非 洲 境 内 冲 突 起 因 和 促 进 持 久 和 平 与 可 持 续 发 展

秘 书 长 的 报 告

目 录
段 次
一. 导 言 1-6
二. 冲 突 的 根 源 7-15
A. 历 史 遗 留 问 题 8-11
B. 内 部 因 素 12
C. 外 部 因 素 13
D. 经 济 动 机 14
E. 特 殊 情 况 15
三. 对 冲 突 情 势 作 出 反 应 16-70
A. 建 立 和 平 18-28
协 调 外 部 行 动 者 的 政 策 和 行 动
21
避 免 调 解 努 力 扩 散
22-23
动 员 国 际 支 助 推 动 和 平 努 力
24
加 强 制 裁 的 效 力
25-26
制 止 武 器 扩 散
27-28
B. 维 持 和 平 29-46
汲 取 的 教 训
31-34
联 合 国 维 持 和 平 行 动 在 非 洲 的 作 用
35-40
支 助 区 域 和 分 区 域 倡 议
41-45
确 保 采 取 协 调 一 致 的 措 施
46
C. 人 道 主 义 援 助 47-62
人 道 主 义 的 必 要 工 作
49-57
人 道 主 义 援 助 的 特 殊 挑 战
58-61
紧 急 援 助 与 重 建 和 发 展 之 间 的 相 互 联 系
62
D. 冲 突 后 缔 造 和 平 63-70
向 冲 突 后 缔 造 和 平 过 渡
65
冲 突 后 缔 造 和 平 的 优 先 事 项
66
为 复 苏 工 作 提 供 经 费
67-68
为 作 出 协 同 一 致 的 国 际 回 应 而 努 力
69-70
四. 建 立 持 久 和 平、 推 动 经 济 增 长 71-103
A. 善 政 71-78
争 取 尊 重 人 权 和 法 治
72-74
在 公 共 行 政 部 门 促 进 透 明 度 和 责 任 制
75
提 高 行 政 能 力
76
加 强 民 主 施 政
77-78
B. 可 持 续 发 展 79-103
创 造 有 利 的 投 资 和 经 济 增 长 环 境
81-84
强 调 社 会 发 展
85-89
改 革 国 际 援 助
90-92
减 轻 债 务 负 担
93-96
开 放 国 际 市 场
97-99
支 持 区 域 合 作 和 一 体 化
100-102
协 调 现 有 国 际 和 双 边 倡 议
103
五. 拿 出 必 要 的 政 治 意 志 104-106
六. 结 论 107

一. 导 言

1. 安 全 理 事 会 于1997 年9 月25 日 召 开 外 交 部 长 级 会 议, 以“ 审 议 国 际 协 同 努 力 促 进 非 洲 和 平 与 安 全 的 需 要”。 安 理 会 指 出, 尽 管 一 些 非 洲 国 家 取 得 了 进 展, 但 非 洲 大 陆 上 出 现 这 么 多 剧 烈 武 装 冲 突 仍 然 引 起 严 重 关 注, 需 要 采 取 一 项 全 面 的 反 应。 安 理 会 请 我“ 就 非 洲 冲 突 的 根 源、 预 防 和 解 决 这 些 冲 突 的 途 径 以 及 如 何 在 解 决 冲 突 之 后 为 持 久 的 和 平 及 经 济 增 长 奠 定 基 础” 提 交 一 份 报 告。 我 根 据 安 理 会 的 愿 望, 并 鉴 于 这 些 挑 战 的 规 模 超 出 了 安 全 理 事 会 能 够 独 力 应 付 的 范 围, 特 此 不 仅 向 安 全 理 事 会, 而 且 向 联 合 国 系 统 在 非 洲 负 有 责 任 的 其 他 单 位, 包 括 布 雷 顿 森 林 机 构, 提 交 本 报 告。


摄影:联合国/米尔顿·格兰特
唤 起 国 际 对 非 洲 的 关 心:
美 国 国 务 卿 马 德 琳 · 奥 尔 布 赖 特 (右 边,中 间 是 安 南 先 生) 发 起 1997 年 9月 安 全 理 事 会 第 一 次 关 于 非 洲 问 题 的 部 长 级 会 议 并 担 任 会 议 主 席(会 议 要 求 秘 书 长 提 出 本 报 告)。 安 南 先 生 于 1998 年 4月 16 日 向 安 全 理 事 会 会 议 提 出 本 报 告 ,当 时 会 议 主 席 是 日 本 的 小 和 田 恒 大 使,日 本 将 担 任 1998 年 10月 第 二 次 关 于 非 洲 发 展 问 题 的 首 脑 级 会 议 的 东 道 国。


2. 从 整 体 而 言, 非 洲 近 年 来 已 经 开 始 取 得 重 大 的 经 济 和 政 治 进 步。 但 是, 在 该 大 陆 的 许 多 地 方, 进 步 仍 然 受 到 冲 突 的 威 胁 或 阻 碍。 对 联 合 国 而 言, 其 最 高 的 目 标、 最 深 的 承 诺 和 最 大 的 雄 心 莫 过 于 预 防 武 装 冲 突。 这 种 努 力 的 目 标 自 始 至 终 都 是 为 了 促 进 人 类 安 全 和 人 类 发 展。 从 广 义 上 讲, 确 保 人 类 安 全 是 联 合 国 的 主 要 使 命。 履 行 这 一 使 命 的 办 法, 是 真 正 和 持 久 地 预 防 武 装 冲 突。

3. 非 洲 冲 突 对 联 合 国 保 证 全 球 所 有 人 民 的 和 平、 繁 荣 和 人 权 的 努 力 构 成 重 大 挑 战。 尽 管 联 合 国 是 为 处 理 国 与 国 之 间 的 战 争 而 建 立 的, 但 本 组 织 正 越 来 越 经 常 被 要 求 对 国 内 动 乱 和 冲 突 采 取 对 策。 在 这 些 冲 突 中, 不 仅 摧 毁 军 队, 而 且 还 摧 毁 平 民 和 整 个 族 群 日 益 成 为 主 要 目 标。 预 防 这 样 的 战 争 不 再 是 为 了 保 卫 国 家 或 保 护 盟 国, 而 是 为 了 保 卫 人 类 自 己。

4. 自1970 年 以 来, 非 洲 境 内 爆 发 了30 多 场 战 争, 其 中 绝 大 多 数 起 源 于 国 内。 仅 在1996 年, 武 装 冲 突 就 祸 及53 个 非 洲 国 家 中 的14 个 国 家, 造 成 的 死 亡 人 数 在 全 世 界 战 争 死 亡 人 数 中 占 一 半 以 上, 并 造 成 超 过800 万 人 的 难 民、 返 回 家 园 者 和 流 离 失 所 的 人。 这 些 冲 突 的 后 果 严 重 损 害 了 非 洲 为 保 证 其 各 国 人 民 的 长 期 稳 定、 繁 荣 与 和 平 所 进 行 的 努 力。

5. 由 于 未 能 避 免 这 些 巨 大 的 人 类 悲 剧, 非 洲 领 导 人、 国 际 社 会 和 联 合 国 都 辜 负 了 非 洲 各 国 人 民 的 期 望。 我 们 辜 负 了 他 们, 因 为 我 们 没 有 妥 当 解 决 冲 突 的 根 源; 没 有 进 行 足 够 的 努 力 来 保 证 和 平; 一 再 无 法 为 可 持 续 的 发 展 创 造 条 件。 这 就 是 非 洲 近 年 来 的 现 实。 所 有 有 关 方 面 必 须 诚 实 地 和 建 设 性 地 面 对 这 一 现 实, 唯 其 如 此, 非 洲 人 民 才 能 享 有 他 们 所 寻 求 和 应 该 得 到 的 人 类 安 全 和 经 济 机 会。 今 天, 为 结 束 过 去 的 这 种 局 面 所 进 行 的 努 力 终 于 开 始 在 非 洲 许 多 地 区 取 得 成 功。

6. 我 希 望 本 报 告 有 助 于 推 动 非 洲 为 寻 求 和 平 及 增 进 繁 荣 再 次 进 行 的 努 力。 为 达 到 这 个 目 的, 本 报 告 对 非 洲 的 冲 突 进 行 了 分 析, 在 其 中 力 求 反 映 现 实 和 找 到 冲 突 的 根 源。 报 告 力 争 鼓 起 非 洲 人 和 其 他 人 士 的 政 治 意 愿, 在 如 此 明 显 需 要 行 动 的 时 刻 行 动 起 来。 如 果 没 有 这 种 意 愿, 无 论 多 少 援 助 和 多 大 的 希 望 都 无 法 在 非 洲 化 干 戈 为 玉 帛。

二. 冲 突 的 根 源

7. 非 洲 是 一 个 幅 员 辽 阔 和 变 化 多 端 的 大 陆。 非 洲 各 国 的 历 史 和 地 理 条 件 各 不 相 同, 经 济 发 展 阶 段 各 不 相 同, 有 着 不 同 的 政 府 政 策, 国 内 关 系 和 国 际 关 系 也 不 一 样。 非 洲 的 冲 突 根 源 反 映 了 这 种 多 样 性 和 复 杂 性。 一 些 根 源 纯 粹 是 国 内 性 质, 另 一 些 根 源 是 某 个 次 区 域 力 量 作 用 的 体 现, 还 有 一 些 根 源 则 有 重 要 的 国 际 背 景。 尽 管 存 在 这 些 不 同 之 处, 非 洲 的 各 种 冲 突 根 源 也 有 若 干 共 同 的 问 题 和 历 史 经 验。

A. 历 史 遗 留 问 题

8. 殖 民 列 强 在1885 年 的 柏 林 会 议 上 把 非 洲 分 割 为 若 干 领 土 单 位。 非 洲 的 王 国、 国 家 和 社 区 被 强 行 瓜 分; 互 相 之 间 没 有 关 系 的 地 区 和 民 族 被 同 样 武 断 地 结 合 在 一 起。1960 年 代, 新 独 立 的 非 洲 国 家 继 承 了 这 些 殖 民 时 代 的 边 界, 以 及 这 个 遗 留 问 题 对 其 领 土 完 整 和 实 现 国 家 统 一 的 努 力 形 成 的 挑 战。 使 这 一 挑 战 更 为 复 杂 化 的 是, 一 些 新 国 家 继 承 的 殖 民 法 律 和 体 制 框 架 是 为 了 利 用 地 方 隔 阂 而 设 计 的, 而 不 是 为 了 克 服 这 种 隔 阂。 因 此, 可 以 理 解 的 是, 很 多 这 些 新 独 立 国 家 把 全 部 精 力 放 在 建 立 国 家 政 权 和 建 立 民 族 国 家 这 两 个 需 要 同 时 完 成 的 任 务 上, 而 刚 果 爆 发 分 裂 战 争 之 后 出 现 的 事 件 为 这 种 努 力 增 加 了 新 的 动 力。 然 而, 经 常 出 现 的 情 况 是, 对 建 设 统 一 国 家 所 予 以 的 必 要 重 视 是 通 过 政 治 和 经 济 高 度 集 权 以 及 压 制 多 元 政 治 来 贯 彻 的。 可 以 断 定 的 是, 政 治 上 的 专 制 常 常 导 致 贪 污 腐 败、 任 人 唯 亲、 尸 位 素 餐 和 滥 用 权 力。 非 洲 统 一 组 织( 非 统 组 织) 于1963 年 通 过 决 定, 承 认 非 洲 各 国 从 殖 民 当 局 那 里 继 承 的 国 界, 在 这 项 决 定 的 帮 助 下, 非 洲 因 国 界 争 端 爆 发 严 重 冲 突 的 时 代 已 经 过 去 了。 然 而, 使 彼 此 差 别 很 大 和 经 常 相 互 竞 争 的 社 区 在 一 起 形 成 真 正 国 家 认 同 意 识 的 挑 战 仍 然 存 在。

9. 殖 民 主 义 建 立 的 商 业 关 系 的 性 质 也 长 期 扭 曲 了 非 洲 的 政 治 经 济。 交 通 网 络 和 有 关 的 物 质 基 础 设 施 是 为 了 满 足 与 宗 主 国 进 行 贸 易 的 需 要 设 计 的, 而 不 是 为 了 支 持 本 地 经 济 的 平 衡 发 展。 经 济 活 动 过 于 侧 重 消 耗 自 然 资 源 的 工 业 和 供 出 口 的 初 级 商 品, 除 了 经 常 带 来 不 利 的 贸 易 条 件 之 外, 也 几 乎 无 助 于 促 进 对 稳 步 和 广 泛 提 高 劳 动 者 技 能 和 教 育 水 平 的 需 要。 这 种 生 产 和 交 换 格 局 所 带 来 的 后 果 对 独 立 后 的 国 家 也 造 成 影 响。 政 治 上 的 争 执 不 是 源 于 可 行 的 国 家 经 济 制 度, 在 很 多 情 况 下, 这 种 争 执 的 主 要 动 机 是 为 了 攫 取 殖 民 经 济 残 留 的 体 制, 以 便 为 党 派 牟 利。

10. 在 冷 战 期 间, 东、 西 方 在 意 识 形 态 上 的 对 立 有 助 于 维 护 友 好 国 家 和 盟 邦 之 间 的 秩 序 和 稳 定, 但 超 级 大 国 在 安 哥 拉 和 其 他 地 方 的 争 夺 也 助 长 了 非 洲 一 些 时 间 最 长 和 伤 亡 最 大 的 冲 突。 相 互 争 夺 的 超 级 大 国 以 更 广 泛 的 目 标 为 藉 口 在 非 洲 各 个 地 区 支 持 和 维 持 专 制 和 压 迫 人 民 的 政 权, 但 是 冷 战 一 结 束, 非 洲 突 然 被 抛 弃, 任 凭 自 生 自 灭。 在 没 有 外 来 经 济 和 政 治 支 持 的 情 况 下, 没 有 几 个 非 洲 政 权 能 够 维 持 其 已 经 习 惯 的 经 济 生 活 方 式, 或 像 其 已 经 认 为 理 所 当 然 的 那 样 永 久 掌 权。 随 着 越 来 越 多 的 国 家 陷 入 国 内 动 乱 和 暴 力 冲 突, 全 世 界 开 始 寻 求 一 个 新 的 全 球 安 全 框 架。

11. 在 冷 战 结 束 后 的 一 段 短 暂 时 期 内, 国 际 社 会 急 于 行 使 其 新 获 得 的 集 体 决 策 能 力。 从1990 年 代 初 期 开 始, 安 全 理 事 会 在 非 洲 和 其 他 区 域 发 起 了 一 系 列 雄 心 勃 勃 的 维 持 和 平 和 建 立 和 平 的 主 动 行 动。 尽 管 这 些 行 动 取 得 了 一 些 重 大 的 成 功, 但 是, 由 于 联 合 国 未 能 在 索 马 里 恢 复 和 平, 国 际 上 对 支 持 干 预 冲 突 失 去 兴 趣, 国 际 社 会 仓 卒 地 从 世 界 各 地 维 持 和 平 后 退。 这 种 后 退 在 早 期 带 来 的 一 个 直 接 后 果, 就 是 包 括 联 合 国 在 内 的 国 际 社 会 未 能 进 行 干 预, 防 止 卢 旺 达 的 种 族 灭 绝。 这 一 失 败 已 经 在 非 洲 产 生 深 远 的 影 响。 整 个 非 洲 大 陆 认 为 国 际 社 会 几 乎 漠 不 关 心, 这 种 观 念 产 生 的 有 害 后 遗 症 仍 在 损 害 着 对 本 组 织 的 信 任。

B. 内 部 因 素

12. 在 非 洲 各 国 获 得 独 立30 多 年 后, 非 洲 人 自 己 日 益 意 识 到, 该 大 陆 必 须 超 出 其 殖 民 地 历 史 的 范 围 来 寻 找 当 前 冲 突 的 根 源。 非 洲 在 今 天 比 在 任 何 时 候 都 需 要 从 自 己 身 上 寻 找 原 因。 造 成 非 洲 大 陆 各 地 冲 突 的 一 个 关 键 原 因, 是 许 多 非 洲 国 家 政 权 的 性 质 以 及 夺 取 和 维 护 政 权 的 实 际 后 果 和 想 像 中 的 后 果。 经 常 出 现 的 情 况 是, 政 治 上 的 胜 利 在 财 富 和 资 源、 提 拔 亲 信 以 及 职 务 特 权 方 面 采 取 了“ 一 切 归 赢 家 所 有” 的 形 式。 经 常 与 这 种 现 象 相 联 系 的, 是 一 种 处 于 有 利 地 位 或 不 利 地 位 的 狭 隘 族 群 意 识, 在 很 多 情 况 下, 对 集 权 和 高 度 个 人 化 治 理 形 式 的 依 赖 加 重 了 这 种 意 识。 如 果 没 有 为 领 导 人 规 定 适 当 的 责 任 制, 政 权 缺 乏 透 明 度, 制 衡 机 制 不 健 全, 不 遵 守 法 制, 缺 乏 改 变 或 更 换 领 导 层 的 和 平 手 段, 或 缺 乏 对 人 权 的 尊 重, 政 治 上 的 控 制 就 变 得 过 于 重 要, 利 害 得 失 也 高 到 危 险 的 程 度。 如 果 像 非 洲 经 常 存 在 的 情 况 那 样, 就 业 机 会 主 要 来 自 政 府, 而 且 政 党 基 本 上 是 以 地 区 或 族 裔 为 基 础, 局 势 就 变 得 更 为 严 重。 在 这 样 的 情 况 下, 多 数 非 洲 国 家 的 多 族 裔 性 质 使 得 冲 突 更 加 容 易 爆 发, 导 致 族 裔 问 题 以 暴 力 方 式 政 治 化。 在 最 严 重 的 情 况 下, 敌 对 的 族 群 可 能 认 为, 其 安 全 乃 至 生 存 只 能 通 过 控 制 国 家 政 权 来 确 保。 在 这 些 情 况 下, 冲 突 几 乎 是 不 可 避 免 的。

