A/50/60 - S/1995/1
1995年1月3日


秘书长关于联合国工作的报告


《和平纲领》补编: 秘书长在联合国五十周年提出的立场文件


目 录
  
                                                      段  次   
  
  一、导言  ...........................................1 - 7      
    
  二、量和质的变化    .................................8 - 22     
  
  三、促进和平与安全的工具    ........................23 - 80   
  
     A. 预防性外交和建立和平 ........................ 26 - 32    
    
     B. 维持和平 .................................... 33 - 46     
  
     C. 冲突后缔造和平 .............................. 47 - 56     
  
     D. 裁军 ........................................ 57 - 65     
    
     E. 制裁 ........................................ 66 - 76     
  
     F. 执行行动 .................................... 77 - 80     
  
  四、协调 ...........................................81 - 96     
  
  五、财政资源   .....................................97 - 101    
  
  六、结论 ...........................................102 - 105   
  

一、导 言
1. 1992 年1 月31 日, 安 全 理 事 会 首 次 举 行 国 家 或 政 府 首 脑 级 会 议。 当 时 正 是 一 个 希 望 和 变 动 的 时 期, 也 是 内 外 人 士 对 联 合 国 的 期 望 与 日 俱 增 的 时 期。 安 理 会 成 员 请 求 我“ 就 如 何 在《 宪 章》 的 构 架 和 条 款 的 范 围 内, 加 强 联 合 国 从 事 预 防 性 外 交、 建 立 和 平 与 维 持 和 平 的 能 力 与 效 率, 提 出 分 析 和 建 议”(见 S/23500)。 五 个 月 后, 我 在1992 年6 月 提 出 题 为“ 和 平 纲 领” 的 报 告(A/47/277-S/24111) 其 中 讨 论 安 理 会 请 我 考 虑 的 三 个 问 题, 此 外, 我 还 加 添 了 一 个 相 关 的 概 念, 在 冲 突 后 缔 造 和 平。 报 告 中 还 谈 到 执 行 和 平。

2. 我 在 提 出 关 于 如 何 加 强 联 合 国 维 持 和 平 与 安 全 的 能 力 的 建 议 时 说, 除 非“ 具 有 趁 此 时 机 作 出 困 难 决 定 的 意 志” , 来 推 动 首 脑 会 议 所 明 确 显 示 的、 刚 刚 出 现 的 这 种 新 的 同 舟 共 济 的 精 神, 否 则, 只 求 改 善 机 制 和 技 巧, 并 无 太 大 的 意 义( 同 上, 第6 段)。

3. 后 来“ 和 平 纲 领” 在 大 会、 安 全 理 事 会 和 各 会 员 国 议 会 中 讨 论 的 情 况 证 实, 我 所 提 出 的 建 议 获 得 普 遍 的 支 持。 这 项 讨 论, 加 上1994 年 开 始 的 “发展纲领” ( 见A/48/935) 的 拟 订 进 程, 也 有 助 于 促 使 国 际 一 致 认 识 到 经 济 和 社 会 发 展 是 持 久 和 平 的 最 稳 固 基 础, 具 有 关 键 重 要 性。

4. 自 从 安 全 理 事 会 首 脑 会 议 以 来, 步 调 已 经 加 快。 联 合 国 在 和 平 与 安 全 方 面 的 活 动, 在 数 量 上 和 性 质 上, 都 有 剧 烈 的 改 变。 逐 渐 出 现 新 的、 更 全 面 的 概 念 来 指 导 这 些 活 动, 以 及 它 们 与 发 展 工 作 的 联 系。 旧 的 概 念 逐 渐 修 改。 有 的 成 功, 有 的 失 败。 联 合 国 已 引 起 传 播 媒 介 的 强 烈 兴 趣, 它 们 时 常 赞 扬, 更 时 常 批 评, 往 往 只 集 中 注 视 联 合 国 所 进 行 的 许 多 维 持 和 平 行 动 之 中 的 一 两 项 行 动, 而 忽 略 了 其 他 各 项 重 大 的 行 动 以 及 联 合 国 在 经 济、 社 会 和 其 他 领 域 的 巨 大 努 力。

5. 这 一 切 都 证 实: 我 们 仍 然 处 于 一 个 过 渡 时 期。 冷 战 的 结 束 是 地 壳 的 一 次 大 移 动, 而 人 们 仍 然 感 受 到 余 震。 但 是, 尽 管 我 们 脚 底 下 的 地 面 还 没 有 静 止 下 来, 我 们 却 处 于 一 个 极 有 希 望 实 现 和 平 与 发 展 的 新 时 代。

6. 我 们 能 不 能 实 现 这 个 希 望, 要 看 我 们 怎 样 能 够 好 好 吸 取 冷 战 后 时 代 最 初 这 几 年 联 合 国 的 成 功 和 失 败 的 教 训。“ 和 平 纲 领” 里 的 大 多 数 主 张 已 经 得 到 证 实。 还 有 几 项 没 有 进 行。 但 是, 这 份 立 场 文 件 的 目 的 并 非 修 订“ 和 平 纲 领”, 也 不 是 对 经 历 时 间 考 验 的 各 种 结 构 和 程 序 提 出 疑 问。 它 的 目 的 更 不 是 针 对“ 和 平 纲 领” 所 讨 论 的 事 项, 提 出 一 篇 全 面 的 论 文。 相 反 地, 它 的 目 的 是 以 选 择 的 方 式 强 调 某 些 领 域, 因 为 在 这 些 领 域 中 出 现 了 意 料 不 到 的 或 只 意 料 到 一 半 的 问 题, 需 要 各 会 员 国 作 出 我 在 两 年 半 前 所 说 的“ 困 难 决 定”。

7. 联 合 国 五 十 周 年 将 给 国 际 社 会 提 供 一 个 机 会 来 讨 论 这 些 问 题, 以 及 与 此 有 关 的、 拟 订“ 发 展 纲 领” 的 巨 大 挑 战, 并 全 面 地 指 出 各 会 员 国 希 望 联 合 国 选 择 的 方 向。 我 希 望1995 年 和 以 后, 在 各 个 政 府 间 机 构 内 外, 将 进 行 许 许 多 多 辩 论, 来 讨 论 本 组 织 当 前 的 工 作 情 况 和 未 来 的 作 用。 提 出 这 份 立 场 文 件 就 是 作 为 这 些 辩 论 的 资 料。

二、量和质的变化

8. 从 冷 战 结 束 以 来, 联 合 国 在 维 持 和 平 与 安 全 方 面 的 活 动 激 增, 这 是 无 可 置 疑 的。 光 看 数 字 便 不 言 自 明。 下 表 列 举 了 三 个 日 期 的 数 字:1988 年1 月31 日( 冷 战 已 将 近 结 束);1992 年1 月31 日( 第 一 次 安 全 理 事 会 首 脑 会 议 之 日); 以 及 今 天, 联 合 国50 周 年 前 夕。

9. 即 使 活 动 的 性 质 未 变, 这 一 活 动 量 的 增 加 就 会 使 联 合 国 穷 于 应 付。 但 是, 活 动 的 性 质 并 非 一 成 不 变: 事 实 上, 质 的 变 化 要 比 量 的 变 化 更 加 显 著。

