许联合国人权监察员作为负责监督南北和平协议的联合国苏丹特派团(联苏特派团)的一部分,在达尔富尔境内部署。他们就侵犯人权情况定期提出报告,并向喀土穆当局建议纠改行动。

  2004年8月,秘书长派人权事务高级专员路易丝·阿尔布尔和防止灭绝种族罪行问题秘书长特别顾问胡安·门德斯前往达尔富尔评估实地局势,并敦促各方停止严重侵犯人权和违反国际人道主义法的行为。2005年9月,特别顾问再次前往达尔富尔,以审视其以往各项建议的执行情况。

  2004年10月7日,秘书长宣布设立一个调查委员会,以确定达尔富尔境内是否曾发生灭绝种族行为。委员会在其最后报告中断定,虽然苏丹政府没有奉行灭绝种族政策,其部队及其同盟的民兵却“不分青红皂白地发动攻击,包括杀害平民、施加酷刑、强迫失踪、毁坏村庄、强奸和实施其他形式的性暴力、抢掠和强迫流离失所。”委员会的结论是,“在达尔富尔犯下的危害人类罪和战争罪等国际罪行的严重程度和残暴性可能并不低于灭绝种族。”委员会敦促安全理事会“不仅必须对犯罪者采取行动,而且必须为受害者采取行动”。

  2005年4月21日,人权委员会[人权理事会的前身]任命了苏丹人权状况特别报告员。特别报告员西玛·萨马尔定期前往苏丹,并向委员会(和后来的人权理事会)以及大会第三委员会提出了口头和书面说明。

  2007年2月和3月,人权理事会派出一个特别访问团,负责报告达尔富尔境内的人权状况。理事会随后设立了一个人权专家组,以便与苏丹政府和非盟进行合作,确保执行达尔富尔人权方面的各项决议和建议。6月20日,专家组的任务期限再被延长六个月。在关于苏丹人权状况的第七次报告(5月18日)中,人权事务高级专员办事处(人权高专办)汇报了2007年1月至3月针对达尔富尔平民进行的空中袭击事件。秘书长一再提请安全理事会注意达尔富尔境内持续不断的暴力,并对专门以平民为目标、包括对村庄进行空中攻击的行为予以谴责。

  国际刑事法院

  2005年3月,根据调查委员会(见上文)的建议,安全理事会第1593号决议将达尔富尔局势提交国际刑事法院审理,并责令苏丹配合法院的调查工作。2007年5月2日,国际刑事法院以犯下危害人类罪和战争罪为由向苏丹政府前内政部国务部长、现主管人道主义事务国务部长艾哈迈德·哈伦和金戈威德指挥官阿里·穆罕默德·阿里·阿卜杜-拉赫曼发出逮捕令。

  环境

  2007年6月21日,联合国环境规划署(环境署)报告称,有迹象表明苏丹若干地区出现长期性局部气候变化,雨量减少,科尔多凡和达尔富尔各州尤为明显。根据环境署的报告,北达尔富尔州录得的气候变化规模几乎前所未有,其影响与该区域的冲突密切相关。

  此外,几十年的社会动乱和冲突使该国若干重要地区的环境事务迅速受到破坏。环境署指出,国际社会和该国的石油和天然气出口为环境管理注入资金,这种投资将是苏丹任何建设和平工作至关重要的一部分。

  南北之间维持和平

  2005年春季,联苏特派团获授权向苏丹政府/苏丹北部的全国大会党与苏丹南部的苏丹人民解放运动(苏人解)缔结的《全面和平协定》的执行工作提供支助。驻苏丹的联苏特派团目前约由10 000名士兵和600名警察组成。特派团当前的任期将于2007年10月结束,但预计特派团至少在《全面和平协定》的整个实施阶段仍将继续执行任务,即到2011年为止。

  安全理事会决议

  安全理事会相关决议包括:设立联苏特派团的第1590(2005)号决议;对达尔富尔实施制裁的第1556(2004)号和第1591(2005)号决议;授权联苏特派团进驻达尔富尔并核定其部队人数的第1706(2006)号决议;将联苏特派团任期延长至2007年10月的第1755(2007)号决议。

(联合国新闻部和平与安全科发布·2007年7月)