C. 外 部 因 素

13. 在 冷 战 期 间, 超 级 大 国 争 夺 中 的 一 个 常 见 特 点, 就 是 以 外 力 支 持 或 颠 覆 非 洲 各 国 政 府, 随 着 冷 战 的 结 束, 外 来 干 预 减 少 了, 但 没 有 完 全 消 失。 为 了 争 夺 非 洲 的 石 油 和 其 他 宝 贵 资 源, 非 洲 以 外 的 外 国 利 益 集 团 在 制 止 冲 突 或 维 持 冲 突 方 面 继 续 发 挥 重 要 的, 有 时 是 决 定 性 的 作 用。 但 是, 外 国 干 预 并 不 限 于 非 洲 以 外 的 来 源。 邻 国 不 可 避 免 地 受 到 其 他 国 家 境 内 所 爆 发 的 冲 突 的 影 响, 但 是, 邻 国 也 可 能 在 冲 突 中 利 害 攸 关, 这 些 利 害 关 系 并 非 总 是 良 性 的。 虽 然 非 洲 的 维 持 和 平 和 调 停 努 力 近 年 来 变 得 日 益 重 要, 但 也 必 须 坦 率 地 承 认 非 洲 各 国 政 府 在 支 持、 有 时 甚 至 是 煽 动 邻 国 冲 突 方 面 所 起 的 作 用。

D. 经 济 动 机

14. 尽 管 武 装 冲 突 带 来 破 坏, 有 很 多 人 从 混 乱 和 无 人 负 责 的 状 态 中 获 利。 这 些 人 几 乎 不 想 或 根 本 不 想 制 止 冲 突, 反 而 非 常 热 衷 于 延 长 冲 突。 从 非 洲 的 冲 突 中 获 利 的 人 主 要 有 国 际 军 火 商。 冲 突 各 方 本 身 往 往 也 在 这 些 人 里 占 主 要 地 位。 在 利 比 里 亚, 控 制 和 开 采 钻 石、 木 材 和 其 他 原 料 是 交 战 各 派 的 主 要 目 标 之 一。 对 这 些 资 源 的 控 制 为 各 个 派 别 提 供 了 资 金, 使 其 能 够 维 持 冲 突。 很 明 显, 延 长 冲 突 对 许 多 冲 突 各 方 有 很 大 的 财 政 利 益。 安 哥 拉 也 是 这 种 情 况。 在 该 国, 和 平 进 程 缓 慢 耗 时, 困 难 重 重, 主 要 原 因 之 一, 是 控 制 安 哥 拉 有 利 可 图 的 钻 石 开 采 至 关 重 要。 在 塞 拉 利 昂, 藉 机 掠 夺 自 然 资 源 和 中 央 银 行 储 备 金 是 促 使 那 些 在1997 年5 月 从 选 举 产 生 的 政 府 手 里 夺 取 政 权 的 关 键 动 机。

E. 特 殊 情 况

15. 除 了 已 经 阐 明 的 引 起 非 洲 冲 突 的 更 广 泛 根 源 之 外, 还 有 若 干 其 他 因 素 在 具 体 情 况 和 次 区 域 中 起 着 特 别 重 要 的 作 用。 在 中 非, 这 些 因 素 包 括 在 人 口 密 集 的 地 区 争 夺 稀 少 的 土 地 和 水 源。 再 例 如 在 卢 旺 达, 一 波 又 一 波 流 离 失 所 的 人 常 常 导 致 几 个 家 庭 对 同 一 块 土 地 提 出 所 有 权。 在 开 采 石 油 的 非 洲 社 区, 冲 突 的 起 因 经 常 是 当 地 社 区 抱 怨 没 有 从 这 样 的 资 源 中 得 到 足 够 的 好 处, 或 过 份 受 到 自 然 环 境 退 化 的 损 害。 在 北 非, 关 于 社 会 和 国 家 的 观 点 严 重 对 立, 造 成 紧 张 状 态, 从 而 成 为 一 些 国 家 内 现 实 冲 突 和 潜 在 冲 突 的 重 要 根 源。

三. 对 冲 突 情 势 作 出 反 应

16. 人 们 广 泛 认 为, 早 期 预 警 机 制 在 预 防 冲 突 方 面 发 挥 了 重 要 作 用。 近 年 来, 联 合 国 的 早 期 预 警 能 力 已 大 为 加 强。 现 在 关 键 的 问 题 已 不 再 是 无 力 对 即 将 到 来 的 危 机 早 期 提 出 预 警, 而 是 必 须 在 早 期 预 警 之 后, 及 早 采 取 有 效 行 动。 不 论 反 应 涉 及 外 交 努 力、 维 持 和 平 部 署 或 人 道 主 义 干 预, 愈 早 采 取 行 动 成 效 就 可 能 愈 高。

17. 一 旦 产 生 怨 愤 不 满 的 情 绪, 政 府 及 其 反 对 者 必 须 拒 绝 经 常 采 用 的 立 即 诉 诸 暴 力 的 途 径。 一 旦 暴 力 冲 突 爆 发, 在 这 种 冲 突 恶 化 之 前 就 需 要 真 正 作 出 努 力, 尝 试 所 有 的 政 治 选 择。 在 需 要 作 出 国 际 行 动 之 前, 我 敦 促 处 于 可 能 或 已 实 际 发 生 冲 突 境 况 下 的 各 国 政 府 考 虑 任 命 特 别 调 解 员 或 召 集 特 别 委 员 会, 以 便 研 究 争 端 的 根 源、 建 立 信 任 和 建 议 切 实 的 解 决 办 法。 这 种 努 力 可 以 包 括 由 来 自 非 洲 他 处 或 来 自 范 围 更 广 的 国 际 社 会 的 受 人 尊 敬 的 人 士 参 与 其 事。

A. 建 立 和 平

18. 部 署 维 持 和 平 资 源 是 预 防、 遏 制 和 解 决 冲 突 的 任 何 努 力棗 不 论 是 国 家 努 力 或 国 际 努 力棗 的 基 本 组 成 部 分。 外 交 努 力 通 常 成 本 效 益 最 高, 也 能 最 迅 速 地 部 署。 谈 判、 调 解、 斡 旋、 调 查 真 相 特 派 团 和 司 法 解 决 可 能 都 会 牵 涉 在 内。 目 标 包 括 协 助 对 话、 解 除 紧 张 情 势、 促 进 民 族 和 解、 增 进 对 人 权 的 尊 重 和 建 立 和 平 体 制。 如 果 需 要 和 平 进 程, 联 合 国 连 同 非 统 组 织 就 要 发 挥 作 用, 协 助 建 立 这 种 进 程。 如 果 有 些 障 碍 阻 挠 了 进 一 步 的 进 展, 我 们 就 要 发 挥 作 用, 协 助 扫 除 这 些 障 碍。 如 果 协 议 的 基 础 存 在, 我 们 就 要 发 挥 作 用, 协 助 促 成 协 议。

19. 有 些 时 候, 如 果 国 际 社 会 能 够 协 助 保 持 短 期 稳 定, 同 时 提 供 积 极 的 诱 因 促 进 较 长 期 的 和 解, 它 就 能 够 培 养 一 种 环 境, 促 进 当 事 各 方 合 作 和 它 们 为 和 平 而 努 力 的 意 志。 这 种 诱 因 可 以 包 括, 举 例 来 说, 地 方 的 基 础 设 施 和 用 水 项 目、 提 供 获 得 小 企 业 信 贷 的 机 会 或 基 本 的 医 疗 照 顾。 要 有 效 地 加 以 运 用, 作 为 解 决 冲 突 的 工 具, 就 需 要 充 分 了 解 人 民 的 问 题 的 各 种 复 杂 情 况, 并 且 能 够 同 时 在 各 个 层 次 作 出 反 应, 而 又 保 持 某 种 程 度 的 灵 活 性。 国 际 社 会 需 要 对 这 种 努 力 提 供 更 多 支 助。

20. 建 立 和 平 的 努 力 需 要 妥 善 的 协 调 和 周 密 的 准 备。 在 联 合 国 系 统 内 最 近 设 立 了 和 平 与 安 全 执 行 委 员 会, 由 主 管 政 治 事 务 副 秘 书 长 召 集, 目 的 是 在 进 一 步 加 强 合 作、 政 策 的 连 贯 性 和 交 流 资 料。 同 样 的, 在 非 统 组 织 亚 的 斯 亚 贝 巴 总 部 新 设 立 的 联 合 国 联 络 办 事 处 也 将 巩 固 这 两 个 组 织 间 的 合 作, 和 促 进 政 治 努 力 的 协 调 部 署, 以 便 预 防、 遏 制 和 解 决 非 洲 的 冲 突。 这 也 是 联 合 国 和 非 统 组 织 秘 书 处 官 员 举 行 年 度 会 议 的 目 标。 这 些 会 议 由 两 位 秘 书 长 共 同 主 持。 目 前 也 在 加 强 联 合 国 同 各 分 区 域 组 织, 例 如 西 非 国 家 经 济 共 同 体( 西 非 经 共 体)、 南 部 非 洲 发 展 共 同 体 和 政 府 间 发 展 管 理 局 之 间 的 合 作。 这 些 分 区 域 组 织 正 在 积 极 致 力 于 解 决 该 分 区 域 的 和 平 与 安 全 问 题。

协 调 外 部 行 动 者 的 政 策 和 行 动

21. 许 多 情 况 下, 在 非 洲 和 其 他 地 方, 主 要 的 外 部 行 动 者 对 正 在 爆 发 或 发 展 中 的 危 机 未 能 坚 持 采 取 共 同 的 政 治 手 段 是 妨 碍 解 决 危 机 取 得 进 展 的 主 要 障 碍 之 一。 邻 近 国 家 采 用 共 同 立 场 特 别 重 要。 在 早 期 阶 段, 为 争 取 同 盟 和 支 助 可 能 最 先 同 邻 近 国 家 打 交 道。 如 果 让 冲 突 升 级, 它 就 势 不 可 免 地 开 始 自 行 发 展, 但 邻 邦 和 其 他 外 部 行 动 者 可 能 对 冲 突 各 方 仍 然 有 相 当 大 的 影 响 力。 即 便 是 冲 突 进 一 步 加 强, 更 广 泛 的 国 际 努 力, 例 如 制 裁, 也 只 有 在 该 分 区 域 真 正 对 这 种 措 施 提 供 合 作 和 支 助 的 情 况 下 才 能 成 功。 在 确 保 这 种 合 作 和 支 助 方 面, 非 洲 统 一 组 织 连 同 有 关 的 分 区 域 组 织, 可 发 挥 领 导 作 用。 在 南 部 非 洲, 该 分 区 域 在 非 统 组 织 的 支 助 下 及 早 协 同 采 取 政 治 行 动 有 效 地 遏 制 了 莱 索 托 刚 刚 发 生 的 政 治 纷 扰。 在 西 非, 西 非 经 共 体 各 国 最 后 决 定 协 调 其 对 利 比 里 亚 的 政 策 和 行 动, 这 是 该 国 和 平 进 程 的 关 键 转 折 点。

避 免 调 解 努 力 扩 散

22. 调 解 的 框 架 一 旦 建 立, 国 际 行 动 者 就 切 需 避 免 采 取 与 之 对 抗 或 匹 敌 的 行 动。 这 绝 不 是 意 图 劝 阻 各 国 政 府 和 组 织 指 定 一 些 官 员, 赋 以 密 切 注 视 某 一 危 机 情 势 的 特 别 任 务。 相 反 的, 任 何 特 使 和 特 别 代 表 可 以 大 力 促 进 国 际 社 会 之 内 的 协 商、 资 料 交 流 和 决 策。 然 而, 这 样 做 不 应 当 使 冲 突 各 方 可 以 借 机 离 间 国 际 社 会, 或 用 一 种 努 力 来 对 抗 另 一 种 努 力。 其 结 果 必 然 导 致 混 乱 和 延 误 而 非 有 助 于 取 得 进 展。

23. 因 此, 在 冲 突 情 势 下, 遴 选 调 解 员 必 须 慎 思 熟 虑, 并 且 在 尽 可 能 密 切 协 商 的 情 况 下 进 行。1997 年, 为 大 湖 区 任 命 一 名 联 合 国 和 非 统 组 织 共 同 特 别 代 表, 标 志 着 意 义 重 大 的 创 新 办 法, 也 很 可 能 证 明 对 其 他 情 况 有 用。 联 合 国 对 多 哥 关 于 巴 卡 西 半 岛 的 调 解 努 力 和 对 前 总 统 尼 雷 尔 先 生 关 于 布 隆 迪 的 调 解 努 力 所 提 供 的 支 助, 是 可 以 如 何 建 构 这 种 合 作 的 两 个 不 同 但 同 样 重 要 的 例 子。

动 员 国 际 支 助 推 动 和 平 努 力

24. 除 非 对 和 平 努 力 提 供 足 够 的 国 际 支 助, 有 些 情 况 下 也 许 就 无 法 维 持 和 平 的 势 头。 建 立 有 关 国 家 联 络 小 组 不 论 是 以 成 立“ 之 友” 小 组 的 形 式 或 是 如 同 利 比 里 亚 的 情 况,“ 特 别 会 议” 均 可 以 成 为 动 员 国 际 支 助 推 动 和 平 努 力 的 有 效 机 制。 利 比 里 亚 问 题 特 别 会 议 是 在 部 长 一 级 召 集 的, 使 西 非 经 共 体 各 国、 捐 助 国、 布 雷 顿 森 林 机 构 和 联 合 国 系 统 的 其 他 有 关 部 门 会 集 一 堂。 目 的 是: 动 员 国 际 政 治 支 助, 促 进 和 平 进 程; 协 助 协 调 重 要 外 部 行 动 者 的 意 见; 和 确 保 大 家 了 解 和 提 供 和 平 进 程 所 需 的 基 本 资 源。 在 和 平 进 程 期 间 利 用 特 别 会 议 促 成 了 一 些 建 议, 即: 这 一 机 制 应 予 保 留, 用 来 处 理 现 在 摆 在 利 比 里 亚 面 前 的 冲 突 后 缔 造 和 平 的 挑 战。 我 敦 促 对 类 似 的 冲 突 和 冲 突 后 情 势 建 立 相 同 的 结 构。

加 强 制 裁 的 效 力

25. 制 裁 作 为 一 项 预 防 或 惩 罚 措 施, 有 可 能 成 为 有 效 的 工 具。 经 济 孤 立 的 多 边 威 胁 有 助 于 鼓 励 政 治 对 话, 而 实 施 严 厉 的 经 济 和 政 治 制 裁 可 以 削 减 冲 突 各 方 坚 持 长 期 战 斗 的 能 力。 特 别 是 实 施 武 器 禁 运, 使 得 武 器 的 购 买 更 为 困 难 和 费 用 更 加 高 昂, 有 助 于 减 少 用 于 进 行 冲 突 的 武 器 供 应。 但 是, 特 别 是 经 济 制 裁, 如 果 不 事 先 适 当 地 衡 量 其 影 响 或 确 定 目 标, 就 经 常 不 能 击 中 要 害。 有 些 情 况 下, 加 诸 于 平 民 百 姓 的 苦 难 同 制 裁 对 主 事 者 行 为 可 能 造 成 的 影 响 完 全 不 成 比 例。 制 裁 切 需 更 准 确 地 瞄 准 对 象, 以 便 帮 助 确 保 它 们 能 达 成 原 定 的 目 标。 应 当 多 加 利 用 针 对 决 策 者 及 其 家 属 的 制 裁, 包 括 冻 结 个 人 和 组 织 资 产 以 及 限 制 旅 行。 如 果 被 要 求 实 施 制 裁 的 贫 穷 国 家 可 能 面 临 重 大 的 不 利 影 响, 就 应 当 提 供 充 裕 资 金, 以 减 轻 对 依 赖 同 受 制 裁 方 贸 易 的 当 地 民 众 所 造 成 的 后 果。

