国际劳工组织报告:老龄化社会的就业和社会保护

  概要

  男子和妇女预期寿命的延长是人类最宝贵的成就之一。荒谬的是,在很多国家中,预期寿命延长并未带来工作寿命的延长。在许多国家,平均退休年龄的降低对政府预算的可行性构成了一种威胁,并造成使老年人被排斥在社会之外的风险。有关社会保障的资金供应的许多关注是以这一假设为基础的,即增长将不能创造足够的工作,或老龄化将会限制劳动力的规模。因此,向社会保障系统缴款的人将会变得更少,而索取津贴的人将不断增多。然而,我们不应从分配现有工作的角度,而应从在逐渐包括老年人群体在内的劳动力中创造更多和更好的工作的角度来考虑。这一点对发展中国家尤为重要,这些国家的老年人贫困是日益引起关注的一个问题,而且很少有老年人能够承受得起退休。我们还有必要探索逐渐扩大社会保障的方法,以便在人们晚年时向其提供一种合理的收入。充分就业是为确保社会保护而创造税收和缴款的最佳途径。国际劳工组织能够在制定创新战略以应对这些挑战并利用老龄化带来的机会方面发挥一种重要作用。建议以一项综合性解决方案为基础举行一次一般性讨论,制定一项涵盖国际劳工组织文书、研究活动、技术合作和其它行动的有效行动计划,它有助于促进制定政策、战略和措施,确保一个体面和有保障的老年生活。

  当前趋势

  世界人口正在加速老化。生育率在下降,而人的寿命在延长。从现在起到2050年之间,60岁以上的人口将从大约6亿增至20亿。与工业化国家相比,发展中国家老化的更快,同时艾滋病毒/艾滋病流行的人口统计学影响仍有待全面评估。在未来的50年中,发展中世界的老年人口预计将增长4倍。

  荒谬的是,预期寿命延长并未伴随工作寿命的延长,特别是在发展中国家。越来越多的失业导致了减少劳动力供应的措施,刺激了更早退出劳动力市场。各国正在面临着对社会保护制度资金的可得性的担心。尽管似乎有理由改变人力裁减政策,但存在着不允许轻易扭转这一政策的许多障碍。就业促进仍然是一个压倒一切的关注。此外,需要增加老年工人的参与率的政策,特别是在工业化国家。面临的困境是,当许多国家可能仍受到过剩劳动力的困扰时却必须及早对老年工人的就业能力作出投资。

  在发展中世界,促进生产性和体面就业是至关重要的。这样,将能以更多的资源制定有关社会保障筹资政策。在这些国家中,养恤金的缺乏或低水平迫使老年人进入非正规部门就业,而且老年贫困是一个日益引起关注的问题。

  国际劳工组织的反应

  国际劳工组织对于这些问题的反应包括标准制订、研究工作以及在解决这些问题的国际努力中的合作。针对老年工人需求的技术合作实际上并不存在。国际劳工组织也没有针对老年工人的具体信息来源。

  劳工标准和老年工人

  有关工人基本权利的相关公约适用于所有工人而不考虑其年龄。作为一个群体,一些建议书中确定了老年工人的特殊需求。专门涉及老年工人的唯一建议书是1980年老年工人建议书(第162号)。理事会最近对该文书进行了审议,并就其修订表明了不同的观点。理事会决定维持该建议书的现状。

  国际劳工组织关于社会保障和人力资源开发的文书也与这方面相关。关于社会保障,重要的文书包括1952年社会保障(最低标准)公约(第102号)的第五部分;1967年残疾、老年和遗属津贴公约(第128号)及建议书(第131号)。国际劳工大会第89届会议(2001年)根据有关社会保障举行的磋商和一般性讨论审查了这些文书并决定予以更新。理事会还要求劳工局在这些文书方面提供技术援助,包括传播信息。关于人力资源,已更新1975年人力资源开发公约(第142号),目前正在修订其附属建议书(第150号)。国际劳工大会第91届会议(2003年)已就这一问题进行了第一次讨论。

  关于机会平等,年龄并未列入1958 年(就业和职业)歧视公约(第111号)被禁止的歧视理由中。然而,大约35个国家将年龄列入禁止歧视的理由中。这个问题已在关于扩大第111号公约所列理由的建议中提出。该建议已多次向理事会提交,但尚未得到采纳。