10. 其 中 的 一 项 变 化 是, 当 今 的 许 多 冲 突 是 国 家 内 部 的 冲 突, 而 不 是 国 与 国 之 间 的 冲 突。 冷 战 的 结 束 消 除 了 抑 制 前 苏 联 和 其 他 地 方 的 冲 突 的 限 制 因 素。 因 此, 新 独 立 的 国 家 内 部 爆 发 了 一 连 串 的 战 争, 这 种 战 争 往 往 是 宗 教 战 争 或 种 族 战 争, 而 且 往 往 残 暴 异 常。 冷 战 的 结 束 似 乎 还 促 成 了 在 非 洲 爆 发 这 种 战 争。 此 外, 在 一 些 国 家 因 冷 战 挑 起 的 代 理 战 争 仍 未 结 束。 而 国 家 间 的 战 争 相 形 之 下 却 少 见 了。

11. 在1988 年 初 存 在 的 五 项 维 持 和 平 行 动 中, 有 四 项 涉 及 国 家 间 的 战 争, 只 有 一 项( 占 总 数 的20%) 涉 及 国 家 内 部 的 冲 突。 在 此 以 后 设 立 的21 项 行 动 中, 只 有8 项 涉 及 国 家 间 的 战 争, 而 有13 项( 占62%) 涉 及 国 家 内 部 的 冲 突; 不 过 其 中 一 些 冲 突 特 别 是 在 前 南 斯 拉 夫 境 内 的 冲 突, 也 有 一 些 国 家 间 冲 突 的 成 份。 在1992 年1 月 以 后 设 立 的11 项 行 动 中, 除 了 两 项 行 动 之 外, 其 余 的( 占82%) 都 涉 及 国 家 内 部 的 冲 突。

  
          表.  联合国在和平与安全方面的活动的一些统计数字,1988至1994年
    
                        		1988年     1992年    1994年  
                           		1月31日    1月31日  12月16日 
  
 安全理事会在前12个月内通过的决议	 15          53           78
 
 联合国在前12个月内积极参与预防性  
  外交或维持和平活动的争端和冲突    	 11          13           28  
  
 部署的维持和平行动
  
     共计                   	          5          11           17  
  
     传统的             		  5           7            9  
  
     多职能的       	      		  -           4            8  
  
 部署的军事人员 			9,570        11,495        73,393  
  
 部署的民警				35           155           2,130  
  
 部署的国际文职人员			1,516        2,206         2,260  
  
 派遣军事和警察人员的国家		26           56             76
  
 联合国用于维持和平行动的预算 (按  
  年度计)(百万美元) 			230.4      1,689.6       3,610.0 a/  
  
 联合国在前12个月内开展选举活动的 
  国家					-             6              21  
  
 安全理事会实行的制裁制度		1             2               7  

a 预测数。
12. 新 一 代 的 国 内 冲 突 所 具 有 的 某 些 特 征 给 联 合 国 维 持 和 平 人 员 带 来 了 从1960 年 代 初 的 刚 果 行 动 以 来 所 未 遇 到 过 的 挑 战。 在 这 种 冲 突 中, 参 加 打 仗 的 不 仅 是 正 规 部 队, 而 且 还 有 民 兵 和 武 装 平 民, 他 们 纪 律 废 驰, 指 挥 系 统 不 清。 这 些 往 往 是 没 有 明 确 的 前 线 的 游 击 战。 平 民 是 主 要 受 害 者, 而 且 往 往 也 是 主 要 目 标。 人 道 主 义 紧 急 状 况 屡 见 不 解, 作 战 当 局, 如 果 可 以 么 他 们 叫 作 当 局 的 话, 也 没 有 能 力 来 处 理 这 些 状 况。 联 合 国 难 民 事 务 高 级 专 员 办 事 处( 难 民 专 员 办 事 处) 登 记 的 难 民 人 数 从1987 年 底 的1 300 万 增 至1994 年 底 的2 600 万。 国 内 流 离 失 所 者 的 人 数 增 长 得 更 快。

13. 这 种 冲 突 的 另 一 个 特 点 是, 国 家 机 构、 特 别 是 警 察 和 司 法 系 统 瓦 解, 造 成 政 府 瘫 痪、 法 治 崩 塌、 匪 盗 横 行、 天 下 大 乱。 不 仅 政 府 停 止 运 转, 政 府 的 资 产 也 被 毁、 被 盗, 有 经 验 的 官 员 被 杀 或 逃 亡 国 外。 这 在 国 家 间 战 争 中 是 很 少 见 的、 这 意 味 着 国 际 干 预 必 须 超 越 军 事 和 人 道 主 义 任 务 的 范 围, 必 须 包 括 促 进 民 族 和 解 和 重 建 有 效 的 政 府。

14. 后 面 两 项 任 务 需 要 时 间, 而 且 需 要 小 心 对 待。 联 合 国 不 愿 承 担 起 维 持 法 治 的 责 任 , 是 很 有 理 由 的。 联 合 国 也 无 法 强 制 实 行 一 种 新 的 政 治 结 构 或 新 的 国 家 机 制。 联 合 国 只 能 帮 助 敌 对 各 派 进 行 自 助, 重 新 开 始 共 处。 事 实 上, 他 们 往 往 还 不 想 得 到 帮 助 或 迅 速 解 决 他 们 的 问 题。

15. 在 这 种 情 况 下 开 展 维 持 和 平 活 动 比 主 要 任 务 只 是 在 征 得 参 与 冲 突 各 国 同 意 的 情 况 下 监 测 停 火、 控 制 缓 冲 地 带 要 复 杂 得 多、 而 且 代 价 昂 贵 得 多。 如 今 的 维 持 和 平 可 能 随 时 遇 到 危 险。

16. 对 于 联 合 国 军 事 和 文 职 人 员 在 这 一 和 平 与 安 全 遭 到 挑 战 的 新 时 期 所 表 现 出 来 的 勇 气 和 所 作 出 的 牺 牲, 我 再 怎 么 称 赞 也 不 过 份, 再 怎 么 表 达 我 的 感 激 和 敬 佩 之 情 也 不 够 充 分。 他 们 的 服 务 条 件 往 往 是 极 其 严 酷 的。 许 多 人 牺 牲 了 自 己 的 生 命, 许 多 人 尽 管 失 去 了 家 人、 朋 友, 但 还 得 坚 持 下 去。

17. 还 必 须 认 识 到, 实 地 部 署 人 员 的 大 量 增 加 必 须 得 到 负 荷 过 重 的 总 部 工 作 人 员 的 支 持, 由 于 资 源 的 限 制, 总 部 人 员 保 持 在 适 合 早 先 任 务 远 为 轻 松 时 期 的 人 数。

18. 第 二 项 质 的 变 化 是 使 用 联 合 国 部 队 来 保 护 人 道 主 义 行 动。 不 论 受 战 争 之 害 的 平 民 在 哪 里, 人 道 主 义 机 构 都 努 力 向 他 们 提 供 帮 助。 但 是 交 战 各 方 常 常 使 这 些 机 构 很 难 或 不 能 这 样 做。 这 有 时 是 因 为 战 况 危 急, 但 更 经 常 的 是 因 为 救 济 某 一 部 分 人 违 反 了 交 战 这 一 方 或 那 一 方 的 战 争 目 的。 还 有 一 种 越 来 越 严 重 的 倾 向 是 交 战 者 把 救 济 物 品 据 为 已 用。 由 于 战 争 是 国 内 冲 突, 人 道 主 义 机 构 常 常 不 得 不 在 上 述 混 乱 和 法 纪 废 弛 的 条 件 下 执 行 任 务。 在 某 些 但 不 是 所 有 这 类 情 况 下, 造 成 的 恐 怖 情 况 在 全 世 界 电 视 屏 幕 上 大 量 报 道, 产 生 一 种 政 治 压 力, 要 联 合 国 部 署 军 队 来 协 助 和 保 护 人 道 主 义 行 动。 尽 管 这 类 影 象 有 助 于 赢 得 对 人 道 主 义 行 动 的 支 持, 但 是 这 种 情 景 也 可 能 造 成 感 情 用 事, 使 有 效 的 决 策 困 难 得 多。