26. 谈 到 制 裁 必 须 更 准 确 地 瞄 准 对 象, 就 不 可 能 不 提 请 注 意: 国 际 社 会 应 当 更 非 常 审 慎 地 强 制 执 行 制 裁, 只 要 武 器 禁 运 付 诸 实 施, 各 国 就 切 需 不 仅 不 要 进 行 官 方 交 易, 而 且 要 设 法 劝 诫 其 国 民 或 公 司 不 得 违 反 这 种 制 裁。 为 了 加 强 国 际 制 裁 制 度 的 效 力, 我 要 求 会 员 国 个 别 通 过 立 法, 使 得 违 反 安 全 理 事 会 武 器 禁 运 的 行 为 按 国 家 法 律 构 成 刑 事 罪 行。

制 止 武 器 扩 散

27. 所 有 国 家 都 有 进 行 本 身 防 卫 的 权 利 和 责 任。 不 过, 非 洲 急 迫 的 发 展 利 益 需 要 尽 可 能 减 少 转 用 于 军 事 用 途 的 资 源。 非 洲 国 家 可 以 通 过 在 军 事 和 安 全 领 域 执 行 透 明 化 和 建 立 信 任 措 施, 包 括 签 订 互 不 侵 犯 条 约 和 安 全 合 作 协 定、 参 与 联 合 军 事 训 练 演 习 和 巡 逻 以 及 协 调 打 击 非 法 贩 运 军 火 的 政 策, 协 助 减 少 维 持 庞 大 军 事 开 支 的 必 要。1997 年, 只 有 八 个 非 洲 国 家 向《 联 合 国 常 规 武 器 登 记 册》 提 供 资 料。 我 敦 促 所 有 非 洲 国 家 加 入《 登 记 册》, 并 以 能 对 区 域 和 分 区 域 建 立 信 任 努 力 作 出 积 极 贡 献 的 方 式 为 之。 这 可 以 包 括 建 立 补 充 性 质 的 常 规 武 器 分 区 域 登 记 册。 此 外, 为 了 减 轻 小 型 武 器 扩 散 对 非 洲 造 成 的 威 胁, 我 要 求 非 洲 各 国 同 意 把 购 买 武 器 和 弹 药 的 经 费 削 减 至 国 内 总 产 值 的1.5% 以 下, 和 自 行 作 出 承 诺, 恪 守 国 防 预 算 零 增 长 的 政 策, 为 期10 年。


摄影: 弗哈特·莫马德
非 法 军 火:
秘 书 长 提 请 注 意 军 火 商 的 作 用,敦 促 所 有 非 洲 国 家 将 其 进 口 军 火 列 入 联 合 国 常 规 武 器 登 记 册。


28. 对 于 监 测 或 管 制 军 火 贸 易 的 任 何 努 力 来 说, 查 明 流 入 非 洲 军 火 的 来 源 至 关 重 要。 特 别 是 就 把 武 器 出 口 到 非 洲 冲 突 地 区 或 情 势 紧 张 地 区 而 言, 军 火 出 口 国 有 责 任 约 制 其 行 为。 特 别 需 要 密 切 注 意 私 营 军 火 商 在 向 已 实 际 或 可 能 发 生 冲 突 地 区 供 应 武 器 方 面 所 起 的 作 用。 事 实 证 明, 公 开 指 明 国 际 军 火 商 及 其 活 动 是 难 以 实 现 的 目 标。 但 对 制 止 军 火 非 法 流 入 非 洲 而 言, 没 有 任 何 其 他 一 种 倡 议 对 此 更 有 帮 助。 主 要 是 由 于 一 切 保 密, 这 种 非 法 军 火 贸 易 才 可 能 进 行。 安 全 理 事 会 应 当 把 这 项 问 题 当 作 紧 急 事 项 处 理, 包 括 研 究 联 合 国 在 汇 编、 追 踪 和 公 布 这 种 资 料 方 面 可 发 挥 什 么 作 用。

B. 维 持 和 平

29. 从 历 史 上 来 说, 联 合 国 在 非 洲 部 署 的 维 持 和 平 行 动 比 在 任 何 其 他 区 域 部 署 的 都 要 多。 自 国 际 紧 张 局 势 缓 和 以 来,1989 年 在 安 哥 拉 和 纳 米 比 亚 部 署 的 行 动 开 创 了 一 个 复 杂 的、 冷 战 后 维 持 和 平 行 动 的 新 时 代。 在 其 后 的9 年 中, 联 合 国 共 发 动 了32 个 行 动, 其 中13 个 行 动 是 在 非 洲 部 署 的。 但 是, 自 从 联 合 国 在 索 马 里 遭 到 严 重 挫 折( 在 前 南 斯 拉 夫 承 受 了 惨 痛 的 经 历) 之 后, 国 际 社 会 近 年 来 极 不 愿 意 承 担 与 部 署 维 持 和 平 行 动 有 关 的 政 治 及 财 政 义 务。 这 种 不 情 愿 似 乎 远 远 超 出 了 在 索 马 里 得 到 的 教 训, 给 非 洲 带 来 的 影 响 尤 其 严 酷。

30. 除 了 在 卢 旺 达 付 出 惨 重 代 价 之 外, 从 一 些 非 洲 国 家 政 府 的 反 应、 特 别 是 大 湖 区 国 家 政 府 排 斥 联 合 国, 使 联 合 国 不 能 在 政 治 上 进 一 步 积 极 参 与 该 分 区 域 事 务, 可 以 看 出 陷 入 瘫 痪 的 更 大 的 代 价。 联 合 国 在 非 洲 的 信 誉 在 很 大 程 度 取 决 于 国 际 社 会 是 否 愿 意 采 取 行 动, 探 讨 在 该 大 陆 实 现 和 平 与 安 全 目 标 的 新 途 径。 因 此, 必 须 对 联 合 国 在 非 洲 的 经 历 进 行 重 新 审 查, 汲 取 能 指 导 我 们 未 来 行 动 的 经 验 教 训。

汲 取 的 教 训

31. 联 合 国 在 索 马 里 的 经 历 对 国 际 社 会 对 维 持 和 平 的 看 法 影 响 很 大。 对 这 次 行 动 的 记 忆 继 续 妨 碍 联 合 国 对 危 机 作 出 迅 速 和 具 有 决 定 性 的 反 应 的 能 力。 尽 管 索 马 里 平 民 因 联 合 国 的 卷 入 获 得 极 大 的 益 处、 包 括 结 束 了 索 马 里 的 饥 荒, 但 联 合 国 索 马 里 行 动 也 是 安 全 理 事 会 在 任 务 结 束 前 撤 出 的 第 一 个 联 合 国 行 动。 安 全 理 事 会 做 出 这 项 决 定 的 根 据 是, 尽 管 行 动 在 人 道 主 义 方 面 取 得 了 巨 大 成 就, 但 由 于 对 解 决 冲 突 不 感 兴 趣 的 索 马 里 主 要 派 别 缺 乏 承 诺, 因 此, 在 政 治 方 面 没 有 取 得 任 何 进 展。

32. 从 索 马 里 撤 出 以 及 不 愿 意 再 承 诺 提 供 国 际 资 源 和 政 治 资 本 的 后 果 很 快 就 变 得 十 分 明 显, 国 际 社 会 苦 苦 思 索 应 如 何 对 在 卢 旺 达 即 将 爆 发 的 悲 剧 做 出 反 应。 国 际 社 会 眼 睁 睁 地 看 着 种 族 灭 绝 大 屠 杀 的 整 个 过 程, 其 中 几 十 万 人 丧 生。 这 种 情 况 突 显 了 对 冲 突 采 取 迅 速 干 预 措 施、 更 重 要 的 是, 在 灾 难 面 前 采 取 行 动 的 政 治 意 愿 的 重 要 性。 卢 旺 达 人 民 遭 受 了 令 人 毛 骨 悚 然 的 痛 苦, 这 种 情 况 发 出 了 明 确 无 误 的 信 号: 国 际 社 会 再 也 不 能 容 忍 这 种 袖 手 旁 观 的 做 法 了。

33. 一 个 积 极 的 教 训 得 自 于 联 合 国 在 莫 桑 比 克 进 行 的 行 动。 联 合 国 在 那 里 的 影 响 通 过 与 当 地 各 方 以 及 其 他 国 家 不 断 进 行 对 话 而 得 到 加 强。 这 次 行 动 成 为 动 员 国 际 资 源 的 管 道。 成 为 采 取 国 际 行 动 的 具 有 约 束 力 的 因 素枛枛 它 也 成 为 为 和 平 进 行 努 力 的 重 点、 象 征 和 催 化 剂。 联 合 国 在 莫 桑 比 克 的 经 验 表 明, 经 过 调 整, 在 适 当 的 情 况 下, 维 持 和 平 行 动 可 以 成 为 对 付 非 洲 冲 突 的 一 个 灵 活 独 特 的 手 段。 它 的 成 功 证 明 了 联 合 国 作 为 一 个 公 正 合 法 的 和 平 行 动 者 所 能 做 出 的 贡 献。 它 还 显 示, 在 一 个 有 可 能 因 为 被 漠 视 或 被 外 界 操 纵 而 有 可 能 加 剧 的 冲 突 中, 联 合 国 加 强 和 指 导 国 际 介 入 的 能 力, 以 及 根 据 统 一 的 目 标 和 意 愿, 采 取 一 致 行 动 能 够 加 强 国 际 社 会 的 权 力 的 程 度。

34. 联 合 国 在 安 哥 拉 的 连 续 部 署 表 明, 即 使 是 在 极 为 不 利 的 环 境 下, 联 合 国 的 行 动 对 持 续 和 平 进 程 所 能 起 到 的 重 要 作 用, 但 它 们 也 说 明, 迫 切 需 要 有 切 合 实 际 的 和 平 协 定, 以 及 在 持 续 危 险 和 动 荡 不 安 的 情 况 下, 维 持 和 平 行 动 具 有 有 效 的 威 慑 力 的 重 要 性。 持 续 存 在 的 冲 突 危 险 还 表 明, 交 战 各 方 获 得 资 源 如 何 助 长 暴 力, 强 调 说 明 了 国 际 商 业 利 益 对 和 平 努 力 的 成 败 所 具 有 的 影 响。

联 合 国 维 持 和 平 行 动 在 非 洲 的 作 用

35. 联 合 国 维 持 和 平 行 动 不 可 能 永 远 是 解 决 所 有 问 题 的 最 佳 答 案, 不 论 是 在 非 洲 还 是 在 其 他 地 方。 例 如, 如 果 得 不 到 冲 突 各 方 的 同 意, 就 得 不 到 当 地 维 持 和 平 实 际 所 需 的 合 作 与 支 持。 在 这 种 情 况 下 部 署 的 维 持 和 平 甚 至 可 能 具 有 反 作 用, 撇 开 为 采 取 有 力 行 动 而 进 行 的 其 他 努 力, 或 造 成 错 误 印 象, 即 正 在 采 取 的 行 动 是 为 了 制 止 冲 突, 而 不 仅 仅 是 减 轻 其 症 状。 但 是, 如 果 条 件 合 适, 联 合 国 维 持 和 平 行 动 可 以 对 非 洲 实 现 和 平 或 陷 入 战 争 产 生 重 要 影 响。 联 合 国 东 斯 拉 沃 尼 亚、 巴 拉 尼 亚 和 西 锡 尔 米 乌 姆 过 渡 时 期 行 政 当 局 最 近 的 经 验 表 明, 在 部 署 联 合 国 维 持 和 平 行 动 时, 如 果 具 有 有 效 的 威 慑 力, 适 当 的 资 源, 并 能 得 到 足 够 的 政 治 意 愿 的 支 助 时, 联 合 国 维 持 和 平 行 动 在 即 使 是 最 富 有 挑 战 性 的 环 境 中 所 能 取 得 的 成 就。 在 非 洲, 维 持 和 平 行 动 在 促 进 结 束 冲 突 方 面 发 挥 了 各 种 作 用。 对 这 种 作 用 无 论 如 何 加 以 分 门 别 类, 都 不 能 算 是 详 尽 无 遗, 安 全 理 事 会 需 要 重 新 审 议 每 一 个 挑 战, 考 虑 做 出 最 适 合 各 种 具 体 情 况 的 反 应。

36. 让 冲 突 各 方 脱 离 接 触 并 监 测 他 们 的 行 为。 这 类 行 动 是 以 双 方 之 间 的 有 限 协 定 或 谅 解 为 依 据 进 行 的。 它 们 负 责 监 测 停 火, 它 们 的 存 在 使 战 斗 人 员 能 够 后 撤 到 相 互 之 间 保 持 安 全 的 距 离, 这 样 可 以 使 激 动 情 绪 冷 却 下 来, 有 可 能 创 造 有 利 于 谈 判 的 气 氛。 这 种 行 动 可 以 成 为 在 极 端 困 难 的 情 况 下 起 关 键 作 用 的 建 立 信 任 措 施。

37. 全 面 解 决 办 法 的 执 行。 联 合 国 已 经 在 非 洲 部 署 了 很 多 复 杂、 多 层 次 的 维 持 和 平 行 动, 其 中 包 括 各 种 文 职 部 分。 大 部 分 这 类 成 功 的 行 动 是 在 安 哥 拉 莫 桑 比 克 和 纳 米 比 亚 进 行 的。 在 达 成 全 面 解 决 冲 突 办 法 的 地 方, 在 尊 重 人 权 和 重 建 行 政 组 织 的 基 础 上, 部 署 多 科 际 的 维 持 和 平 行 动 很 可 能 是 建 立 和 平, 为 持 久 发 展 建 立 基 础 的 最 佳 机 会。 在 出 现 这 种 机 会 时, 国 际 社 会 应 提 供 支 助, 以 确 实 的 方 式 表 示 出 对 和 平 的 承 诺。

38. 预 防 性 部 署。 重 要 的 不 单 单 是 要 解 决 冲 突, 而 且 还 要 尽 量 预 防 冲 突。 及 时 采 取 行 动 具 有 决 定 性 意 义。 在 前 南 斯 拉 夫 的 马 其 顿 共 和 国 中, 联 合 国 在 冲 突 发 生 之 前 成 功 地 部 署 了 维 持 和 平 行 动, 这 是 联 合 国 第 一 次 预 防 性 部 署 维 持 和 平 人 员。 由 于 这 种 存 在 具 有 保 证 作 用 和 某 种 程 度 的 透 明 度, 这 种 部 署 能 够 预 防 有 可 能 导 致 暴 力 冲 突 的 错 误 判 断, 有 时 间 通 过 政 治 渠 道 解 决 怨 愤 不 满 的 情 绪, 使 得 有 可 能 加 强 缔 造 和 平 的 机 构, 成 为 建 立 信 任 促 进 和 平 的 一 种 重 要 措 施。

39. 预 防 性 部 署 是 对 冲 突 威 胁 的 一 种 积 极 主 动 的 反 应。 与 在 其 他 地 方 一 样, 它 在 非 洲 也 可 以 发 挥 重 大 作 用。 国 际 社 会 现 在 在 中 非 共 和 国 也 面 临 着 这 样 的 一 个 机 会。 非 洲 调 解 措 施、 地 方 锲 而 不 舍 的 努 力 和 一 支 由 法 国 和 联 合 国 开 发 计 划 署 支 助 的 非 洲 安 全 部 队( 班 吉 协 定 执 行 情 况 非 洲 监 测 团“ 班 吉 协 定 监 测 团”) 已 使 那 里 爆 炸 性 的 局 势 得 到 控 制。 当 班 吉 协 定 监 测 团 任 务 期 限 届 满, 这 种 支 助 撤 出 时, 维 持 中 非 共 和 国 安 全 的 唯 一 可 行 办 法 是 建 立 和 部 署 联 合 国 维 持 和 平 行 动。 该 国 各 方 和 该 区 域 各 国 一 致 认 为, 没 有 有 效 的 外 部 力 量, 暴 力 将 会 卷 土 重 来。 安 全 理 事 会 最 近 作 出 的 核 准 部 署 这 种 部 队 的 决 定 向 分 区 域 以 及 整 个 非 洲 发 出 了 一 个 积 极 和 重 要 的 信 号。