  研究和国际协作

  国际劳工组织90年代初期开展的工作形成了有关老年工人培训的工作文件以及经济合作与发展组织国家有关针对老年工人政策方面的经验。1995年世界劳工报告以及1998年和2001年的世界就业报告都讨论了这个问题。国际劳工组织向8国集团有关这一主题的特别会议(1999年9月,东京)提交了一份有关劳动力市场和老龄化的文件。

  国际劳工组织积极参与了第2届世界老龄化问题大会(2002年4月,马德里)及参加大会本身的筹备工作。大会通过了2002年马德里老龄化问题国际行动计划(MIPA)和政策宣言。国际劳工组织还参加了老龄问题部长级会议(2002年9月,柏林)。

  国际劳工组织与德国和日本政府共同组织了一届关于欧盟加入国社会对话和老龄问题高级会议(2002年11月,布达佩斯)。国际劳工组织还参加了8国集团关于就业问题的高级会议(2003年5月,巴黎),以及由联合国老龄计划组织的关于马德里老龄问题国际行动计划的审议和评估形式的专家小组会议(2003年11月,马耳他)。

  拟议的方向

  这些问题的重要性反映在国际劳工组织参与的众多国际活动中。就总体政策而言,促进充分就业是确保人们在离开就业之时获得有保障的养恤金的最佳方法。许多老年人宁愿参加工作而不愿赋闲在家,并能为经济作出宝贵的贡献。延长工作寿命要求采取一些辅助措施,如终身学习、改善工作条件和与年龄歧视作斗争。此外,有必要检查不利于雇主雇用老年工人以及使老年工人对于继续工作望而却步的那些不利因素。

  为使三方成员能够评估和制定一项与国际劳工组织的所有行动手段相关的战略,建议在有关此问题的一项综合措施的基本上举行一次一般性讨论,包括特别考虑国际劳工组织对在这一领域采取适当的战略所作的贡献。

  除了研究当前的趋势外,要求对现有资料进行特别研究,以便确定地区差别,并分析人口老化以及个人变老所产生的经济和社会影响。应进一步重视确定针对老年工人的劳动力市场政策,包括逐步和灵活的过渡到退休。关于人力资源开发,应对培训政策和终身学习以及为老年人提供工作安排和求职帮助给予进一步考虑。大会不妨将《全球就业议程》如何解决这些问题作为讨论重点。

  关于社会保障,面临着三大挑战。第一,如何以一种健全和可持续的方式为社会保障方案提供资金?第二,作为生产性因素的社会保障作用如何能在促进就业、推动机构变革和促进经济增长的过程中得到进一步加强?这包括如何通过不鼓励过早退出劳动力市场的政策而促进从工作过渡到退休的问题。第三,如何才能将社会保障的覆盖面扩展到老龄社会中,特别是非正规经济中那些最弱势群体?

  关于与就业和职业中的年龄歧视作斗争的措施的实施,应对老年妇女给予特别关注。最后,向老年工人提供一个安全和健康的工作环境需要给予特别关注,包括消除降低工作能力的职业危害和工作条件。

  结论

  这一建议审议了重要的社会保护挑战,即:养恤金的长期融资,卫生和长期护理;作为一个生产性要素的社会保障的作用;和扩展社会保障的覆盖面。该建议反映出生产性和体面就业是处理人口统计变化以及维持并扩展针对所有年龄人员的社会保护的最强有力的杠杆。假如符合需要,延长工作生涯需要一些辅助措施,如技能开发、就业和工作条件的改善和适应,以及特别是通过与年龄歧视作斗争促进老年工人的劳动权利。社会对话在制定并实施针对老年工人的政策方面发挥了一种重要作用。因而,所有这些措施涉及到所有四个战略目标。对于老年人来说,国际劳工组织体面劳动议程的四个支柱意味着在尊严、自由、平等和有保障的条件下在经济和社会中保持发挥一种积极的作用。

  对2006年的国际劳工大会来说,处理上述问题并研究与体面劳动有关的老龄化和就业问题相关的挑战和机会正合适宜。这样的讨论可作为国际劳工组织就这一主题在今后开展活动的一个讲坛并确定优先领域。由于第2届世界老龄化问题大会届时已召开4年,这将为讨论实施马德里老龄问题国际行动计划所取得的进展和今后的政策方向提供一个机会。在综合解决方案的基础上进行讨论将使三方成员对国际劳工组织在这一领域采取的所有行动手段有一个全球范围的了解,并能制定一项连贯的战略。

(资料来源:国际劳工大会第95届会议报告


相关链接:马德里国际行动计划