19. 这 在 波 斯 尼 亚 - 黑 塞 哥 维 那 和 索 马 里 导 致 了 一 种 新 的 联 合 国 行 动。 尽 管 是 根 据《 宪 章》 第 七 章 授 权 使 用 武 力, 但 是 联 合 国 在 交 战 各 方 之 间 还 是 保 持 中 立 和 不 不 偏 不 倚, 并 没 有 制 止 侵 略 者( 如 果 侵 略 者 能 被 确 定) 或 强 行 停 止 敌 对 行 动 的 任 务。 这 种 行 动 也 不 象 以 前 执 行 维 持 和 平 行 动, 因 为 敌 对 行 动 还 在 继 续, 而 且 往 往 没 有 能 作 为 维 持 和 平 任 务 基 础 的 交 战 双 方 协 议。 波 斯 尼 亚 - 黑 塞 哥 维 那 境 内“ 安 全 区” 的 概 念 是 一 种 类 似 的 情 况。 它 也 赋 予 联 合 国 一 项 人 道 主 义 任 务, 在 此 任 务 下 授 权 使 用 武 力, 但 只 为 有 限 和 局 部 的 目 标 而 不 是 为 结 束 战 争 而 使 用 武 力。

20. 第 三 项 变 化 是 联 合 国 外 地 行 动 的 性 质。 在 冷 战 期 间, 联 合 国 维 持 和 平 行 动 大 部 分 是 军 事 性 的, 通 常 是 在 停 火 之 后, 但 在 谈 判 有 关 冲 突 的 解 决 办 法 之 前 进 行。 这 些 行 动 的 主 要 目 的 之 一 是 创 造 条 件 以 便 进 行 谈 判 谋 求 解 决。 在1980 年 代 后 期 产 生 了 一 种 新 的 维 持 和 平 行 动。 它 在 谈 判 成 功 以 后 进 行, 任 务 是 帮 助 各 方 实 施 他 们 商 定 的 全 面 解 决 办 法。 这 样 的 行 动 已 在 纳 米 比 亚、 安 哥 拉、 萨 尔 瓦 多、 柬 埔 寨 和 莫 桑 比 克 进 行。 在 大 多 数 情 况 下 它 们 都 获 得 了 显 著 成 功。

21. 经 谈 判 的 解 决 办 法 不 仅 涉 及 军 事 安 排, 而 且 涉 及 大 量 的 民 事 问 题。 结 果, 联 合 国 发 现 自 己 不 得 不 执 行 前 所 未 有 的 各 种 职 能: 监 督 停 火、 整 编 和 遣 散 部 队、 将 他 们 重 新 纳 入 平 民 生 活 和 销 毁 他 们 的 武 器; 设 计 和 实 施 扫 雷 方 案; 遣 返 难 民 和 流 离 失 所 的 人; 提 供 人 道 主 义 援 助; 监 督 现 有 的 行 政 机 构; 建 立 新 的 警 察 部 队; 核 实 尊 重 人 权 的 情 况; 设 计 和 监 督 宪 政、 司 法 和 选 举 的 改 革; 观 察、 监 督 甚 至 组 织 和 实 施 选 举; 和 协 调 对 经 济 复 兴 和 重 建 的 支 助。

22. 第 四, 这 些 多 职 能 维 持 和 平 行 动 突 出 了 在 实 施 经 谈 判 的 解 决 办 法 之 后 联 合 国 能 发 挥 的 作 用。 现 已 认 识 到, 在 规 定 时 间 内 实 施 解 决 办 法 可 能 不 足 以 保 证 冲 突 不 会 死 灰 复 燃。 要 确 保 消 除 战 争 的 起 始 原 因 就 需 要 在 若 干 年 中 在 各 个 领 域 实 施 经 协 调 的 方 案。 这 涉 及 建 立 国 家 机 构、 促 进 人 权、 建 立 民 警 部 队 和 在 政 治 领 域 采 取 其 他 行 动。 我 在《 发 展 纲 领》(A/48/935) 中 曾 指 出, 只 有 持 续 努 力 解 决 各 种 基 本 的 社 会 经 济、 文 化 和 人 道 主 义 问 题, 才 能 将 实 现 的 和 平 置 于 持 久 的 基 础 上。

三、促进和平与安全的工具

23. 联 合 国 已 经 发 展 出 一 批 工 具, 用 于 控 制 和 解 决 国 家 之 间 和 国 家 内 部 发 生 的 冲 突。 其 中 最 重 要 的 工 具 是 预 防 性 外 交 和 建 立 和 平; 维 持 和 平; 缔 造 和 平; 裁 军; 制 裁 和 执 行 和 平。 前 三 者 须 经 冲 突 各 方 同 意 才 能 使 用。 另 一 方 面 制 裁 和 执 行 属 于 强 制 性 措 施, 顾 名 思 义, 无 需 取 得 有 关 方 面 的 同 意。 裁 军 可 以 基 于 各 方 同 意, 也 可 以 通 过 第 七 章 规 定 的 强 制 行 动 实 现。

24. 对 于 这 些 工 具 中 任 何 一 种, 联 合 国 都 没 有 垄 断 或 要 求 垄 断。 所 有 这 些 工 具 都 可 以 由 区 域 组 织、 特 设 国 家 集 团 或 个 别 国 家 使 用, 而 且 大 多 数 工 具 已 得 到 它 们 使 用。 然 而, 联 合 国 有 运 用 这 些 工 具 的 无 比 经 验, 并 且 冷 战 结 束 以 来, 国 际 社 会 越 来 越 多 地 转 向 联 合 国 求 助。 与 区 域 组 织 或 个 别 会 员 国 相 比, 联 合 国 系 统 也 更 有 能 力 制 定 和 实 施 确 保 冲 突 持 久 解 决 所 需 的 全 面 和 长 期 办 法。

25. 然 而, 人 们 看 到 联 合 国 在 执 行 赋 予 它 的 任 务 方 面 有 一 些 缺 点, 最 近 这 似 乎 使 会 员 国 倾 向 于 寻 求 其 他 手 段, 尤 其 是 但 不 仅 仅 是 在 需 要 迅 速 部 署 大 批 部 队 的 情 况 下。 因 此, 有 必 要 找 到 途 径, 使 联 合 国 能 够 更 好 地 发 挥《 宪 章》 所 设 想 的 作 用。

A. 预防性外交和建立和平
26. 显 然 较 好 的 办 法 是 通 过 预 警、 秘 密 外 交、 有 时 以 预 防 性 部 署 来 防 止 冲 突, 而 不 是 在 冲 突 爆 发 之 后 不 得 不 进 行 重 大 政 治 军 事 努 力 以 求 解 决。1992 年1 月31 日 安 全 理 事 会 声 明(S/23500) 授 权 我 优 先 进 行 预 防 性 和 建 立 和 平 活 动。 因 此, 我 设 立 了 政 治 事 务 部, 负 责 原 先 由 秘 书 处 各 部 门 执 行 的 一 系 列 政 治 职 责。 后 来, 政 治 事 务 部 经 过 连 续 几 个 阶 段 的 改 组, 现 在 能 够 密 切 注 意 世 界 各 地 的 政 治 发 展, 以 便 对 即 将 发 生 的 冲 突 提 供 预 警, 分 析 联 合 国 能 否 采 取 预 防 性 行 动, 以 及 能 否 采 取 行 动 协 助 解 决 现 有 的 冲 突。