40. 保 护 人 道 主 义 利 益 。 人 道 主 义 机 构 尽 可 能 的 在 所 有 地 方, 竭 尽 全 力 地 为 遭 受 战 争 伤 害 的 平 民 受 害 者 提 供 支 助。 然 而, 交 战 各 方、 其 中 一 个 或 多 个 可 能 是 非 正 规 民 兵 或 自 封 的 当 局, 常 常 使 人 道 主 义 机 构 很 难 或 无 法 提 供 支 助。 这 有 时 是 由 于 战 争 的 紧 迫 性 造 成 的, 但 常 常 又 是 由 于 救 济 某 一 特 定 人 群 与 一 方 或 另 一 方 的 战 争 目 的 相 抵 触 而 造 成 的。 还 有 一 种 日 趋 严 重 的 趋 势, 这 就 是 战 斗 人 员 为 自 己 的 目 的, 挪 用 了 救 济 物 资。 人 道 主 义 行 动 者 与 维 持 和 平 人 员 一 道、 或 独 立 于 他 们, 就 进 入 地 点 的 问 题 进 行 谈 判, 捍 卫 人 道 主 义 原 则。 在 索 马 里 和 前 南 斯 拉 夫 的 行 动 中, 种 种 前 所 未 有 的 困 难 说 明, 在 得 不 到 所 有 各 方 的 同 意 或 支 持 的 情 况 下, 维 持 和 平 人 员 和 人 道 主 义 工 作 者 在 一 个 充 满 了 敌 意 的 环 境 中 开 展 工 作 所 面 临 的 巨 大 挑 战 和 重 重 危 险。

支 助 区 域 和 分 区 域 倡 议

41. 根 据 联 合 国 为 国 际 和 平 与 安 全 所 承 担 的 主 要 责 任, 既 有 必 要 也 宜 于 为 非 洲 的 区 域 和 分 区 域 倡 议 提 供 支 助。 有 必 要 提 供 这 种 支 助 是 因 为, 联 合 国 缺 乏 解 决 非 洲 可 能 发 生 的 所 有 问 题 的 能 力、 资 源 和 专 门 知 识。 而 宜 于 这 样 作 则 是 因 为, 只 要 有 可 能, 国 际 社 会 就 应 竭 尽 全 力 辅 助、 而 不 是 取 代 非 洲 为 解 决 非 洲 问 题 所 进 行 的 努 力。 近 年 来, 非 洲 为 解 决 长 期 困 扰 某 些 特 定 地 区 的 争 端、 或 在 新 冲 突 扩 大 和 加 剧 到 无 法 控 制 之 前 予 以 解 决 提 出 了 很 多 新 倡 议。 虽 然 并 不 是 所 有 努 力 都 取 得 了 成 功, 但 非 洲 政 治 领 导 人 进 行 了 锲 而 不 舍 的 努 力, 非 洲 人 民 应 当 得 到 国 际 社 会 的 支 助。

42. 授 权 采 取 强 有 力 的 行 动。 在 现 代 冲 突 中, 反 复 出 现 的 权 力 四 分 五 裂、 平 民 遭 受 痛 苦 以 及 民 兵 卷 入 的 特 点 意 味 着, 促 进 和 平 的 干 预 措 施 常 常 包 括 需 要 采 取 强 有 力 行 动 的 任 务, 而 且 可 能 会 遇 到 相 当 大 的 危 险。 在 有 可 能 需 要 大 量 部 队 的 地 方, 安 全 理 事 会 近 年 来 常 常 选 择 授 权 愿 意 这 样 做 的 会 员 国 或 国 家 联 盟 采 取 行 动。 例 如, 阿 尔 巴 尼 亚、 波 斯 尼 亚 - 黑 塞 哥 维 那、 海 地、 伊 拉 克 和 索 马 里 就 是 这 种 情 况。 在 使 用 武 力 之 前, 得 到 安 全 理 事 会 授 权 的 责 任 很 明 确。 尽 管 授 权 会 员 国 或 国 家 联 盟 采 取 有 力 行 动 有 时 是 对 这 种 情 况 的 切 实 有 效 的 反 应, 但 它 也 给 未 来 造 成 很 多 问 题, 特 别 是 需 要 加 强 安 全 理 事 会 对 已 授 权 采 取 的 行 动 进 行 监 测 的 能 力。

43. 与 区 域、 分 区 域、 或 多 国 部 队 共 同 部 署 。 在 监 测 多 国 部 队 活 动 的 同 时, 也 能 为 和 平 进 程 的 很 多 方 面 做 出 贡 献 的 办 法 在 利 比 里 亚 得 到 了 印 证。 一 小 支 不 携 带 武 器 的 联 合 国 军 事 观 察 员 部 队 与 西 非 经 共 体 监 测 组( 西 非 监 测 组) 同 时 部 署, 其 任 务 是 与 分 区 域 部 队 一 道 工 作, 实 施《 和 平 协 定》。 根 据《 和 平 协 定》, 西 非 监 测 组 主 要 负 责 确 保 实 施, 而 联 合 国 利 比 里 亚 观 察 团( 联 利 观 察 团) 的 主 要 作 用 则 是, 监 测 执 行 程 序, 以 核 查 是 否 公 正 地 适 用 这 些 程 序。 联 利 观 察 团 中 还 设 有 政 治、 人 道 主 义 和 选 举 部 分, 后 来 又 设 立 了 人 权 部 分。

44. 与 西 非 监 测 组 协 作, 成 功 地 帮 助 利 比 里 亚 恢 复 了 和 平。 这 是 联 合 国 与 一 个 分 区 域 组 织 进 行 合 作 的 例 子, 也 许 也 适 用 于 其 他 情 况。 但 我 们 不 能 就 此 得 出 结 论, 认 为 可 以 把 这 种 责 任 完 全 授 权 给 区 域 组 织, 不 论 是 在 非 洲, 还 是 在 其 他 地 方。 授 权 不 是 解 决 维 持 和 平 所 面 临 的 严 峻 问 题 的 灵 丹 妙 药。 区 域 组 织 在 政 治、 机 构、 财 政 或 计 划 方 面 受 到 很 多 限 制。 有 时 候, 因 历 史 原 因、 或 因 政 治 或 经 济 方 面 的 原 因, 其 成 员 国 的 公 正 性 或 中 立 性 可 能 会 受 到 质 疑。 尽 管 如 此, 利 比 里 亚 的 经 验 清 楚 地 说 明 了, 在 应 付 这 种 极 为 错 综 复 杂 的 局 势 时, 像 西 非 经 共 体 这 样 的 分 区 域 组 织 所 能 做 出 的 贡 献, 以 及 联 合 国 在 支 助 这 种 努 力 中 所 起 的 关 键 作 用。 联 合 国 在 与 区 域、 分 区 域 或 多 国 共 同 努 力 时, 必 须 要 有 判 断 力 和 保 持 谨 慎, 但 同 时 也 应 继 续 探 讨 进 行 积 极 合 作 的 可 能 性。

45. 加 强 非 洲 维 持 和 平 的 能 力。 加 强 非 洲 各 国 在 维 持 和 平 特 派 团 中 行 动 的 能 力 仍 是 一 个 主 要 的 优 先 事 项, 不 论 这 些 行 动 是 在 联 合 国 维 持 和 平 特 派 团 的 框 架 内 进 行、 还 是 在 由 安 全 理 事 会 授 权、 但 由 一 个 区 域 组 织 或 国 家 集 团 进 行 时 都 是 如 此。 在 展 望 未 来 的 加 强 非 洲 维 持 和 平 能 力 的 战 略 时, 与 非 统 组 织 官 员 协 商 拟 定 的、 在 我 的 前 任 的 报 告(A/50/711、S/1995/911) 中 所 提 出 的 各 项 建 议 仍 然 有 效。 这 些 建 议 涉 及 一 些 切 实 可 行 的 措 施, 在 训 练 援 助、 维 持 和 平 联 合 行 动、 非 洲 更 多 地 参 与 联 合 国 待 命 安 排、 与 其 特 遣 队 需 要 设 备 的 国 家 和 能 够 提 供 援 助 的 捐 助 国 建 立 合 作 伙 伴 关 系 以 及 在 联 合 国 与 非 统 组 织 进 行 密 切 合 作 方 面 都 可 以 采 取 这 些 措 施。 这 些 努 力 的 目 的 绝 不 是 解 除 国 际 社 会 根 据《 联 合 国 宪 章》 所 应 承 担 的 集 体 义 务, 相 反, 这 样 做 是 为 了 在 这 些 责 任 的 框 架 内, 使 非 洲 自 己 的 贡 献 更 加 有 效。 在 这 方 面, 我 坚 决 鼓 励 所 有 会 员 国 向 联 合 国 和 非 统 组 织 信 托 基 金 提 供 捐 助, 这 个 基 金 是 为 了 加 强 随 时 准 备 在 非 洲 预 防 冲 突 和 维 持 和 平 的 能 力 而 设 立 的。


摄影:联合国/米尔顿·格兰特
加 强 与 非 洲 机 构 的 合 作:
联 合 国 秘 书 长 科 菲 · 安 南 与 非 洲 统 一 组 织 现 任 秘 书 长, 津 巴 布 韦 总 统 罗 伯 特 · 加 布 里 埃 尔 · 穆 加 贝, 在 非 统 组 织 1997 年 6月 哈 拉 雷 首 脑 会 议 上。


确 保 采 取 协 调 一 致 的 措 施

46. 迫 切 需 要 制 定 比 较 明 确 的 标 准 和 更 可 预 测 的 依 据, 以 决 定 安 全 理 事 会 何 时 有 可 能 支 助 部 署 维 持 和 平 行 动。 在 面 对 非 洲 和 平 与 人 命 受 到 严 重 威 胁 的 情 况 下, 不 能 采 取 行 动, 不 仅 危 害 到 联 合 国 在 维 持 和 平 与 安 全 领 域 的 信 誉 和 合 法 性, 还 危 害 到 联 合 国 工 作 的 其 他 领 域 的 信 誉 及 合 法 性。 再 者, 国 际 社 会 对 预 防 或 遏 制 不 同 区 域 的 冲 突 的 承 诺, 存 在 着 很 大 的 差 距, 也 阻 碍 了 联 合 国 在 任 何 地 区 促 进 稳 定 和 公 正 的 国 际 秩 序 的 能 力。 会 员 国 必 须 具 有 参 与 的 政 治 意 愿, 并 且 提 供 实 际 的 资 源, 联 合 国 的 生 存 及 其 所 捍 卫 的 原 则 才 能 获 得 保 障, 更 不 用 说 推 进。

C. 人 道 主 义 援 助

47. 在 非 洲, 如 在 其 他 地 方 一 样, 对 冲 突 性 质 的 不 断 变 化 需 要 作 出 新 的 反 应。 在 冷 战 期 间, 人 们 在 某 种 程 度 上 可 以 预 见 应 以 何 种 方 式 利 用 政 治 和 人 道 主 义 机 制 来 应 付 受 相 互 角 逐 的 两 极 利 益 影 响 的 各 种 危 机。 在 人 道 主 义 战 线 上, 采 用 了 标 准 方 式 协 助 那 些 跨 界 寻 求 避 难 的 人 们。 对 在 直 接 战 争 地 区 以 外 的 相 对 安 全 的 难 民 营 或 安 置 地 提 供 援 助。 在 发 生 饥 荒 的 情 况 下, 有 一 股 动 力 协 助 人 们 应 付 粮 食 短 缺 的 状 况。 饥 荒 主 要 被 视 为 自 然 灾 害, 它 因 政 治 而 更 加 复 杂( 而 不 是 反 之)。

48. 如 今 的 危 机, 特 别 是 非 洲 境 内 的 危 机, 已 变 得 更 为“ 复 杂” 得 多, 同 时 涉 及 许 多 行 动 者 和 许 多 层 面。 政 府、 国 际 组 织、 非 政 府 组 织 和 反 政 府 势 力 都 对 人 道 主 义 局 势 产 生 重 要 影 响, 而 人 道 主 义 行 动 也 会 产 生 政 治、 社 会、 经 济 和 环 境 方 面 的 重 要 影 响。 以 有 原 则 和 经 协 调 的 方 式 提 供 人 道 主 义 援 助、 将 会 最 佳 地 满 足 人 道 主 义 需 求 并 促 进 拟 订 一 项 统 一 有 效 的 复 苏 和 重 建 战 略。 人 道 主 义 社 会 和 广 大 国 际 社 会 现 在 有 必 要 仔 细 地 研 究 一 下 应 如 何 提 供 人 道 主 义 援 助, 及 目 的 何 在。

人 道 主 义 的 必 要 工 作

49. 在 冲 突 局 势 中 保 护 平 民。 所 有 战 斗 人 员 都 必 须 遵 守 普 遍 的 人 道 主 义 原 则。 不 幸 的 是, 明 确 的 规 则 并 非 总 是 得 到 同 样 明 确 的 接 受。 在 最 近 几 十 年, 危 机 局 势 中 人 道 主 义 准 则 获 得 遵 守 的 情 况 出 现 令 人 不 能 接 受 的 急 剧 恶 化。 政 府 常 常 不 分 青 红 皂 白 和 无 情 残 忍 的 手 段 对 待 武 装 的 反 对 分 子 及 其 支 持 者。 反 政 府 力 量 往 往 愿 意 采 用 有 助 于 达 到 其 目 的 的 任 何 及 一 切 手 段。 过 去, 平 民 主 要 是 敌 对 军 队 作 战 的 间 接 受 害 者。 但 如 今, 他 们 往 往 是 主 要 目 标, 同 时 妇 女 受 害 人 数 超 出 正 常 比 例, 她 们 还 经 常 受 到 各 种 暴 行, 包 括 有 组 织 的 强 奸 和 性 剥 削。 日 益 增 多 的 一 种 现 象 是, 救 济 工 作 人 员枛枛 包 括 联 合 国 工 作 人 员枛枛 也 成 为 直 接 攻 击 对 象。 这 种 袭 击 是 恣 意 妄 为 的 行 为, 破 坏 了 人 道 主 义 援 助 的 最 基 本 条 件。

50. 监 测 和 报 告 尊 重 人 权 的 情 况 是 国 际 社 会 的 一 项 重 大 职 责。 必 须 坚 持 要 求 冲 突 所 有 当 事 方 遵 守 国 际 人 道 主 义 和 人 权 准 则, 我 打 算 使 这 成 为 联 合 国 工 作 的 一 项 优 先 目 标。 为 了 使 交 战 各 方 更 为 自 己 的 行 动 负 责, 我 建 议, 在 蓄 意 把 平 民 作 为 侵 略 目 标 的 情 况 下, 要 根 据 国 际 法 规 定 追 究 战 斗 人 员 对 其 受 害 者 的 经 济 赔 偿 责 任。 我 还 建 议, 应 制 订 国 际 法 律 机 制, 便 利 努 力 找 到、 扣 押 和 没 收 违 法 当 事 方 及 其 领 导 人 的 资 产。

51. 在 努 力 制 止 战 争 暴 行 方 面, 人 权 特 派 团 可 以 发 挥 重 要 作 用。 过 去 的 经 验 表 明, 当 特 别 人 权 特 派 团 已 经 部 署 时, 自 愿 捐 款 不 足 以 供 资, 因 此 我 建 议, 所 有 特 别 人 权 特 派 团 都 应 通 过 分 摊 经 费 来 供 资。 在 武 装 冲 突 的 局 势 中, 必 须 以 尽 可 能 坚 决 的 方 式 向 所 有 交 战 方 施 加 国 际 压 力, 迫 使 他 们 尊 重 平 民、 包 括 救 济 工 作 人 员 的 人 权。

52. 必 须 特 别 注 意 武 装 冲 突 中 儿 童 的 需 求。 最 近 任 命 一 位 秘 书 长 关 于 保 护 武 装 冲 突 中 的 儿 童 问 题 特 别 代 表, 是 使 国 际 社 会 着 重 这 一 重 要 问 题 的 工 作 制 度 化 方 面 重 要 的 第 一 步。 把 儿 童 作 为 袭 击 目 标 和 征 招 或 绑 架 他 们 加 入 民 兵 部 队 是 极 为 严 重 的 罪 行, 对 此 今 后 的 任 何 战 争 罪 规 约 或 起 诉 都 必 须 予 以 专 门 具 体 处 理。 我 赞 同 将 儿 童 视 为“ 和 平 区” 的 概 念, 并 敦 促 扩 大 这 一 概 念。 若 干 冲 突 局 势 中 的 经 验 表 明, 谈 判 达 成 临 时 停 火, 以 便 例 如 让 战 争 区 的 儿 童 接 受 免 疫 注 射 或 让 食 品 通 过 对 抗 线, 是 有 益 的。 这 种 做 法 应 当 提 升 为 国 际 人 道 主 义 法 的 一 项 原 则。