2 7. 经 验 表 明, 这 些 努 力 取 得 成 功 的 最 大 障 碍 并 非 人 们 所 广 泛 认 为 的 缺 乏 资 料、 分 析 能 力 或 联 合 国 采 取 行 动 的 构 想。 成 功 往 往 一 开 始 就 受 阻 于 当 事 的 某 一 方 不 愿 接 受 联 合 国 的 帮 助。 国 家 间 的 冲 突 和 国 内 的 冲 突 都 是 如 此, 即 使 联 合 国 对 前 者 完 全 在《 宪 章》 范 围 内 采 取 行 动, 而 对 于 后 者 则 必 须 符 合 第 二 条 第 七 项 的 规 定。

28. 作 为 集 体, 会 员 国 都 鼓 励 秘 书 长 在 这 个 领 域 起 积 极 作 用; 但 作 为 个 别 国 家, 会 员 国 在 成 为 冲 突 一 方 时 往 往 不 愿 意 秘 书 长 这 样 做。 很 难 弄 清 楚 如 何 克 服 这 种 情 况。 显 然, 联 合 国 不 能 把 预 防 性 和 建 立 和 平 行 动 强 加 于 不 愿 意 接 受 的 会 员 国。 在 法 律 上 和 政 治 上, 会 员 国 请 求 或 至 少 默 许 联 合 国 采 取 行 动 是 必 要 条 件。 解 决 办 法 只 能 是 长 期 的, 也 许 要 在 国 际 社 会 中 形 成 一 种 舆 论 气 氛 或 风 气, 使 会 员 国 接 受 联 合 国 提 供 的 斡 旋 成 为 一 种 规 范。

29. 这 一 领 域 还 出 现 了 两 个 实 际 问 题。 鉴 于 会 员 国 经 常 表 示 支 持 预 防 性 外 交 和 建 立 和 平, 我 就 借 此 机 会 建 议 尽 早 采 取 行 动 解 决 这 两 个 问 题。

30. 首 先 是 难 以 找 到 有 外 交 技 巧 并 愿 意 短 时 间 担 任 秘 书 长 特 别 代 表 或 特 使 的 资 深 人 士。 由 于 秘 书 处 精 简 了 高 级 人 员, 早 些 年 具 有 的 额 外 能 力 现 已 不 复 存 在。

31. 第 三 个 问 题 是 关 于 为 进 行 预 防 性 外 交 和 建 立 和 平 而 设 立 小 型 外 地 特 派 团 并 提 供 经 费。 在 维 持 和 平 行 动 方 面, 这 种 做 法 已 有 普 遍 接 受 和 久 经 考 验 的 程 序。 预 防 性 外 交 和 建 立 和 平 领 域 也 需 要 这 样 的 程 序。 虽 然 特 使 通 过 访 问 能 取 得 很 大 的 成 果, 但 是 就 地 派 驻 小 型 专 职 支 助 特 派 团 能 够 保 证 连 续 性, 从 而 大 大 加 强 特 使 的 能 力。 关 于 此 事 的 立 法 权 力 属 于 安 全 理 事 会 还 是 大 会, 会 员 国 之 间 并 没 有 明 确 的 意 见, 现 行 预 算 程 序 也 不 适 宜 满 足 这 种 需 要。

32. 有 两 种 可 能 的 解 决 办 法。 第 一 种 是 在 经 常 预 算 内 为 这 种 活 动 编 列 一 笔 应 急 开 支 准 备 金, 数 额 可 以 是 每 个 两 年 期2 500 万 美 元 左 右。 第 二 种 办 法 是 扩 大 现 有 的 临 时 及 非 常 活 动 经 费, 可 供 用 于 所 有 预 防 性 和 建 立 和 平 活 动, 而 不 仅 限 于 严 格 界 定 的 国 际 和 平 与 安 全 方 面 活 动。

B. 维持和平
33. 对 于 维 持 和 平 工 作 适 应 冷 战 结 束 所 造 成 的 新 政 治 环 境 的 速 度, 联 合 国 可 以 感 到 自 豪, 但 过 去 几 年 的 经 验 证 实, 维 持 和 平 要 取 得 成 功 就 必 须 尊 重 某 些 基 本 原 则。 三 个 特 别 重 要 的 原 则 是, 当 事 各 方 的 同 意, 公 正 无 私 和 除 自 卫 之 外 不 使 用 武 力。 关 于 最 近 的 成 功 与 失 败 的 分 析 说 明, 在 所 有 成 功 的 行 动 中 这 些 原 则 都 得 到 尊 重, 而 在 大 部 分 不 很 成 功 的 行 动 中 总 有 某 一 项 原 则 未 获 尊 重。

3 4. 最 近 的 任 务 之 中 有 三 个 方 面 特 别 导 致 维 持 和 平 行 动 失 去 了 当 事 各 方 的 同 意, 以 被 视 为 偏 袒 的 方 式 行 事, 和( 或) 非 为 自 卫 而 使 用 武 力, 这 三 个 方 面 是 在 战 事 持 续 期 间 保 护 人 道 主 义 活 动, 在 指 定 的 安 全 区 保 护 平 民, 及 迫 使 当 事 各 方 在 比 它 们 愿 意 接 受 的 更 快 步 调 上 达 成 全 国 和 解。 索 马 里 和 波 斯 尼 亚 - 黑 塞 哥 维 那 的 事 例 在 这 方 面 具 有 教 育 意 义。

35. 这 两 个 事 例 都 是 给 予 现 有 的 维 持 和 平 行 动 需 要 使 用 武 力 的 额 外 任 务, 因 而 无 法 与 需 要 各 方 同 意, 公 正 无 私 和 不 使 用 武 力 的 现 有 任 务 相 结 合。 它 们 也 同 前 南 斯 拉 夫 的 事 例 一 样 在 没 有 比 所 提 供 的 更 强 大 的 军 事 能 力 的 情 况 下 是 不 可 能 执 行 的。 事 实 上, 对 维 持 和 平 行 动 来 说, 再 没 有 比 这 种 情 况 更 危 险 的 了, 即 在 其 现 有 的 组 成、 军 备、 后 勤 支 援 和 部 署 不 具 备 动 武 能 力 的 情 况 下 要 求 它 使 用 武 力。 维 持 和 平 的 逻 辑 来 自 与 执 行 和 平 所 需 截 然 不 同 的 政 治 和 军 事 前 提; 而 且 后 者 的 动 力 与 维 持 和 平 所 意 图 促 进 的 政 治 程 序 不 相 配 合, 混 淆 这 两 者 之 间 的 区 别 可 能 破 坏 维 持 和 平 行 动 取 得 成 功 的 机 会, 并 危 及 其 人 员。

36. 国 际 问 题 不 可 能 迅 速 解 决 或 在 一 个 限 期 内 解 决, 要 求 联 合 国 解 决 的 冲 突 通 常 都 有 深 远 的 根 源, 而 且 曾 经 挫 败 其 他 方 面 建 立 和 平 的 努 力, 这 类 冲 突 的 解 决 需 要 耐 心 的 外 交 和 建 立 一 个 政 治 程 序, 以 便 经 过 一 段 期 间 以 后 建 立 信 任 并 为 长 期 存 在 的 分 歧 谈 判 出 解 决 办 法。 这 种 程 序 往 往 遇 到 挫 折 和 倒 退, 而 且 几 乎 总 是 需 要 比 所 期 望 的 更 长 久 的 时 间。 有 必 要 抗 拒 使 用 军 事 力 量 以 加 速 进 程 的 诱 惑。 维 持 和 平 和 使 用 武 力( 除 自 卫 之 外) 应 被 视 为 变 通 办 法, 而 不 是 一 个 连 续 体 上 面 可 轻 易 从 一 点 过 渡 到 另 一 点 的 相 邻 两 点。

37. 在 维 持 和 平 方 面 也 是 一 样, 过 去 三 年 之 中 出 现 了 若 干 实 际 困 难, 特 别 是 有 关 指 挥 和 控 制, 部 队 和 装 备 的 提 供, 和 维 持 和 平 行 动 的 情 报 能 力 方 面。

38. 关 于 指 挥 和 控 制, 最 好 区 别 出 权 力 的 三 个 层 次: (a) 通 盘 政 治 领 导, 这 属 于 安 全 理 事 会; (b) 执 行 领 导 和 指 挥, 这 由 秘 书 长 负 责; (c) 实 地 指 挥, 这 由 秘 书 长 交 付 给 特 派 团 团 长( 特 别 代 表 或 部 队 指 挥 官/ 首 席 军 事 观 察 员)。 这 三 个 层 次 的 区 别 必 须 随 时 牢 记, 以 免 职 能 和 责 任 方 面 有 任 何 混 乱, 特 派 团 团 长 不 宜 自 行 拟 定 其 特 派 团 的 总 政 治 目 标, 正 如 安 全 理 事 会 或 秘 书 长 不 宜 在 纽 约 就 需 要 对 实 地 行 动 条 件 有 详 细 了 解 的 事 项 作 出 决 定 一 样。

39. 近 年 来 有 一 个 日 增 的 趋 势, 即 由 安 全 理 事 会 来 微 观 管 理 维 持 和 平 行 动。 由 于 所 处 理 的 问 题 非 常 重 要, 提 供 给 维 持 和 平 行 动 的 资 源 数 额 庞 大, 安 全 理 事 会 希 望 得 到 密 切 咨 商 和 通 知 是 正 当、 合 理 的。 确 保 做 到 这 一 点 的 程 序 已 大 为 改 进。 为 协 助 将 最 新 发 展 通 报 安 全 理 事 会, 我 已 任 命 我 的 一 位 特 别 顾 问 担 任 我 派 往 安 理 会 的 个 人 代 表。 但 是, 在 情 报 方 面 必 须 认 识 到, 维 持 和 平 人 员 经 常 处 于 战 争 一 触 即 发 的 不 明 朗 和 混 乱 情 况 下, 例 如 在 安 哥 拉、 柬 埔 寨、 索 马 里 和 前 南 斯 拉 夫, 因 此 需 要 时 间 来 核 查 初 步 报 告 的 正 确 性。 可 理 解 的 是, 特 派 团 团 长 必 须 比 大 众 媒 介 更 能 克 制 自 己, 不 要 传 播 未 经 充 分 查 证 的 事 实。

40. 部 队 派 遣 国 政 府 为 其 部 队 的 安 全 向 其 议 会 和 选 民 负 责, 因 而 可 以 了 解 它 们 也 渴 望 获 得 充 分 通 报, 特 别 是 当 有 关 的 行 动 陷 于 困 难 时。 我 利 用 向 它 们 提 供 定 期 简 报 和 请 它 们 参 与 有 关 报 告 所 涉 行 动 的 对 话 的 方 式, 尽 力 满 足 它 们 的 关 注。 安 全 理 事 会 成 员 也 参 加 这 类 会 议, 而 且 最 近 安 理 会 决 定 将 它 们 正 式 化。 重 要 的 是, 这 不 应 导 致 上 面 所 提 及 的 不 同 层 次 权 力 的 任 何 混 淆。

41. 另 一 个 重 要 原 则 是 指 挥 统 一。 索 马 里 的 经 验 再 度 突 显 了 维 持 和 平 行 动 必 须 整 体 地 发 挥 其 职 能。 尤 其 是 在 危 险 情 况 下 执 勤 时 更 加 需 要 指 挥 统 一。 一 定 不 能 留 出 缺 口 让 当 事 各 方 能 挑 出 某 些 特 遣 队 给 予 有 利 待 遇 而 给 另 一 些 特 遣 队 不 利 待 遇, 从 而 破 坏 维 持 和 平 行 动 的 整 体 性。 部 队 派 遣 国 政 府 也 不 应 试 图 对 它 们 的 特 遣 队 在 执 行 行 动 的 事 项 上 给 予 指 点, 更 不 应 下 达 命 令。 这 样 做 会 造 成 部 队 内 部 分 化, 增 加 多 国 行 动 本 身 固 有 的 困 难, 也 增 加 伤 亡 的 危 险。 这 样 做 也 使 当 事 各 方 得 到 一 种 印 象, 认 为 维 和 行 动 是 为 部 队 派 遣 国 政 府 的 政 策 目 的 服 务, 而 不 是 为 安 全 理 事 会 制 订 的 联 合 国 集 体 意 志 服 务。 这 类 印 象 势 必 破 坏 行 动 的 合 法 性 和 效 能。

42. 虽 有 以 上 的 要 求, 但 是 实 地 指 挥 官 当 然 都 奉 命 同 各 国 特 遣 队 的 指 挥 官 协 商, 并 确 保 他 们 了 解 安 全 理 事 会 的 总 办 法 以 及 指 派 给 该 特 遣 队 的 任 务。 但 是, 不 允 许 这 种 协 商 演 变 成 实 地 指 挥 官 同 部 队 派 遣 国 政 府 之 间 的 谈 判, 各 国 政 府 的 谈 判 对 手 必 须 总 是 在 纽 约 的 秘 书 处。

43. 关 于 部 队 和 装 备 的 提 供, 问 题 逐 渐 严 重。 相 对 于 联 合 国 的 需 求, 供 应 来 源 是 明 显 地 减 少 了。 已 经 作 出 很 大 的 努 力, 以 扩 大 并 改 进 待 命 安 排, 但 是 这 不 能 担 保 能 为 某 一 行 动 提 供 部 队。 例 如1994 年5 月 安 全 理 事 会 决 定 扩 大 联 合 国 卢 旺 达 援 助 团( 联 卢 援 助 团), 当 时 曾 承 诺 有 部 队 随 时 待 命 的19 国 中 没 有 一 个 政 府 同 意 派 遣 部 队。

44. 在 这 种 情 况 下, 我 得 到 的 结 论 是, 联 合 国 的 确 需 要 认 真 考 虑 建 立 一 支 快 速 反 应 部 队 的 意 见。 这 支 部 队 将 是 安 全 理 事 会 的 战 略 预 备 队, 遇 到 紧 急 需 要 维 持 和 平 部 队 的 时 候 即 可 部 署。 该 部 队 可 由 若 干 国 家 的 营 级 部 队 组 成。 各 营 受 同 样 标 准 的 训 练, 使 用 同 样 的 作 战 程 序, 配 备 一 致 的 通 信 设 备, 并 定 期 参 加 联 合 演 习。 快 速 部 队 应 驻 在 本 国, 但 处 于 高 度 待 命 状 态。 这 种 安 排 的 价 值 当 然 视 安 全 理 事 会 对 于 在 紧 急 情 况 中 能 够 实 际 派 出 该 部 队 具 有 多 少 把 握 而 定。 这 种 安 排 复 杂 而 昂 贵, 不 过 我 认 为 着 手 去 办 的 时 机 已 经 成 熟 了。