53. 致 力 解 决 难 民 安 全 问 题。 对 逃 避 迫 害 或 战 争 者 应 给 予 庇 护 和 协 助。 难 民 的 人 身 安 全 和 收 留 大 量 难 民 人 口 或 接 近 这 种 人 口 的 国 家 的 安 全 已 日 益 成 为 国 际 关 注 的 问 题。 必 须 承 认, 大 量 难 民 移 动 时, 如 果 与 战 斗 人 员 混 合 在 一 起, 可 能 对 非 洲 国 家 构 成 潜 在 威 胁。 在 大 湖 地 区, 大 量 卢 旺 达 难 民 移 进 邻 近 国 家, 已 成 为 对 这 些 国 家 及 卢 旺 达 新 政 府 的 不 稳 定 因 素。 尽 管 我 的 前 任 和 联 合 国 难 民 事 务 高 级 专 员 办 事 处 都 发 出 了 呼 吁, 但 国 际 社 会 未 能 支 持 努 力 将 原 战 斗 人 员 与 安 置 在 与 卢 旺 达 交 界 的 原 扎 伊 尔 领 土 上 的 非 战 斗 人 员 难 民 分 开。 结 果, 藏 在 难 民 人 口 当 中 的 战 斗 人 员 甚 至 在 今 天 仍 然 是 整 个 区 域 动 荡 不 安 的 来 源。


摄影:儿童基金会/贝蒂·普雷斯
援 助 难 民:
在 刚 果 民 主 共 和 国 一 个 难 民 营 登 记 卢 旺 达 孤 儿。现 在 认 识 到 必 须 把 武 装 战 斗 人 员 挡 在 难 民 营 外。

54. 应 当 竭 尽 努 力 根 据 国 际 公 认 的 规 则 和 程 序 确 保 所 有 难 民 和 国 内 流 离 失 所 者 受 到 足 够 的 保 护 和 生 活 照 顾。 必 须 保 持 难 民 营 和 安 置 点 中 没 有 任 何 军 事 存 在 或 装 备 包 括 武 器 和 弹 药。 在 有 大 量 需 要 避 难 的 人 员 涌 入 的 地 方, 应 立 即 采 取 措 施 将 平 民 与 士 兵 和 民 兵 分 开。 对 后 者 应 单 独 安 置, 难 民 营 和 安 置 点 的 中 立 和 人 道 主 义 性 质 必 须 严 格 维 持。 在 这 种 情 况 下, 还 必 须 采 取 行 动 注 意 妇 女 和 儿 童 的 特 殊 需 求 及 易 受 伤 害 性。 为 了 难 民 自 身 的 安 全 以 及 他 们 所 逃 离 国 家 的 安 全, 我 强 烈 敦 促 按 照《 非 统 组 织 难 民 公 约》 将 难 民 安 置 在 与 任 何 国 家 边 界 保 持 合 理 距 离 的、 规 模 有 限 的 难 民 营 内。 如 果 收 留 国 非 常 慷 慨, 以 致 不 要 求 难 民 住 在 难 民 营 内, 则 应 当 向 当 地 社 区 提 供 进 一 步 支 助。

55. 保 护 难 民 和 支 助 收 留 大 量 难 民 的 国 家 方 面 的 某 些 要 求 超 越 了 人 道 主 义 援 助 提 供 者 力 所 能 及 的 范 围。 许 多 要 求 涉 及 国 际 和 平 与 安 全 事 项, 而 对 此 安 全 理 事 会 负 有 主 要 责 任。 因 此 我 敦 促 建 立 一 个 国 际 机 制, 协 助 收 留 国 政 府 保 持 难 民 营 和 安 置 点 的 安 全 和 中 立。 这 种 机 制 可 能 包 含 培 训、 后 勤、 财 政 支 助、 提 供 警 卫 人 员 和 监 测 国 家 安 全 安 排。 联 合 国 难 民 事 务 高 级 专 员 最 近 发 起 一 项 着 眼 于 上 述 目 标 的 重 要 倡 议, 以 致 力 解 决 坦 桑 尼 亚 联 合 共 和 国 境 内 布 隆 迪 难 民 中 的 安 全 问 题。

56. 减 轻 难 民 对 收 留 国 家 的 社 会 和 环 境 影 响。 国 际 社 会 往 往 未 充 分 考 虑 到 在 许 多 非 洲 国 家 中 存 在 着 大 量 长 期 难 民 可 能 造 成 的 严 重 的 社 会 和 环 境 后 果。 在 几 内 亚枛枛 该 国 的 人 均 难 民 人 口 全 世 界 最 高, 有 多 达10% 的 人 口 都 是 来 自 邻 近 的 利 比 里 亚 和 塞 拉 利 昂 的 难 民, 许 多 人 已 在 该 国 若 干 年。 这 些 大 量 难 民 的 存 在 给 几 内 亚 带 来 了 深 远 的 影 响, 毁 坏 了 某 些 地 区 的 森 林, 并 经 常 使 当 地 社 区 的 设 施 负 担 过 重。 许 多 地 方 街 头 儿 童 增 多, 地 方 经 济 无 法 吸 收 体 格 健 全 的 人 加 入 劳 动 力 队 伍, 导 致 社 会 紧 张 升 高。 给 诸 如 学 校、 医 院 和 环 境 卫 生 设 施 等 地 方 基 础 设 施 造 成 的 负 担 也 是 巨 大 的。 原 战 斗 人 员 与 难 民 混 杂 在 一 起, 也 助 长 了 小 型 武 器 的 非 法 贩 运。 国 际 社 会 在 继 续 鼓 励 非 洲 国 家 接 收 和 从 生 活 上 照 顾 难 民 的 同 时, 还 必 须 认 识 到 并 援 助 许 多 国 家 正 在 做 出 的 这 种 巨 大 努 力。

57. 人 道 主 义 协 调 。 协 调 人 道 主 义 援 助 仍 然 是 国 际 社 会 在 竭 力 更 有 效 地 应 付 当 今 复 杂 冲 突 的 变 化 性 时 所 面 临 的 最 大 挑 战 之 一。 必 须 使 众 多 的 行 动 者枛枛 每 个 行 动 者 都 有 自 己 的 任 务、 供 资、 方 式 和 议 程枛枛 达 成 协 商 一 致, 使 得 人 道 主 义 协 调 极 为 困 难。 而 且, 有 些 行 动 者 几 乎 在 原 则 上 就 不 愿 建 立 协 调 机 制。 我 决 心 确 保 联 合 国 人 道 主 义 行 动 与 联 合 国 更 广 泛 的 和 平 及 发 展 活 动 保 持 充 分 一 致, 并 确 保 我 们 的 人 道 主 义 行 动 得 到 协 调。 最 近 设 立 人 道 主 义 事 务 执 行 委 员 会 并 由 主 管 人 道 主 义 事 务 副 秘 书 长 和 紧 急 救 济 协 调 员 召 集 会 议, 就 是 为 了 实 现 这 一 目 标。 在 维 持 和 平 或 建 立 和 平 行 动 方 面, 当 地 的 联 合 国 人 道 主 义 协 调 员 将 在 驻 该 国 的 我 的 代 表 或 特 别 代 表 的 全 面 领 导 下 工 作, 并 将 确 保 随 时 向 特 派 团 团 长 充 分 通 报 人 道 主 义 问 题 方 面 的 情 况。

人 道 主 义 援 助 的 特 殊 挑 战

58. 提 供 援 助 是 否 反 而 助 长 政 治 上 不 采 取 行 动? 向 冲 突 的 受 害 者 提 供 援 助 是 必 要 的 道 义 工 作, 也 是 联 合 国 系 统 的 核 心 职 能 之 一。 但 如 今 的 人 道 主 义 援 助 往 往 引 起 种 种 难 题, 包 括 道 义 上、 政 治 上 和 作 业 方 面 的 各 种 挑 战。 其 部 分 原 因 是 因 为 人 道 主 义 援 助 是 一 种 紧 急 响 应, 它 只 针 对 冲 突 的 症 状, 而 不 针 对 根 源。 人 道 主 义 援 助 无 法 制 止 冲 突, 而 将 人 道 主 义 援 助 转 为 他 用 或 滥 用 人 道 主 义 援 助 则 很 可 能 延 长 冲 突。 令 人 特 别 关 切 的 是, 有 时 人 道 主 义 援 助 被 当 作 政 治 行 动 的 替 代 而 不 是 补 充。 在 某 些 情 况 下, 甚 至 将 可 能 会 使 在 地 方 上 工 作 的 人 道 主 义 行 动 者 可 能 受 到 伤 害 这 一 点 用 来 作 为 不 采 取 必 要 的 政 治 行 动 的 主 要 理 由。 在 冲 突 的 局 势 下, 需 要 让 公 众 更 好 地 理 解 和 不 断 回 顾 人 道 主 义 行 动 的 宗 旨 及 局 限, 以 便 这 些 行 动 不 被 作 为 政 治 上 不 行 动 的 借 口。

59. 援 助 是 否 在 助 长 冲 突? 人 道 主 义 行 动 者 现 在 经 常 必 须 在 动 荡 和 危 险 的 环 境 下 设 法 进 入 目 标 地 区, 并 且 必 须 防 止 政 府 及 其 反 对 者 设 法 利 用 人 道 主 义 援 助 作 为 实 现 政 治 目 的、 取 得 经 济 利 益 或 维 持 其 战 斗 能 力 的 工 具。 确 保 人 道 主 义 援 助 的 滥 用 不 致 最 终 导 致 延 长 冲 突, 是 人 道 主 义 行 动 者 在 现 今 冲 突 中 面 临 的 最 大 挑 战。 掠 夺 人 道 主 义 用 品 和 车 辆 已 是 时 常 发 生 的 事。 这 不 仅 为 战 斗 人 员 提 供 了 生 活 物 资, 而 且 就 车 辆、 现 金 及 其 它 有 价 值 的 物 品 来 说, 使 他 们 得 到 了 延 长 或 加 剧 冲 突 的 额 外 手 段。 在 利 比 里 亚, 在1996 年4 月 和5 月 的 战 斗 期 间, 有800 多 万 美 元 的 财 产棗 包 括 近500 辆 车 辆棗 从 联 合 国 和 非 政 府 组 织 的 驻 地 被 抢 走。 在 此 后 的 数 天 和 数 月 里, 常 有 人 看 见 战 斗 人 员 用 这 些 盗 窃 来 的 汽 车 作 为 交 通 工 具, 同 时 贩 卖 从 联 合 国 及 其 他 国 际 组 织 偷 来 之 财 产 的 黑 市 市 场 也 迅 速 发 展 起 来。

60. 是 否 挪 用 了 其 他 重 大 优 先 项 目 的 资 源? 令 人 特 别 关 注、 尤 其 令 受 援 国 关 注 的 是, 人 道 主 义 开 支 在 何 种 程 度 上 减 少 了 原 可 用 于 其 他 重 大 国 家 优 先 项 目 的 资 金。 在 大 湖 地 区, 最 近 几 年 在 人 道 主 义 救 济 上 花 费 了 大 量 资 金, 然 而, 该 区 域 国 家 往 往 认 为 这 些 援 助 对 该 地 区 的 核 心 问 题 产 生 微 乎 其 微 的 影 响。 许 多 人 担 心, 提 供 这 种 援 助 可 能 是 会 牺 牲 掉 解 决 根 本 问 题 的 工 作, 这 种 担 忧 也 因 一 些 实 际 困 难 而 加 剧, 如 阿 鲁 沙 战 争 罪 行 法 庭 面 临 极 大 的 筹 资 困 难, 卢 旺 达 政 府 所 确 定 的 若 干 关 键 的 重 建 和 发 展 优 先 项 目 至 今 仍 缺 乏 支 助。 这 种 关 注 提 高 了 确 保 在 人 道 主 义 救 济 与 发 展 援 助 之 间 合 理 分 配 资 源 的 重 要 性。

61. 许 许 多 多 的 行 动 者 和 任 务 是 否 妨 碍 援 助 的 有 效 提 供? 在 任 何 一 场 危 机 中 都 会 有 许 许 多 多 的 人 道 主 义 行 动 者 和 任 务, 这 是 现 代 冲 突 的 特 点 之 一。 人 们 这 种 希 望 帮 助 他 人 解 除 苦 难 的 愿 望 是 值 得 赞 扬 的。 但 这 往 往 造 成 工 作 重 叠 和 重 复, 以 致 有 时 产 生 相 互 竞 争。 行 动 者 众 多 以 及 不 能 总 是 就 采 取 何 种 行 动 或 目 标 达 成 协 商 一 致, 有 时 会 导 致 不 但 没 有 促 进 人 道 主 义 目 标, 反 面 阻 碍 了 这 些 目 标。 很 清 楚 的 是, 要 最 有 效 地 提 供 人 道 主 义 援 助, 就 需 要 人 道 主 义 行 动 者 之 间 进 行 合 作 和 协 调。

紧 急 援 助 与 重 建 和 发 展 之 间 的 相 互 联 系

62. 除 非 冲 突 之 后 进 行 重 建 和 发 展, 否 则 很 难 期 望 取 得 进 步 与 持 久 和 平。 不 过, 不 能 等 待 和 平 进 程 完 成 后 才 进 行 恢 复、 重 建 和 复 苏。 救 济 努 力 必 须 是 朝 向 发 展 目 标 的 一 个 步 骤, 并 须 以 促 进 而 不 是 牺 牲 长 远 发 展 目 标 的 方 式 来 进 行。 成 功 的 复 兴 工 作 需 要 综 合 各 种 活 动棗 有 些 是 迅 速 启 动 的 行 动, 而 熟 悉 当 地 局 势 的 救 济 人 员 具 有 进 行 这 些 行 动 的 有 利 条 件; 另 一 些 是 较 长 远 的 行 动, 需 要 平 稳 地 将 这 些 行 动 转 变 为 发 展 努 力。 这 一 阶 段 所 需 要 的 不 是 将 接 力 棒 从 救 济 转 给 发 展 援 助, 而 是 伙 伴 关 系, 在 这 种 伙 伴 关 系 下, 每 一 组 人 员 都 利 用 自 己 特 有 的 专 长 和 能 力, 以 一 致 及 协 调 的 方 式 对 复 兴 问 题 的 适 当 部 分 发 挥 作 用。

D. 冲 突 后 缔 造 和 平

63. 冲 突 后 缔 造 和 平 是 指 在 冲 突 结 束 时 采 取 行 动、 巩 固 和 平 及 防 止 武 装 对 抗 重 演。 经 验 表 明, 在 冲 突 后, 巩 固 和 平 所 需 要 的 不 仅 是 单 纯 的 外 交 和 军 事 行 动, 而 是 需 要 综 合 的 建 立 和 平 的 努 力, 来 消 除 那 些 造 成 或 威 胁 造 成 冲 突 的 因 素。 缔 造 和 平 可 能 涉 及 成 立 或 加 强 国 家 机 构、 监 督 选 举、 推 动 人 权、 提 供 重 新 融 入 社 会 和 复 兴 方 案、 创 造 条 件 恢 复 发 展。 缔 造 和 平 并 非 是 取 代 在 刚 刚 摆 脱 危 机 的 国 家 中 进 行 的 人 道 主 义 和 发 展 活 动, 而 是 要 增 进、 补 充 和 调 整 这 些 活 动, 以 减 少 冲 突 再 现 的 风 险, 并 协 助 创 造 最 有 利 于 和 解、 重 建 和 复 苏 的 条 件。

64. 在 冲 突 后 缔 造 和 平 的 情 况 下, 最 根 本 和 关 键 的 需 要 是 一 般 人 的 安 全, 使 他 们 能 够 享 受 真 正 的 和 平 和 基 本 社 会 设 施。 在 谋 求 建 立 和 平 的 这 些 目 标 时, 有 若 干 明 确 的 要 求。 首 先, 时 间 是 最 关 键 的 因 素。 第 二, 需 多 管 齐 下, 兼 顾 外 交、 政 治 和 经 济 因 素。 第 三, 各 项 工 作 必 须 有 足 够 的 经 费。 第 四, 众 多 参 与 者 之 间 必 须 有 高 级 别 的 战 略 和 行 政 协 调。

向 冲 突 后 缔 造 和 平 过 渡

65. 尽 早 顺 利 过 渡 到 冲 突 后 缔 造 和 平 是 很 重 要 的, 我 敦 促 安 理 会 积 极 考 虑 建 立 类 似 在 利 比 里 亚 建 立 的 冲 突 后 缔 造 和 平 支 助 结 构。 即 使 在 冲 突 结 束 前, 也 必 须 明 确 评 价 冲 突 后 缔 造 和 平 的 关 键 需 求, 和 满 足 需 求 的 方 法。 应 明 确 清 楚 地 确 定 缔 造 和 平 的 各 项 内 容, 将 其 纳 入 维 持 和 平 行 动 的 任 务。 维 持 和 平 行 动 结 束 时, 最 后 的 任 务 应 包 括 为 冲 突 后 的 过 渡 时 期 提 出 具 体 建 议。

冲 突 后 缔 造 和 平 的 优 先 事 项

66. 摆 脱 了 冲 突 的 社 会 有 特 殊 的 需 求。 为 避 免 重 陷 冲 突, 同 时 为 发 展 奠 定 坚 实 的 基 础, 必 须 把 重 点 放 在 关 键 的 优 先 事 项, 如 鼓 励 和 解, 显 示 对 人 权 的 尊 重, 促 进 包 容 性 政 治 和 推 动 全 国 团 结, 确 保 难 民 和 流 离 失 所 者 安 全、 顺 利、 尽 早 遣 返 和 重 新 安 置, 让 前 战 斗 人 员 和 其 他 人 重 返 生 产 性 社 会, 减 少 小 型 武 器 的 拥 有, 调 动 国 内 外 资 源 用 于 重 建 和 经 济 复 苏。 各 优 先 项 目 都 相 互 联 系, 各 方 齐 心 协 力 才 能 成 功。