45. 装 备 和 充 分 训 练 是 日 益 令 人 关 切 的 又 一 领 域。 原 则 是 部 队 派 遣 国 应 确 保 它 们 的 部 队 到 达 时 拥 有 完 全 战 备 所 需 的 全 副 装 备。 但 是, 情 况 越 来 越 变 成 会 员 国 愿 意 提 供 的 部 队 没 有 必 要 的 装 备 和 训 练。 联 合 国 在 没 有 其 他 办 法 的 情 况 下, 承 受 着 压 力, 不 得 不 从 市 场 上 或 从 其 他 会 员 国 的 自 愿 捐 助 中 获 得 装 备。 有 关 的 部 队 还 需 要 时 间 去 学 习 使 用 装 备, 因 为 他 们 往 往 是 第 一 次 使 用 何 以 设 想 以 若 干 措 施 去 解 决 这 个 问 题, 例 如, 联 合 国 按 照 多 次 的 建 议 建 立 标 准 维 持 和 平 装 备 的 后 备 库 藏, 以 及 需 要 装 备 的 政 府 和 愿 意 提 供 装 备 的 政 府 建 立 伙 伴 关 系。

46. 从 最 近 的 经 验 取 得 的 又 一 教 训 是, 维 持 和 平 行 动, 特 别 是 在 困 难 环 境 执 行 的 行 动, 需 要 有 效 的 新 闻 工 作 能 力。 其 目 的 是 使 他 们 能 够 向 民 众 解 释 他 们 的 任 务, 并 提 供 可 信 的 不 偏 不 倚 的 新 闻 来 源 去 对 抗 到 处 散 播 的 不 利 于 行 动 的 错 误 消 息, 这 种 消 息 甚 至 是 当 事 各 方 所 散 播。 无 线 电 广 播 是 达 到 此 目 的 最 有 效 工 具。 在 具 备 新 闻 能 力( 包 括 无 线 电) 的 所 有 各 维 和 行 动 中, 即 使 很 晚 才 具 备 这 项 能 力, 这 一 能 力 被 公 认 对 行 动 的 成 功 发 挥 了 无 比 价 值 的 贡 献。 我 已 经 指 示, 在 规 划 未 来 的 维 和 行 动 时, 应 在 较 早 阶 段 审 查 是 否 需 要 新 闻 能 力, 并 在 概 算 中 列 入 必 要 的 资 源。

C. 冲突后缔造和平
47. 冲 突 后 缔 造 和 平 概 念 的 正 确 性 已 获 得 广 泛 的 承 诺。 它 可 以 利 用 的 措 施-- 有 很 多 种-- 也 可 以 支 持 预 防 性 的 外 交。 非 军 事 化, 管 制 小 型 武 器, 体 制 改 革, 改 良 警 察 和 司 法 制 度, 监 测 人 权, 选 举 改 革, 以 及 社 会 和 经 济 发 展, 在 预 防 冲 突 方 面 同 在 冲 突 已 发 生 后 治 疗 创 伤 一 样 宝 贵。

48. 然 而, 冲 突 后 缔 造 和 平 的 实 施 可 以 是 复 杂 的。 联 合 国 同 冲 突 各 方 在 进 行 缔 造 和 平 活 动 方 面 需 要 一 致 行 动 和 小 心 处 理。

49. 两 种 情 况 需 要 研 究。 第 一 种 是 已 经 谈 判 好 全 面 解 决 办 法, 有 长 期 的 政 治、 经 济 和 社 会 方 面 的 规 定 来 解 决 冲 突 的 根 本 原 因, 并 交 由 多 职 能 的 维 持 和 平 行 动 来 核 查 其 执 行 工 作。 第 二 种 是 就 潜 在 的 或 过 去 的 冲 突 进 行 预 防 性 的 或 冲 突 后 的 缔 造 和 平, 但 没 有 部 署 任 何 维 持 和 平 行 动。 在 这 两 种 情 况 中, 最 重 要 的 目 标 是 创 建 使 和 平 体 制 化 的 结 构。

50. 第 一 种 情 况 较 易 处 理。 联 合 国 已 经 有 入 场 权, 当 事 各 方 已 接 受 它 建 立 和 平 和 维 持 和 平 的 角 色。 维 持 和 平 行 动 将 已 受 命 发 动 各 种 缔 造 和 平 的 活 动, 尤 其 是 把 前 战 斗 员 重 新 纳 入 生 产 性 的 民 事 活 动 这 个 最 重 要 的 工 作。

51. 即 使 这 样, 不 喜 欢 其 政 府 缔 结 的 和 平 协 定( 及 其 中 规 定 的 联 合 国 核 查) 的 政 治 派 系 会 讨 厌 联 合 国 的 驻 留, 会 迫 不 及 待 地 等 它 离 去。 它 们 的 关 切 会 得 到 会 员 国 的 共 鸣, 一 些 会 员 国 担 心 联 合 国 可 能 进 入 有 损 该 国 主 权 的 角 色, 另 一 些 会 员 国 可 能 对 缔 造 和 平 的 长 期 承 诺 所 涉 及 的 资 源 问 题 感 到 不 安。

52. 因 此, 在 维 持 和 平 行 动 离 去 的 时 间 和 方 式 及 把 缔 造 和 平 职 务 移 交 他 人 方 面, 必 须 尽 量 同 有 关 政 府 充 分 协 商, 谨 慎 处 理。 后 者 的 愿 望 必 须 是 至 高 无 上 的; 但 是 联 合 国 已 投 入 大 量 努 力 来 协 助 结 束 冲 突, 因 此, 可 以 合 理 地 就 该 国 政 府 可 采 取 什 么 行 动 来 减 少 失 去 已 得 成 果 的 危 险 表 示 看 法 和 提 供 意 见。 时 间 和 方 式 也 需 要 考 虑 到 联 合 国 仍 然 负 责 的 任 何 剩 余 核 查 工 作。

53. 共 同 构 成 缔 造 和 平 的 那 些 活 动, 大 部 分 属 于 联 合 国 系 统 负 责 经 济、 社 会、 人 道 主 义 和 人 权 领 域 的 各 种 方 案、 基 金、 办 事 处 和 机 构 的 任 务 范 围。 在 被 战 争 摧 毁 的 国 家, 这 些 活 动 的 恢 复 最 初 可 能 必 须 交 由 多 职 能 的 维 持 和 平 行 动 进 行, 或 至 少 由 其 协 调, 但 是, 随 着 该 行 动 在 恢 复 正 常 情 况 方 面 获 得 成 功, 各 方 案、 基 金、 办 事 处 和 机 构 可 以 重 新 建 立 自 己 并 且 逐 渐 接 管 维 持 和 平 者 的 职 责, 而 在 适 当 时 间 由 驻 地 协 调 员 承 担 暂 时 委 交 秘 书 长 特 别 代 表 的 协 调 职 务。

54. 在 这 种 情 况 下 可 能 也 需 要 安 排 将 决 策 职 责 从 安 全 理 事 会-- 它 已 经 核 准 了 维 持 和 平 行 动 的 任 务 和 部 署-- 移 交 给 大 会 或 负 责 还 将 继 续 的 民 事 缔 造 和 平 活 动 的 其 他 政 府 间 机 构。 移 交 的 时 间, 因 为 涉 及 经 费 问 题, 将 是 某 些 会 员 国 特 别 关 心 的。 每 个 事 例 必 须 根 据 具 体 情 况 决 定, 但 指 导 原 则 是 不 应 让 体 制 或 预 算 方 面 的 考 虑 妨 碍 联 合 国 在 这 个 领 域 的 努 力 继 续 下 去。