为 复 苏 工 作 提 供 经 费

67. 在 一 个 国 家 制 订 和 执 行 全 面 经 济 方 案 的 能 力 被 冲 突 破 坏 时, 就 必 须 考 虑 放 松 国 际 借 贷 机 构 通 常 严 格 的 财 政 条 件。 预 防 冲 突, 包 括 冲 突 后 缔 造 和 平, 都 可 能 需 要 紧 急 投 入 资 金, 在 脆 弱 的 政 治 过 渡 时 期, 支 助 羸 弱 的 国 家。 尤 其 需 要 避 免 强 加 同 和 平 进 程 抵 触 的 条 件, 避 免 国 际 金 融 机 构 和 捐 助 者 中 断 资 助 在 群 众 支 持 下 诚 心 诚 意 努 力 谋 求 和 解 或 实 施 和 平 协 定 的 羸 弱 政 府。 在 需 要 进 行 经 济 改 革 时, 就 需 要 考 虑 如 何 最 好 地 提 供 一 个“ 有 利 于 和 平” 的 结 构 调 整 方 案, 同 时 放 松 布 雷 顿 森 林 各 机 构 通 常 附 加 的 条 件。

68. 在 冲 突 刚 结 束 的 情 况 下, 双 边 和 多 边 发 展 机 构 若 把 援 助 放 在 有 助 于 迅 速 恢 复 创 收 的 活 动 领 域, 就 可 作 出 明 显 的 贡 献。 还 应 特 别 重 视 立 竿 见 影 的 微 型 项 目, 尤 其 是 涉 及 培 训 和 其 它 建 立 能 力 的 活 动、 协 助 前 战 斗 人 员、 难 民 和 流 离 失 所 者 重 返 社 会 的 项 目。 社 区 稳 定 得 越 快, 和 平 就 越 持 久。

为 作 出 协 调 一 致 的 国 际 回 应 而 努 力

69. 由 于 冲 突 后 缔 造 和 平 涉 及 多 个 领 域 的 工 作, 因 此 需 要 有 效 的 协 调。 在 利 比 里 亚, 该 国 的 情 况 仍 需 要 国 际 社 会 提 供 非 常 的 援 助, 为 此 联 合 国 成 立 了 第 一 个 缔 造 和 平 支 助 办 公 室, 以 加 强 和 协 调 联 合 国 在 冲 突 后 缔 造 和 平 工 作, 同 时 也 帮 助 动 员 国 际 社 会 对 该 国 的 重 建 和 复 苏 给 予 政 治 支 助, 协 助 利 比 里 亚 人 为 促 进 和 解 和 尊 重 人 权 而 作 的 努 力。 秘 书 长 的 代 表 将 负 责 确 保 整 个 联 合 国 系 统 的 政 策 连 贯 一 致。 联 合 国 利 比 里 亚 驻 地 协 调 员 将 作 为 秘 书 长 代 表 副 手, 继 续 负 责 联 合 国 系 统 发 展 活 动 的 业 务 协 调。 驻 地 协 调 员 将 让 秘 书 长 代 表 充 分 知 悉 联 合 国 的 有 关 活 动 或 倡 议, 并 在 办 公 室 任 务 一 旦 结 束 时 提 供 一 种 连 续 性。

70. 在 有 些 冲 突 或 冲 突 后 建 立 和 平 的 情 况 下, 还 不 妨 制 订 一 个“ 战 略 框 架”, 为 整 个 联 合 国 系 统 在 陷 入 危 机 的 国 家 中 进 行 连 贯 性 的 努 力 提 供 基 础。 战 略 框 架 特 别 包 括 旨 在 推 动 持 久 和 平 和 可 持 续 发 展 的 政 治、 人 权、 人 道 主 义 和 发 展 活 动。 这 一 努 力 将 包 括 联 合 国 系 统 的 所 有 伙 伴, 包 括 布 雷 顿 森 林 机 构, 以 及 国 家 当 局、 捐 助 组 织 和 非 政 府 组 织。

四. 建 立 持 久 和 平、 推 动 经 济 增 长

A. 善 政

71. 在 非 洲, 国 家 与 社 会 的 困 难 关 系 在 很 大 程 度 上 是 殖 民 统 治 遗 留 的 专 制 做 法 造 成 的。 由 于 殖 民 国 家 并 不 谋 求 具 有 正 当 的 政 治 地 位, 因 此 它 们 不 鼓 励 代 议 和 参 与, 这 常 常 导 致 社 会 和 政 治 上 的 分 裂, 和 一 个 有 时 很 弱, 而 且 依 赖 性 较 强 的 公 民 社 会。 若 干 非 洲 国 家 继 续 依 赖 中 央 集 权、 个 人 色 彩 极 重 的 施 政 形 式, 有 些 国 家 落 入 腐 败、 决 策 时 偏 向 某 一 族 裔, 以 及 侵 犯 人 权 等 模 式。 尽 管 大 多 数 非 洲 国 家 举 行 多 党 选 举, 但 它 们 必 须 作 更 多 的 努 力, 提 供 一 种 环 境, 让 个 人 感 到 有 保 护, 让 公 民 社 会 能 够 繁 荣, 让 政 府 能 够 在 有 透 明 度 的 情 况 下 有 效 地 执 行 职 责, 并 设 有 适 当 的 体 制 机 构, 确 保 权 责 相 应。

争 取 尊 重 人 权 和 法 治

72. 尊 重 人 权 和 法 治 是 缔 造 持 久 和 平 努 力 的 必 要 环 节, 是 善 政 的 基 石。 政 府 作 出 尊 重 人 权 的 承 诺, 就 表 明 它 承 诺 建 设 一 个 人 人 都 能 自 由 生 活 的 社 会。 我 欢 迎 非 统 组 织 部 长 理 事 会 最 近 赞 同 设 立 非 洲 人 权 和 人 民 权 利 法 院。 我 呼 吁 仍 未 采 取 行 动 的 所 有 非 洲 国 家 批 准 联 合 国 和 非 洲 关 于 人 权 的 各 项 文 书, 并 优 先 把 这 些 文 书, 纳 入 国 家 法 律 之 中。

73. 政 府 的 实 际 行 动 最 有 说 明 力, 但 也 可 发 出 重 要 信 号, 其 中 之 一 可 以 是 制 订 国 家 人 权 行 动 计 划, 以 求 例 如 加 快 批 准 人 权 条 约, 审 查 订 正 立 法, 以 确 保 人 权 方 面 得 到 足 够 的 保 护, 促 进 对 法 官、 警 官、 律 师 和 监 狱 官 员 进 行 人 权 培 训。 成 立 公 正 独 立、 有 信 誉 的 全 国 人 权 机 构 可 以 作 为 一 项 重 要 的 建 立 信 任 措 施, 还 应 发 展 当 地 非 政 府 人 权 组 织 和 机 构, 作 为 补 充。 联 合 国 人 权 事 务 高 级 专 员 可 随 时 协 助 各 国 政 府 拟 订 全 国 人 权 行 动 计 划, 成 立 人 权 委 员 会, 或 实 现 人 权 目 标。 政 府、 非 政 府 组 织、 媒 体 和 其 它 方 面 开 展 公 民 教 育 十 分 重 要, 应 让 人 民 了 解 自 己 的 公 民 权 利 和 法 律 保 护, 也 应 解 释 公 民 责 任。

74. 保 障 公 平 公 正 的 执 法 对 于 保 护 人 权 是 不 可 或 缺 的。 这 需 要 尊 重 法 院 的 自 主、 完 整 和 独 立, 确 保 警 察 和 国 家 安 全 部 门 公 平 公 正 地 执 法。 若 是 有 个 人 或 团 体, 包 括 国 家 人 员, 无 法 无 天, 逃 避 惩 罚, 公 民 将 生 活 在 任 意 逮 捕 和 拘 留 的 恐 惧 中。 若 是 法 律 的 适 用 是 因 人 而 异 的, 对 某 些 群 体 尤 其 严 厉, 就 会 造 成 不 满 情 绪, 酿 成 暴 力 反 应 的 环 境。 加 强 司 法 机 构 是 国 际 社 会 可 以 帮 助 非 洲 国 家 推 动 善 政 的 十 分 重 要 的 方 法。

在 公 共 行 政 部 门 促 进 透 明 度 和 责 任 制

75. 腐 化 是 一 个 严 重 的 世 界 性 现 象。 它 严 重 制 约 扭 曲 了 非 洲 的 发 展。 解 决 腐 化 问 题 需 要 销 定 行 贿 人 和 受 贿 人。 我 欢 迎 欧 安 组 织 最 近 倡 议 缩 小 在 用 援 助 资 金 采 购 时 出 现 腐 化 的 范 围。 我 还 欢 迎 签 署《 在 国 际 商 业 交 易 中 打 击 贿 赂 外 国 公 共 官 员 现 象 的 公 约》。 签 字 国 承 诺 提 出 立 法, 界 定 贿 赂 定 义, 采 取 惩 罚 措 施。 这 些 都 是 重 要 的 初 步 步 骤, 但 是, 仍 有 更 大 量 的 工 作 待 做。 非 洲 各 国 政 府 尤 其 必 须 严 厉 解 决 这 一 问 题, 把 反 腐 化 的 斗 争 作 为 真 正 的 优 先 事 项。 否 则, 代 价 高 昂棗 资 源 丢 失, 外 国 投 资 流 失, 受 到 扭 曲 的 决 策, 失 去 公 众 的 信 任。 我 呼 吁 商 定 一 个 时 间 表, 在 实 施《 公 约》 的 国 家 中 尽 早 落 实 立 法, 并 呼 吁 最 迟 在2000 年 制 订 一 个 统 一 的《 非 洲 公 共 官 员 行 为 和 公 共 行 政 透 明 度 公 约》。

提 高 行 政 能 力

76. 善 政 还 需 要 有 效 管 理 资 源。 因 此, 联 合 国 和 非 洲 各 国 政 府 必 须 仍 旧 高 度 重 视 改 善 公 共 部 门 的 管 理。 目 前 的 努 力 涉 及 许 多 部 门, 在 许 多 级 别 上 开 展。 布 雷 顿 森 林 机 构 可 发 挥 特 殊 作 用, 尤 其 是 同 非 洲 各 国 一 道 改 革 财 政 部 门 的 公 共 机 构, 支 助 制 订 透 明 的 经 济 和 管 制 程 序 和 做 法。 强 有 力 的 中 央 银 行、 有 效 的 海 关 部 门、 管 理 良 好 的 政 府 管 制 机 构, 都 是 宏 观 经 济 稳 定 运 行 和 建 立 投 资 人 信 心 的 关 键 先 决 条 件。

加 强 民 主 施 政

77. 民 主 施 政 有 助 于 保 障 政 治 权 利, 保 护 经 济 自 由, 促 进 让 和 平 和 发 展 蓬 勃 兴 旺 的 环 境。 今 天, 世 界 各 国 正 前 所 未 有 地 谋 求 建 立 多 元 政 府 制 度, 按 照 多 数 人 的 意 愿 选 举 政 治 领 导 人, 并 且 任 期 固 定, 只 能 在 法 律 限 度 内 行 使 权 力。 这 是 一 个 很 有 希 望 的 趋 势, 对 非 洲 的 前 景 而 言 是 一 个 好 的 预 兆, 因 为 若 没 有 真 正 的 民 主 体 制, 有 利 益 冲 突 的 各 方 很 可 能 不 进 行 妥 协, 而 采 用 冲 突 来 解 决 分 歧。

78. 民 主 化 让 人 民 觉 得 社 会 同 其 利 益 是 有 关 联 的。 其 重 要 性 是 无 法 低 估 的。 除 非 人 民 认 为 自 己 的 利 益 同 社 会 的 利 益 是 连 在 一 起 的, 持 久 的 和 平 就 不 可 能 达 成, 可 持 续 的 发 展 也 无 法 实 现。 关 键 是 确 保 人 民 能 感 到 在 社 会 的 政 治 生 活 中 有 人 代 表 自 己。 在 非 洲, 民 主 化 常 常 能 在 积 极 的 当 地 结 构 和 传 统 的 包 容 性 施 政 方 式 上 建 立 起 来。 在 非 洲 和 其 他 地 方 的 民 主 化 努 力 中, 选 举 发 挥 中 心 作 用。 必 须 让 选 择 保 持 坚 强 有 力。 但 是, 选 举 还 必 须 是 一 项 长 期 工 作 的 一 部 分, 这 项 工 作 将 导 致 加 强 国 家 体 制 和 民 主 进 程。 对 民 主 进 程 的 真 正 考 验 不 是 安 排 第 一 次 选 举, 而 是 首 次 选 举 后, 能 否 按 照 商 定 的 选 举 时 间 表 继 续 举 行 以 后 的 选 举。

B. 可 持 续 发 展

79. 发 展 是 一 项 人 权, 是 所 有 非 洲 国 家 的 主 要 长 期 目 标。 发 展 也 对 减 少 非 洲 冲 突 的 前 景 至 关 重 要。 近 年 来, 一 些 非 洲 国 家 在 迈 向 可 持 续 发 展 方 面 取 得 了 可 观 的 进 展。 但 是 一 些 国 家 继 续 在 挣 扎 之 中。 经 济 业 绩 恶 劣 或 发 展 不 均 衡 造 成 一 些 国 家 接 近 长 期 经 济 危 机, 大 大 加 深 了 国 内 紧 张 局 势 并 大 大 削 弱 了 其 应 付 这 种 紧 张 局 势 的 能 力。 在 许 多 非 洲 国 家, 痛 苦 的 结 构 调 整 方 案 导 致 社 会 开 支 大 为 减 少, 从 而 导 致 许 多 最 基 本 的 社 会 服 务 的 削 减。 尤 其 是 在 出 现 这 种 情 况 时 如 又 有 人 认 为 某 些 群 体 在 日 益 减 少 的 资 源 中 没 有 获 得 公 平 的 一 份, 就 很 可 能 发 生 冲 突。


摄影:开发计划署
可 持 续 发 展:

发 展 是 一 项 人 权,也 对 减 少 非 洲 冲 突 的 前 景 至 关 重 要。



80. 虽 然 经 济 增 长 并 不 能 保 证 稳 定、 满 意 或 社 会 和 平, 但 没 有 增 长, 住 户 或 政 府 开 销, 私 人 或 公 共 资 本 形 成, 保 健 或 社 会 福 利 就 不 可 能 有 持 续 的 增 加。 通 过 经 济 增 长 来 实 现 可 持 续 发 展 的 基 本 战 略 现 在 已 获 得 公 认。 这 一 战 略 的 核 心 部 分 包 括: 宏 观 经 济 稳 定 和 稳 定 的 投 资 环 境; 融 入 国 际 经 济; 依 赖 私 人 部 门 为 经 济 增 长 的 推 动 力; 长 期 外 国 直 接 投 资, 尤 其 是 支 助 出 口 主 导 的 活 动; 充 分 投 资 于 人 力 发 展 领 域 如 保 健 和 教 育; 公 正 可 靠 的 法 律 框 架; 以 维 持 基 本 的 有 形 基 础 设 施。 尽 管 对 应 该 如 何 从 事 发 展 和 经 济 增 长 有 普 遍 的 一 致 意 见, 但 在 非 洲 却 难 于 实 现 迅 速 进 展。 这 部 分 源 自 许 多 非 洲 国 家 过 去 推 行 失 败 的 政 策, 和 由 于 它 们 一 般 必 须 在 艰 难 的 国 际 经 济 环 境 运 作。

创 造 有 利 的 投 资 和 经 济 增 长 环 境

81. 创 造 有 利 的 投 资 环 境。 了 产 生 持 续 的 经 济 增 长, 非 洲 国 家 必 须 创 造 和 维 持 一 种 有 利 的 投 资 环 境。 世 界 经 济 制 度 是 高 度 竞 争 的 和 立 足 于 市 场 的, 近 年 来, 在 吸 引 长 期 外 国 直 接 投 资 的 大 量 流 入 方 面, 非 洲 一 般 被 排 除 在 主 流 之 外。 也 应 该 强 调 投 资 于 中 小 型 商 业 的 重 要 性, 因 为 这 种 企 业 是 非 洲 就 业 的 重 大 来 源, 并 在 非 洲 大 陆 的 国 内 总 产 值 中 占 很 大 的 比 例。 如 果 非 洲 要 想 充 分 参 与 全 球 经 济, 就 必 须 进 行 政 治 和 经 济 改 革。 改 革 必 须 包 括 可 预 测 的 政 策、 撤 销 经 济 管 制、 对 贸 易 开 放、 合 理 化 课 税 结 构、 适 当 基 础 设 施、 透 明 度 和 责 任 制、 以 及 保 护 财 产 权。

82. 推 行 必 要 的 改 革。 多 国 家 政 府 正 在 成 功 地 执 行 必 要 的 改 革, 一 些 国 家 政 府 已 经 取 得 较 大 的 增 长。 另 一 些 国 家 政 府 继 续 在 挣 扎 之 中, 而 有 几 个 国 家 政 府 尚 待 完 成 第 一 代 经 济 改 革枛枛 包 括 财 政 整 顿、 私 有 化 和 撤 销 管 制 方 案、 贸 易 自 由 化、 以 及 促 进 投 资 于 人 力 资 本 和 经 济 基 础 设 施 的 政 策。 必 须 毫 不 延 迟 地 推 行 这 些 改 革。 同 时 也 应 该 致 力 于 杜 绝 腐 败 作 法 和 推 行 其 他 公 务 员 制 度 改 革, 以 提 高 政 府 履 行 其 职 责 的 能 力。

83. 非 洲 国 家 政 府 要 有 政 治 意 志, 不 仅 要 制 订 妥 善 的 经 济 政 策, 而 且 要 坚 持 实 施 直 到 建 立 一 个 巩 固 的 经 济 基 础 为 止, 这 样 才 有 可 能 取 得 长 期 成 功。 只 有 在 大 众 对 必 要 的 措 施 有 更 多 的 了 解 和 这 些 措 施 获 得 基 础 广 泛 的 政 治 支 持, 才 会 产 生 这 种 情 况。 因 此, 我 促 请 在 需 要 进 行 重 大 调 整 的 国 家 召 开 全 国 经 济 改 组 和 改 革 大 会, 以 审 议 并 解 释 结 构 调 整 的 必 要 性 及 其 可 能 涉 及 的 各 方 面 问 题。 这 些 大 会 也 可 参 照 当 地 情 况 建 议 可 能 必 要 的 修 改。

84. 使 进 展 和 新 的 机 会 获 得 注 意。 取 得 进 展 时, 应 该 公 开 加 以 确 认。 几 乎 所 有 重 大 投 资 指 南 都 没 有 列 入 关 于 非 洲 的 资 料。 我 打 算 同 非 统 组 织 秘 书 长 合 作, 与 世 界 各 地 的 高 级 商 界 领 导 人 定 期 开 会, 讨 论 如 何 促 进 在 非 洲 增 长 促 进 部 门 进 行 大 规 模 长 期 投 资 的 方 法。 正 如 设 立 非 洲 经 济 共 同 体 的《 阿 布 贾 条 约》 内 所 呼 吁, 我 打 算 将 注 意 力 特 别 集 中 在 多 国 基 础 设 施 项 目 和 开 采 共 有 自 然 资 源 项 目。 根 据 这 些 协 商, 我 将 建 议 各 国 政 府、 联 合 国 系 统 和 其 他 机 构 应 采 取 的 适 当 后 续 行 动。

强 调 社 会 发 展

85. 住 在 发 展 中 世 界 的 大 多 数 人 往 往 像 是 只 是 偶 然 同 发 展 发 生 关 系 而 不 是 发 展 的 中 心 目 标。 所 有 发 展 战 略 最 终 都 应 该 从 其 带 给 大 多 数 公 民 的 好 处 来 加 以 衡 量, 而 某 一 发 展 战 术 的 价 值 应 该 从 它 对 此 的 贡 献 来 加 以 衡 量。 各 国 政 府 应 该 审 查 其 优 先 事 项 和 对 分 配 的 各 项 决 定, 将 重 点 放 在 基 本 人 类 需 要 和 主 要 强 调 减 轻 贫 穷, 国 际 社 会 必 须 尽 其 所 能 动 用 的 一 切 手 段 于 促 进 社 会 发 展, 确 保 在 更 加 注 意 社 会 发 展 问 题 的 同 时 也 增 加 对 促 进 反 贫 穷 工 作 和 社 会 发 展 需 要 提 供 的 经 费。

86. 投 资 于 人 力 资 源。 正 如 要 创 造 经 济 增 长 就 必 须 对 有 形 资 本 进 行 投 资, 同 样 地 也 必 须 确 认 对 人 力 资 源 的 投 资 不 仅 是 经 济 增 长 的 副 产 物 而 是 发 展 的 推 动 力。 投 资 于 人 力 发 展 是 投 资 于 长 期 竞 争 力, 是 稳 定 和 前 进 中 社 会 的 一 个 必 要 组 成 部 分。 例 如, 教 育 不 仅 增 加 就 业 选 择 和 能 力, 而 且 也 使 个 人 能 够 对 生 命、 健 康 和 文 化 的 所 有 方 面 作 出 更 广 泛、 更 好 和 更 有 见 地 的 选 择。 技 术 和 专 业 训 练 以 获 得 技 能 和 更 新、 调 整 或 改 变 这 些 技 能 以 更 好 地 适 应 个 人 和 社 会 不 断 演 变 的 需 要, 奠 下 必 要 的 基 础。

87. 公 共 卫 生 方 面 的 优 先 事 项。 非 洲 面 临 日 益 严 重 的 公 共 卫 生 危 机, 这 也 为 发 展 带 来 严 重 的 后 果。 这 是 疟 疾 等 传 染 病 日 益 恶 化 的 效 应, 加 上 象 肺 结 核 病 和 小 儿 麻 痹 症 等 疾 病 的 重 新 出 现 和 艾 滋 病 毒/ 艾 滋 病 传 染 所 造 成 持 续 性 灾 害 的 结 果。 许 多 死 亡 都 可 以 透 过 接 种 或 有 效 的 预 防 措 施 和 投 资 于 改 善 卫 生 条 件 和 基 本 保 健 来 加 以 避 免。 就 艾 滋 病 毒/ 艾 滋 病 而 言, 全 世 界 三 分 之 二 的 受 感 染 者 在 撒 哈 拉 南 部 非 洲。 有 新 的 治 疗 法 可 使 艾 滋 病 毒 从 怀 孕 母 亲 传 染 至 其 未 出 生 的 婴 儿 的 机 会 大 量 减 少, 而 更 好 地 教 育 如 何 预 防 这 一 疾 病 的 传 染 也 会 产 生 重 大 的 影 响。 我 呼 吁 非 洲 和 国 际 社 会 重 新 重 视 减 少 可 治 疗 和 可 预 防 疾 病 所 导 致 的 死 亡 率, 并 敦 促 也 考 虑 动 用 紧 急 和 人 道 主 义 资 源 于 这 一 目 的。 我 呼 吁 对 新 的 预 防 和 治 疗 如 疟 疾 等 疾 病 的 技 术 进 行 更 大 规 模 的 研 究, 这 些 疾 病 每 年 杀 死 几 百 万 非 洲 人( 其 中 许 多 是 婴 儿 和 小 孩)。 我 促 请 制 药 业 与 非 洲 国 家 和 世 界 卫 生 组 织 合 作 设 定 一 个 时 间 表, 使 非 洲 能 在 可 负 担 的 范 围 内 获 得 救 命 和 增 强 生 命 的 药 品, 包 括 与 艾 滋 病 毒/ 艾 滋 病 治 疗 有 关 的 药 品。

88. 将 重 点 放 在 社 会 正 义。 除 贫 穷 需 要 发 展, 而 这 种 发 展 应 向 尽 量 多 的 人 提 供 经 济 进 展 的 好 处, 而 不 高 度 集 中 于 某 些 地 区、 部 门 或 人 口 群 体。 经 济 增 长 本 身 并 不 保 证 好 处 会 得 到 公 平 的 分 配、 穷 人 和 最 脆 弱 者 将 得 到 保 护、 更 均 等 的 机 会 将 成 为 追 求 的 目 标。 如 果 发 展 和 经 济 增 长 要 产 生 积 极 的 后 果, 如 果 社 会 要 均 衡 地 发 展, 将 注 意 力 放 在 社 会 正 义 是 极 其 重 要 的。 如 果 只 有 一 小 部 分 教 育 资 源 用 于 小 学 教 育 而 千 百 万 人 依 然 未 受 教 育 和 文 盲, 只 有 一 小 部 分 保 健 开 支 用 于 基 本 保 健 事 务 和 设 施, 而 千 百 万 人 患 上 可 治 疗 和 可 预 防 的 疾 病枛枛 发 展 就 没 有 多 大 意 义。 如 果 社 会 保 护 只 提 供 给 城 市 少 数 人, 使 没 有 机 会 取 得 这 种 保 护 总 的 说 来 成 为 实 际 上 缺 乏 权 利枛枛 那 发 展 只 能 是 相 对 性 的。 如 果 经 济 机 会 只 集 中 于 城 市 中 心, 而 乡 村 生 活 却 是 残 破 不 堪枛枛 动 乱 和 社 会 解 体 将 是 变 化 的 代 价。 发 展 和 开 支 的 优 先 次 序 必 须 以 广 大 人 民 为 基 础、 公 平 和 包 容 广 泛 的。

89. 消 除 对 妇 女 的 一 切 形 式 歧 视。 资 于 加 强 妇 女 的 能 力 和 使 她 们 能 够 作 出 自 己 的 选 择 是 促 进 经 济 和 社 会 发 展 的 重 要 和 切 实 途 径。 男 女 之 间 权 利、 机 会 和 取 得 资 源 的 机 会 均 等 是 基 本 的 必 要 条 件。 必 须 采 取 措 施 消 除 对 妇 女 和 女 童 的 一 切 形 式 歧 视。 必 须 查 明 和 通 过 全 面 的 政 策 改 革 排 除 防 止 行 使 平 等 权 利 的 体 制 性 壁 垒。 在 一 些 国 家, 已 婚 妇 女 依 然 受 其 丈 夫 的 长 期 监 护, 和 没 有 权 利 管 理 财 产。 法 律 之 前 男 女 平 等枛枛 和 尤 其 是 关 于 财 产、 遗 产 和 离 婚 的 法 律枛枛 在 一 些 非 洲 国 家 是 一 项 迫 切 的 问 题。 我 强 烈 促 请 所 有 尚 未 批 准《 消 除 对 妇 女 一 切 形 式 歧 视 公 约》 的 国 家 无 保 留 地 批 准 这 一《 公 约》。

改 革 国 际 援 助

90. 在 非 洲, 长 期 国 际 援 助 方 案 并 未 实 现 设 立 方 案 的 发 展 目 标。 近 年 来 向 非 洲 提 供 的 援 助 出 现 急 剧 下 降。 这 一 趋 势 伤 害 了 而 不 是 有 助 于 非 洲 大 陆 各 地 目 前 正 在 开 展 的 艰 巨 经 济 和 政 治 改 革 的 执 行 工 作。 必 须 制 定 适 当 和 有 效 的 援 助 数 额。 与 此 同 时, 也 必 须 改 革 发 展 援 助, 集 中 于 高 效 应 领 域 和 减 少 依 赖 性。 应 该 将 注 意 力 放 在 提 供 援 助 的 手 段 及 援 助 的 目 的。 例 如, 值 得 注 意 的 是 由 于 城 市 水 供 应 获 得 比 乡 村 服 务 更 优 先 的 地 位, 用 于 乡 村 地 区 或 用 于 低 成 本、 广 覆 盖 面 方 案 少 于20% 的 用 水 和 卫 生 事 务 援 助。 由 于 高 等 教 育 比 小 学 教 育 获 得 优 先, 少 于20% 的 教 育 援 助 开 支 用 于 小 学 教 育。 由 于 城 市 医 院 比 初 级 保 健 优 先, 只 有30% 的 保 健 援 助 用 于 基 本 保 健 和 设 施。

91. 技 术 援 助 提 供 的 方 式 也 必 须 重 新 予 以 认 真 审 查。 原 先 设 想 的 技 术 援 助 的 目 的 是 缩 小 工 业 国 家 和 发 展 中 国 家 之 间 的 技 术 差 距, 其 方 法 是 通 过 加 快 转 让 知 识、 技 能 和 专 门 知 识 来 建 设 国 家 能 力。 在 一 些 情 况 下, 已 经 完 成 这 一 目 标。 但 在 其 他 许 多 情 况 下, 技 术 援 助 却 得 到 正 好 相 反 的 效 果枛枛 牵 制 而 不 是 解 放 国 家 能 力。 据 观 察, 今 天, 在 进 行 技 术 援 助 方 案40 多 年 之 后, 每 年 用 于 技 术 援 助 的120 亿 美 元 之 中,90% 依 然 用 于 外 国 专 门 专 家枛枛 尽 管 现 在 在 许 多 领 域 都 有 本 国 专 家。

92. 按 照 上 面 阐 述 的 目 标, 我 呼 吁 立 即 审 查 如 何 最 好 地 改 革 国 际 援 助 以 减 少 依 赖 性, 促 进 主 要 社 会 发 展 目 标, 如 干 净 饮 用 水、 基 本 识 字 和 保 健, 并 加 倍 努 力 使 非 洲 经 济 更 加 稳 定 和 有 竞 争 力。 首 先, 我 促 请 所 有 捐 助 者 尽 力 确 保 至 少50% 给 非 洲 的 援 助 用 于 非 洲, 并 使 大 众 获 得 援 助 款 项 开 支 的 资 料 更 容 易。 对 非 洲 基 础 设 施枛枛 包 括 道 路 和 铁 路 网 络、 通 信 能 力、 电 脑 系 统 和 港 口 设 施枛枛 的 发 展 提 供 更 多 援 助 将 留 下 有 形 的 记 号, 同 时 在 非 洲 本 身 创 造 就 业、 专 门 知 识 和 收 入。

减 轻 债 务 负 担

93. 不 可 持 续 的 债 务 负 担。 多 非 洲 国 家 缺 少 满 足 基 本 期 望 和 需 要 的 财 政 资 金。 这 是 当 今 非 洲 的 主 要 危 机 之 一, 大 半 是 由 于 非 洲 的 公 共 部 门 债 务 产 生 的。 当 紧 张 局 势 出 现 升 级 或 有 发 生 冲 突 的 威 胁 时, 许 多 非 洲 国 家 没 有 基 本 的 资 源 来 满 足 关 键 性 的 需 要。1995 年, 非 洲 的 外 债 总 额 达3 289 亿 美 元, 其 中 欠 官 方 双 边 来 源 的 大 约 为45%, 欠 官 方 多 边 来 源 的 为30%, 欠 商 业 借 贷 者 的 为25%。 非 洲 国 家 若 要 充 分 偿 还 债 务, 就 必 须 在 出 口 所 得 的1 423 亿 美 元 中 将60% 以 上(863 亿 美 元) 支 付 给 捐 助 者 和 外 部 商 业 借 贷 者。 实 际 上, 非 洲 国 家 共 计 向 捐 助 者 和 外 部 商 业 借 贷 者 支 付 了 出 口 收 益 的17% 以 上(254 亿 美 元), 累 积 欠 款 共 计609 亿 美 元。

94. 需 要 在 债 务 方 面 采 取 其 他 行 动。 于 国 际 社 会 若 要 解 决 非 洲 不 可 持 续 的 债 务 负 担 对 非 洲 经 济 安 全 和 长 期 稳 定 造 成 的 威 胁, 就 需 采 取 全 面 而 果 断 的 行 动。 国 际 社 会 同 意 减 免 债 务 应 促 进 并 加 强 经 济 改 革。 这 些 措 施 的 方 式 应 不 妨 害 非 洲 今 后 吸 引 投 资 的 能 力, 而 应 通 过 以 目 前 的 行 动 减 轻 过 去 的 负 担 的 方 式 增 强 这 种 能 力。 最 近 提 出 的 关 于 高 度 负 债 的 贫 穷 国 家 的 债 务 计 划 是 一 个 有 指 望 的 步 骤。 该 计 划 背 后 的 原 则 是, 在 获 得 国 际 接 受 的 改 革 方 案 实 施 后, 国 际 社 会 将 把 贫 穷 国 家 的 债 务 负 担 减 至 一 个 程 度, 使 其 不 再 阻 挠 这 些 国 家 的 经 济 成 长 和 发 展。 然 而 该 计 划 的 结 果 令 人 失 望。 目 前 只 有 三 个 国 家 符 合 计 划 的 规 定。