55. 较 困 难 的 情 况 是, 在 联 合 国 还 没 有 建 立 和 平 或 维 持 和 平 任 务 的 国 家, 却 认 为 需 要 进 行 冲 突 后( 或 预 防 性) 缔 造 和 平 活 动。 这 时 该 由 谁 来 确 定 需 要 这 种 措 施 并 且 向 该 国 政 府 提 出? 如 果 这 种 措 施 完 全 是 在 经 济、 社 会 和 人 道 主 义 领 域, 则 它 们 多 半 属 于 驻 地 协 调 员 权 限 范 围。 驻 地 协 调 员 可 以 向 该 国 政 府 建 议 这 种 措 施。 但 是, 即 使 驻 地 协 调 员 有 能 力 监 测 和 分 析 即 将 发 生 政 治 和 安 全 危 机 的 一 切 迹 象, 事 实 上 他 很 难 有 此 能 力, 那 驻 地 协 调 员 能 不 被 指 责 因 承 担 政 治 职 务 而 超 越 其 权 责 吗? 尤 其 是 如 果 提 议 的 措 施 与 安 全、 警 察 或 人 权 等 领 域 有 关。

56. 在 这 种 情 况 下, 预 警 的 责 任 必 须 由 联 合 国 总 部 承 担, 利 用 它 可 获 得 的 一 切 资 料, 包 括 联 合 国 开 发 计 划 署( 开 发 计 划 署) 驻 地 协 调 员 及 在 有 关 国 家 的 联 合 国 其 他 人 员 的 报 告。 在 分 析 那 些 资 料 而 得 知 即 将 发 生 危 机 时, 秘 书 长 根 据 他 关 于 预 防 性 外 交、 建 立 和 平 和 缔 造 和 平 的 一 般 权 责 行 事, 可 以 征 得 该 国 政 府 同 意, 主 动 派 遣 特 派 团 去 同 它 讨 论 它 可 以 有 效 采 取 的 措 施。

D. 裁 军
57. 在1992 年1 月31 日 的 首 脑 会 议 上, 安 全 理 事 会 成 员 强 调 他 们 注 意 和 关 切 裁 军, 军 备 管 制 和 不 扩 散, 尤 其 是 大 规 模 毁 灭 性 武 器, 他 们 承 诺 要 采 取 具 体 步 骤 加 强 联 合 国 在 这 些 领 域 的 效 能。

58. 从1992 年1 月 以 来 已 经 取 得 了 巨 大 进 展。 暂 停 核 试 验 大 致 继 续 得 到 遵 守。 裁 军 谈 判 会 议 终 于 决 定 开 始 谈 判《 全 面 禁 试 条 约》。 大 会 已 建 议 谈 判 一 项 禁 止 生 产 裂 变 材 料 条 约。 目 前 正 在 努 力 制 订 核 查 机 制, 以 加 强 有131 个 国 家 批 准 的《 关 于 禁 止 发 展、 生 产 和 储 存 细 菌( 生 物) 及 毒 素 武 器 和 销 毁 此 种 武 器 的 公 约》( 第2826(XXXVI) 号 决 议, 附 件)。《 关 于 禁 止 发 展、 生 产、 储 存 和 使 用 化 学 武 器 和 销 毁 此 种 武 器 的 公 约》 1 已 有159 个 国 家 签 署, 但 是 尚 待 得 到 规 定 的65 个 签 署 国 批 准 才 能 生 效。 有 一 些 重 要 的 国 家 加 入 了《 不 扩 散 核 武 器 条 约》( 第2327(XXII) 号 决 议, 附 件)。

59. 我 特 别 重 视 即 将 举 行 的《 不 扩 散 条 约》 缔 约 国 会 议 能 够 取 得 成 功。《 化 学 武 器 公 约》 尽 快 生 产 也 非 常 重 要。 必 须 维 持 所 有 这 些 领 域 的 势 头。 必 须 找 出 办 法 使 技 术 转 让 配 有 必 要 措 施 以 防 止 滥 用 于 军 事 目 的。

60. 从 人 类 安 全 和 腾 出 经 济、 科 学 与 技 术 资 源 用 于 和 平 和 人 类 进 步 两 方 面 来 看, 这 些 问 题 都 是 极 其 重 要 的。 本 立 场 文 件 专 注 联 合 国 最 近 处 理 具 体 冲 突 的 经 验, 但 是 我 要 集 中 讨 论 或 许 可 以 称 为“ 微 裁 军” 的 工 作。“ 微 裁 军” 指 的 是 在 联 合 国 实 际 处 理 的 冲 突 中, 和 在 实 际 杀 害 几 十 万 人 的 武 器, 大 多 数 是 轻 武 器 方 面 的 实 际 裁 军。

61. 从 自 动 攻 击 武 器、 杀 害 地 雷 之 类 军 火 的 大 举 扩 散 就 可 以 看 出 微 裁 军 在 当 前 的 重 要 性。 主 管 当 局 估 计, 每 年 在 轻 武 器 上 花 费 几 十 亿 美 元, 将 近 世 界 军 火 贸 易 总 额 的 三 分 之 一。 许 多 这 些 武 器 是 发 展 中 国 家 向 发 达 国 家 购 买 的, 而 发 展 中 国 家 最 负 担 不 起 把 宝 贵 而 有 限 的 资 产 耗 用 于 这 种 用 途。 轻 武 器 贸 易 的 数 量 极 大, 远 远 超 过 人 们 从 金 钱 数 额 所 设 想 的 数 量。

62. 与 本 立 场 文 件 讨 论 的 其 他 办 法 一 起, 微 裁 军 能 发 挥 重 要 的 作 用。 在 联 合 国 发 挥 了 维 持 和 平 作 用 的 大 多 数 全 面 和 平 解 决 办 法 中, 一 个 中 心 特 点 是 集 结、 管 制 和 处 置 武 器。 因 此, 本 组 织 在 这 方 面 有 无 比 的 经 验。 微 裁 军 对 冲 突 后 缔 造 和 平 也 同 样 重 要: 尼 加 拉 瓜 的 经 验 显 示, 通 过 有 想 象 力 的 方 案, 清 除 在 这 个 刚 脱 离 长 期 内 战 的 国 家 流 传 的 大 量 小 型 武 器, 可 以 取 得 多 大 的 成 就。 裁 军 也 可 以 在 强 制 执 行 行 动 之 后 进 行, 就 象 在 伊 拉 克 那 样, 联 合 国 特 别 委 员 会 在 实 际 裁 军 方 面 发 挥 了 先 驱 的 作 用, 所 涉 的 是 大 规 模 毁 灭 性 武 器。 所 有 制 裁 制 度 都 包 括 武 器 禁 运, 经 验 证 实 要 监 测 越 过 边 界 流 入 正 与 邻 国 作 战 或 自 己 打 内 战 的 国 家 的 军 火 是 很 困 难 的。

63. 有 两 类 轻 武 器 值 得 特 别 注 意。 第 一 类 是 小 型 武 器, 目 前 冲 突 中 大 多 数 死 亡 或 许 都 是 这 类 武 器 造 成 的。 这 种 武 器 在 全 世 界 泛 滥。 其 贩 运 很 难 监 测, 更 不 用 说 拦 截 了。 原 因 很 多: 早 先 冷 战 双 方 供 应 给 受 保 护 国 的 武 器、 国 内 冲 突、 竞 争 商 业 市 场、 犯 罪 活 动 和 政 府 法 治 职 能 的 崩 溃( 这 既 使 犯 罪 分 子 无 拘 无 束, 又 造 成 了 普 通 公 民 取 得 武 器 以 自 卫 的 正 当 理 由)。 我 应 马 里 政 府 请 求 于1994 年8 月 派 往 该 国 的 一 个 试 验 性 咨 询 特 派 团 已 证 实, 管 制 小 型 武 器 的 非 法 流 动 是 极 其 困 难 的, 这 个 问 题 只 有 在 区 域 基 础 上 才 能 有 效 对 付。 要 找 到 有 效 解 决 办 法 将 需 要 很 长 时 间。 我 非 常 相 信 现 在 应 当 开 始 寻 找。