95. 若 要 在 减 轻 非 洲 沉 重 万 分 的 债 务 负 担 方 面 取 得 显 著 进 展, 就 需 在 最 高 阶 层 采 取 协 调 的 政 治 行 动。 显 然, 从 发 展 方 面 而 言, 非 洲 在 如 今 累 积 的 债 务 负 担 之 下 没 有 什 么 可 表 现 的, 非 洲 不 能 回 避 它 对 当 今 债 务 困 境 负 有 一 份 责 任, 但 国 际 社 会 也 须 承 认 本 身 在 造 成 此 一 问 题 上 所 起 的 作 用。 在 冷 战 期 间, 双 边 和 多 边 贷 款 往 往 主 要 是 要 同 地 缘 政 治 的 优 先 次 序 联 系 上、 在 超 级 大 国 及 其 主 要 盟 国 利 益 攸 关 的 地 区, 购 买 政 治 和 平 及 稳 定。 在 许 多 情 况 下, 双 边 贷 款 为 非 洲 国 家 庞 大 的 军 事 开 支 提 供 经 费。 在 整 个 非 洲, 各 国 政 府 有 时 被 迫 接 受 它 们 本 不 需 要 且 无 法 切 实 利 用 的 各 种 贷 款。 许 多 情 况 下, 几 乎 没 有 作 出 任 何 努 力 以 确 保 支 出 方 面 的 问 责 制, 尽 管 贷 方 明 显 有 理 由 预 期 大 笔 款 项 很 可 能 会 被 转 用 或 不 适 当 地 分 配。

96. 就 债 务 问 题 采 取 行 动 的 框 架。 洲 统 一 组 织 呼 吁 达 成 一 项 国 际 协 议, 在 非 洲 进 行 整 体 经 济 改 革 的 范 围 内, 在 一 个 合 理 的 短 时 间 内 消 除 非 洲 最 贫 穷 国 家 的 全 部 债 务。 我 促 请 大 家 对 这 项 帮 助 非 洲 脱 离 债 务 深 渊 的 呼 吁 给 予 最 认 真 的 考 虑。 我 还 促 请 大 家 为 此 立 即 采 取 两 个 步 骤。 第 一, 我 呼 吁 所 有 债 权 国 将 最 贫 穷 的 非 洲 国 家 的 官 方 双 边 债 款 变 为 赠 款。 第 二, 我 呼 吁 国 际 金 融 机 构 大 幅 度 放 松 规 定, 加 快 让 高 度 负 债 的 穷 国 利 用 金 融 设 施, 并 向 这 些 国 家 提 供 足 够 的 资 源, 让 它 们 能 够 实 现 持 续 快 速 的 经 济 成 长 和 社 会 发 展。

开 放 国 际 市 场

97. 进 入 市 场。 今, 所 有 国 家 都 是 国 际 贸 易 体 系 的 一 部 分, 但 许 多 国 家 不 能 完 善 地 融 合 其 中, 另 一 些 国 家 极 易 因 这 种 体 系 的 不 稳 定 而 受 影 响。 非 洲 和 长 期 持 续 增 长 大 部 分 决 定 于 非 洲 使 出 口 多 样 化 和 在 生 产 初 级 商 品 的 同 时 也 在 制 造 业 方 面 实 现 出 口 导 向 的 增 长 的 能 力。 要 朝 着 出 口 导 向 的 增 长 的 过 渡, 就 不 只 需 要 在 以 宏 观 经 济 稳 定 和 债 务 减 轻 作 后 盾 的 情 况 下 进 行 持 续 的 内 部 政 治 改 革, 而 且 还 需 要 加 强 和 有 保 证 地 进 入 发 达 国 家 市 场 以 及 加 强 区 域 性 南 南 合 作。 非 洲 的 制 造 业 的 竞 争 力 部 分 在 于 以 农 业 为 基 础 的 工 业 以 及 服 装 和 纺 织 业, 这 些 都 是 在 发 达 国 家 具 政 治 敏 感 性 的 物 品。 尽 管 在 国 际 贸 易 谈 判 乌 拉 圭 回 合 中 降 低 了 对 非 洲 主 要 出 口 征 收 的 平 均 关 税, 但 这 方 面 仍 需 有 更 多 的 进 展。 特 别 令 人 不 安 的 是“ 关 税 升 级” 的 问 题, 即 某 些 用 农 业 和 自 然 资 源 制 造 的 产 品 的 关 税 随 着 出 口 前 加 工 的 比 例 而 上 升。 这 种 现 象 打 击 非 洲 的 发 展 努 力, 对 非 洲 产 品 应 取 消 这 样 的 做 法。

98. 发 达 经 济 国 家 须 特 别 努 力 以 确 保 让 有 竞 争 力 的 非 洲 货 品 的 进 入, 即 使 国 内 的 政 治 游 说 团 体 对 增 强 的 竞 争 进 行 抗 拒。 我 促 请 将 取 消 对 非 洲 产 品 贸 易 壁 垒 的 问 题 列 入 下 一 次 主 要 工 业 化 国 家 集 团 会 议 的 议 程 上, 以 期 通 过 一 项 共 同 政 策, 在 双 边 基 础 上 并 经 由 世 界 贸 易 组 织 执 行。

99. 进 行 调 整 以 适 应 一 个 全 球 竞 争 性 的 贸 易 环 境。 于 非 洲 本 身 在 降 低 关 税 方 面 的 进 展, 国 际 社 会 应 对 降 低 关 税 对 预 算 收 入、 财 政 赤 字、 宏 观 经 济 不 稳 定 和 还 债 负 担 问 题 所 产 生 的 影 响 持 理 解 的 态 度。 须 进 行 援 助 使 非 洲 国 家 能 够 持 续 降 低 关 税 和 已 开 始 进 行 的 经 济 改 革。 非 洲 也 需 要 特 别 支 助 来 应 付 新 产 生 的 非 关 税 壁 垒, 例 如 新 的 环 境、 卫 生 和 劳 工 标 准。 许 多 非 洲 的 经 济 体 不 仅 需 要 更 易 进 入 国 际 市 场, 而 且 要 消 除 国 内 的 一 些 限 制, 以 便 有 能 力 利 用 乌 拉 圭 回 合 协 定 提 供 的 机 会。 国 际 社 会 应 将 援 助 目 标 指 向 非 洲 生 产 力 的 发 展 和 加 强 非 洲 工 业 的 竞 争 能 力。

支 持 区 域 合 作 和 一 体 化

100. 市 场 小、 高 昂 的 交 易 费 用 和 运 输 费 用 以 及 缺 少 充 分 的 通 讯 联 系 是 妨 碍 许 多 非 洲 国 家 经 济 活 动 扩 大 的 主 要 因 素。 增 强 区 域 合 作 和 一 体 化 有 助 于 减 少 这 些 障 碍, 而 使 许 多 国 家 得 以 集 体 方 式 达 成 个 别 所 无 法 达 成 的 目 标。 同 时, 分 区 域 或 区 域 集 团 内 成 员 国 之 间 经 济 越 是 紧 密 联 系, 越 是 可 能 设 法 防 止 争 端 和 紧 张 局 势 演 变 成 冲 突。 过 去, 各 种 政 治、 体 制 和 实 际 限 制 因 素 阻 碍 了 促 进 非 洲 区 域 一 体 化 的 努 力。 这 些 限 制 因 素 包 括 意 识 形 态 的 分 歧、 民 族 主 义 政 策、 国 家 货 币 的 不 可 兑 换 性、 关 税 和 非 关 税 壁 垒、 法 律 体 制 和 架 构 的 分 歧 以 及 有 时 也 包 括 基 本 设 施, 例 如 公 路、 电 信 设 施 和 运 输 等 的 欠 缺。

101. 当 今, 一 些 重 大 因 素 促 进 区 域 和 分 区 域 合 作 的 努 力。 其 中 包 括《 阿 布 贾 条 约》, 许 多 国 家 政 府 设 法 鼓 励 私 营 部 门 发 展, 由 于 许 多 非 洲 国 家 制 订 结 构 调 整 方 案 造 成 宏 观 经 济 政 策 趋 于 一 致, 以 及 世 界 其 他 地 区 新 贸 易 集 团 形 成 所 提 出 的 共 同 挑 战。 如 果 这 项 努 力 要 真 正 产 生 动 力, 还 需 进 一 步 的 政 策 统 一 与 协 调。 分 区 域 的 具 体 活 动 可 包 括 联 系 两 个 或 两 个 以 上 国 家 的 合 作 项 目, 例 如 共 同 经 济 企 业 区、 共 同 基 本 建 设 项 目 或 联 合 旅 游 事 业 等。 为 加 强 国 家 经 济 努 力, 我 吁 请 非 洲 国 家, 在 联 合 国 系 统, 包 括 布 雷 顿 森 林 机 构 以 及 欧 洲 联 盟 和 其 他 方 面 的 支 助 下, 审 查 如 何 利 用 区 域 和 分 区 域 的 一 体 化 来 促 进 经 济 纪 律 和 健 全 的 宏 观 经 济 政 策, 促 进 相 邻 国 家 之 间 巩 固 体 制 和 建 立 信 任 的 联 系。

102. 我 还 呼 吁 非 洲 国 家 在 促 进 分 区 域 相 互 作 用 的 范 围 内 优 先 制 订 设 备 和 设 施 统 一 标 准。 若 要 取 得 重 大 进 展, 还 须 捐 助 方 和 贸 易 伙 伴 持 更 真 诚 的 支 助 态 度, 特 别 是 在 相 邻 国 家 之 间 制 订 共 同 的 标 准 和 设 备 方 面。 与 地 区 外 的 双 边 伙 伴 达 成 的 优 惠 安 排 往 往 造 成 许 多 不 相 容 的 标 准、 技 术 和 设 备, 从 而 阻 碍 了 真 正 的 一 体 化。

协 调 现 有 国 际 和 双 边 倡 议

103. 多 边 和 双 边 捐 助 者 之 间 的 协 调 是 必 要 的, 应 不 断 重 新 评 价, 直 到 向 非 洲 提 供 的 援 助 证 明 在 减 低 贫 穷 和 促 进 经 济 增 长 方 面 较 过 去 更 为 成 功。 这 项 努 力 须 不 仅 包 括 国 际 金 融 机 构 的 援 助, 而 且 包 括 双 边 援 助-- 在 国 际 发 展 援 助 中 占 绝 大 部 分, 这 样 这 项 努 力 才 有 意 义。 近 年 来 一 些 重 要 的 多 边 倡 议 旨 在 促 进 非 洲 的 和 平 与 发 展。 其 中 包 括90 年 代 联 合 国 非 洲 发 展 新 议 程 及 其 执 行 方 面 的 对 应 计 划,90 年 代 联 合 国 非 洲 问 题 全 系 统 特 别 倡 议、 非 洲 发 展 问 题 东 京 国 际 会 议、 联 合 国 支 援 最 不 发 达 国 家 行 动 纲 领、 以 及 关 于 社 会 发 展 问 题 的 哥 本 哈 根 宣 言 承 诺7。 本 着 我 的 改 革 提 案 的 精 神, 如 今 须 对 这 些 倡 议 严 加 审 查, 以 确 保 联 合 国 及 其 基 金 和 方 案 彼 此 之 间, 以 及 与 非 洲 各 国 政 府 和 社 会、 捐 助 界 和 非 政 府 组 织 之 间 有 效 地 共 同 合 作。

五. 拿 出 必 要 的 政 治 意 志

104. 只 要 非 洲 和 国 际 社 会 具 有 充 分 的 政 治 意 志, 就 可 以 给 非 洲 和 平 与 发 展 注 入 新 的 势 头。 非 洲 是 一 个 古 老 的 大 陆, 土 地 肥 沃, 足 以 为 繁 荣 提 供 坚 实 的 基 础。 非 洲 人 民 是 自 豪 和 勤 奋 的 人 民, 足 以 把 握 可 能 提 供 的 机 会。 我 深 信, 非 洲 人 绝 不 会 被 人 认 为 欠 缺 毅 力、 决 心 和 政 治 意 志。 今 天, 非 洲 正 致 力 进 行 积 极 改 革, 而 在 许 多 地 方, 这 种 努 力 已 开 始 取 得 成 果。 在 非 洲 一 些 地 方 深 受 残 杀 和 惨 剧 痛 苦 之 际, 我 们 不 要 忘 掉 还 有 光 明 之 处, 也 不 要 忽 视 它 的 成 就。

105. 非 洲 需 要 做 些 什 么。 要 具 有 政 治 意 志, 豪 言 确 实 可 以 化 为 事 实。 否 则, 甚 至 有 最 崇 高 的 情 操 也 绝 不 会 成 功。 有 三 个 方 面 特 别 值 得 重 视。 第 一, 非 洲 必 须 表 现 出 它 具 有 以 政 治 办 法 而 不 是 以 军 事 办 法 来 解 决 问 题 的 意 志。 追 求 合 法 利 益 和 表 达 不 同 政 见 的 民 主 渠 道 应 当 受 到 保 护, 政 治 反 对 派 应 受 到 尊 重, 并 以 宪 法 形 式 来 顾 及 这 些 人。 第 二, 非 洲 切 需 唤 起 认 真 对 待 善 政 的 意 志, 善 政 包 括 确 保 尊 重 人 权 和 法 治、 加 强 民 主 化、 促 进 透 明 化 和 公 共 行 政 能 力。 除 非 善 政 受 到 重 视, 非 洲 就 无 法 冲 破 目 前 历 历 在 目 的 冲 突 所 带 来 的 威 胁 和 现 实。 第 三, 非 洲 必 须 实 施 和 坚 持 促 进 经 济 增 长 所 需 的 各 种 改 革。 唯 有 非 洲 各 国 政 府 具 有 政 治 意 志, 制 订 健 全 的 经 济 政 策, 并 坚 持 其 实 施, 直 到 建 立 坚 实 的 经 济 基 础 为 止, 长 期 成 就 才 能 实 现。

106. 国 际 社 会 需 要 做 些 什 么。 国 际 社 会 也 需 要 表 现 政 治 意 志。 事 实 证 明, 只 要 国 际 社 会 下 定 决 心 促 成 改 变, 重 大 改 变 就 能 迅 速 实 现。 对 于 非 洲, 国 际 社 会 现 在 必 需 拿 出 政 治 意 志, 在 可 以 造 成 影 响 之 处 进 行 干 预 和 在 有 需 要 之 处 投 入 资 源。 需 要 找 到 新 的 供 资 来 源, 也 需 要 更 有 效 地 利 用 现 有 资 源 和 制 订 将 使 非 洲 能 产 生 本 地 资 源 和 更 有 效 地 予 以 重 新 投 资 的 贸 易 和 债 务 措 施。 必 须 采 取 具 体 的 行 动, 因 为 人 们 将 用 行 动 而 不 是 用 声 明 来 衡 量 国 际 社 会 对 非 洲 的 承 诺。 要 获 得 重 大 进 展 就 需 要 国 际 社 会 在 最 高 政 治 级 别 上 对 这 个 问 题 给 予 多 年 持 续 的 重 视。 为 了 维 持 支 助 非 洲 行 动 的 势 头, 我 要 求 安 全 理 事 会 每 两 年 召 开 一 次 部 长 级 会 议, 以 评 价 已 作 出 的 努 力 和 需 要 采 取 的 行 动。 我 也 敦 促 大 家 考 虑, 为 此 目 的, 在 五 年 之 内 召 开 安 全 理 事 会 首 脑 级 会 议。


摄影:联合国/米尔顿·格兰特
唤 起 国 际 对 非 洲 的 关 心:
美 国 国 务 卿 马 德 琳 · 奥 尔 布 赖 特 (右 边,中 间 是 安 南 先 生) 发 起 1997 年 9月 安 全 理 事 会 第 一 次 关 于 非 洲 问 题 的 部 长 级 会 议 并 担 任 会 议 主 席(会 议 要 求 秘 书 长 提 出 本 报 告)。 安 南 先 生 于 1998 年 4月 16 日 向 安 全 理 事 会 会 议 提 出 本 报 告 ,当 时 会 议 主 席 是 日 本 的 小 和 田 恒 大 使,日 本 将 担 任 1998 年 10月 第 二 次 关 于 非 洲 发 展 问 题 的 首 脑 级 会 议 的 东 道 国。


六. 结 论

107. 本 报 告 一 开 始, 我 就 对 非 洲 冲 突 的 根 源 和 这 些 冲 突 为 什 么 持 续 不 停 的 原 因 作 出 了 明 确 坦 率 的 分 析。 我 建 议 了 切 实 可 行 的 行 动 和 目 标 来 减 少 冲 突, 并 最 终 帮 助 建 立 稳 固、 持 久 的 和 平。 我 已 敦 促 非 洲 人 民 和 其 他 人 民 拿 出 政 治 意 志, 站 起 来 面 对 我 们 大 家 必 须 一 起 应 付 的 挑 战。 对 非 洲 发 生 了 些 什 么 事 或 需 要 做 些 什 么 来 取 得 进 展 推 说 不 知 道 的 时 代 早 已 过 去。 而 把 促 成 改 变 的 责 任 推 给 别 人 的 时 代 也 已 过 去。 这 是 我 们 大 家 必 须 面 对 的 责 任。 联 合 国 随 时 准 备 承 负 起 它 该 起 的 作 用。 世 界 也 应 当 这 样 做。 非 洲 也 应 当 这 样 做。