64. 其 次 是 杀 伤 地 雷 的 扩 散。 近 年 来 一 个 积 极 的 发 展 是 这 个 问 题 已 引 起 人 们 的 注 意。 国 际 社 会 已 开 始 处 理 这 个 问 题。 在《 禁 止 或 限 制 使 用 某 些 可 被 认 为 具 有 过 分 伤 害 力 或 滥 杀 滥 伤 作 用 的 常 规 武 器 公 约》 2 方 面 目 前 的 工 作 优 先 重 视 杀 伤 地 雷, 大 会 关 于 暂 停 出 口 这 种 地 雷 的 要 求 赢 得 了 制 造 国 的 很 大 支 持。 此 外, 红 十 字 国 际 委 员 会( 红 十 字 委 员 会) 正 在 制 订 这 一 公 约 的 新 议 定 书。 同 时 还 继 续 工 作 设 法 对 付 已 经 埋 设 的 大 约1.1 亿 枚 地 雷。 这 个 问 题 必 须 继 续 得 到 优 先 注 意。 我 同 意, 即 在 这 方 面,《 常 规 武 器 登 记 册》 是 重 要 的。 在 更 广 泛 的 范 围 内, 必 须 把《 登 记 册》 发 展 成 无 差 别 待 遇 的 世 界 机 制。

65. 自1992 年 以 来 在 大 规 模 毁 灭 性 武 器 和 主 要 武 器 系 统 方 面 已 经 取 得 了 进 展, 现 在 必 须 在 常 规 武 器, 特 别 是 轻 武 器 方 面 取 得 平 行 的 进 展。 要 找 到 有 效 的 解 决 办 法 将 需 要 很 长 的 时 间。 我 非 常 相 信 现 在 就 应 该 开 始 寻 找, 我 打 算 在 这 方 面 充 分 发 挥 作 用。

E. 制 裁
66. 根 据《 宪 章》 第 四 十 一 条, 安 全 理 事 会 可 要 求 会 员 国 采 取 武 力 以 外 的 措 施, 以 维 护 或 恢 复 国 际 和 平 与 安 全。 这 种 措 施 通 常 称 为 制 裁。 现 回 顾 这 一 法 律 依 据 是 为 了 强 调: 制 裁 的 目 的 是 纠 正 某 一 方 威 胁 国 际 和 平 与 安 全 的 行 为, 而 不 是 惩 罚 或 以 其 他 方 式 施 加 报 复。

67. 安 全 理 事 会 大 大 增 加 使 用 这 一 手 段, 已 显 示 出 若 干 困 难, 特 别 是 涉 及 制 裁 的 目 的、 监 测 制 裁 的 实 施 和 影 响、 以 及 制 裁 无 意 产 生 的 结 果。

68. 实 施 具 体 制 裁 制 度 的 目 标 并 非 总 是 有 明 确 的 规 定。 事 实 上, 这 种 目 标 有 时 似 乎 随 时 间 而 改 变。 这 种 既 不 明 确 而 且 易 变 的 性 质 使 安 全 理 事 会 难 以 同 意 什 么 时 候 可 认 为 制 裁 目 标 已 经 达 到, 什 么 时 候 可 以 取 消 制 裁。 虽 然 承 认 安 全 理 事 会 是 政 治 机 构 而 不 是 司 法 机 关, 但 非 常 重 要 的 一 点 是, 当 它 决 定 实 行 制 裁 时, 应 该 同 时 制 定 客 观 标 准 以 便 确 定 制 裁 目 标 是 否 已 经 达 到。 如 要 人 们 继 续 普 遍 支 持 利 用 制 裁 作 为 有 效 的 手 段, 则 应 注 意 避 免 给 人 一 种 印 象, 以 为 实 行 制 裁 的 目 的 是 惩 罚 而 不 是 纠 正 政 治 行 为, 或 者 以 为 标 准 在 改 变, 以 求 达 到 有 违 原 来 决 定 实 行 制 裁 时 的 初 衷 的 目 的。

69. 联 合 国 已 获 得 经 验, 知 道 如 何 监 测 制 裁 的 实 行, 并 知 道 区 域 组 织 有 时 在 这 方 面 可 以 发 挥 的 作 用。 但 这 项 任 务 很 复 杂, 因 为 一 些 政 府 基 于 主 权 或 经 济 自 私 的 理 由, 不 愿 接 受 国 际 监 测 员 的 部 署, 或 对 据 称 它 们 本 身 或 其 国 民 的 违 规 行 为 进 行 国 际 调 查。 衡 量 制 裁 的 影 响 甚 至 更 加 困 难, 因 为 这 种 衡 量 工 作 有 其 固 有 的 复 杂 性, 而 且 因 为 进 入 对 象 国 家 时 受 到 限 制。

70. 人 们 普 遍 认 识 到, 制 裁 是 种 迟 钝 的 手 段。 制 裁 引 起 一 个 道 德 方 面 的 问 题: 把 痛 苦 加 于 对 象 国 家 境 内 容 易 受 害 的 群 体, 是 不 是 一 种 合 法 手 段, 来 向 政 治 领 导 人 施 加 压 力, 而 这 些 领 导 人 的 行 为 不 大 可 能 受 其 百 姓 的 苦 难 所 影 响。 而 且 制 裁 总 会 造 成 无 意 产 生 的 或 违 背 愿 望 的 效 果。 制 裁 会 使 人 道 主 义 机 构 的 工 作 困 难, 因 为 制 裁 使 这 种 机 构 无 法 得 到 某 些 种 类 的 供 应 品, 并 使 它 们 必 须 经 过 艰 难 的 手 续 获 得 必 要 的 豁 免。 制 裁 会 与 联 合 国 的 发 展 目 标 相 抵 触, 并 使 对 象 国 家 的 生 产 能 力 遭 受 长 期 的 损 害。 制 裁 会 使 对 象 国 家 的 邻 国 或 主 要 经 济 伙 伴 遭 受 严 重 的 影 响。 制 裁 还 会 起 反 作 用, 激 起 爱 国 情 绪 与 联 合 国 所 代 表 的 国 际 社 会 对 抗, 制 裁 的 目 的 是 纠 正 领 导 人 的 行 为, 反 而 促 使 人 民 团 结 起 来 拥 护 这 些 领 导 人。

71. 指 出 这 些 道 德 和 实 际 方 面 的 考 虑 因 素, 并 非 质 疑 在 某 些 情 况 下 有 实 行 制 裁 的 必 要 性, 而 是 为 了 具 体 说 明 有 必 要 考 虑 如 何 减 轻 上 述 的 影 响。 现 提 出 两 种 可 能 办 法, 供 会 员 国 考 虑。

72. 第 一 种 办 法 是 确 保 每 逢 实 行 制 裁 时, 都 规 定 便 利 人 道 主 义 机 构 的 工 作, 因 为 制 裁 影 响 到 容 易 受 害 的 群 体, 所 以 尤 其 需 要 这 种 工 作。 例 如, 有 必 要 避 免 禁 止 进 口 当 地 保 健 机 构 所 需 要 的 物 品, 并 设 计 一 种 快 捷 途 径, 来 审 查 人 道 主 义 活 动 的 豁 免 申 请。

73. 第 二, 当 前 迫 切 需 要 采 取 行 动, 应 付《 宪 章》 第 五 十 条 引 起 的 期 望。 制 裁 是 联 合 国 集 体 采 取 的 一 种 维 护 或 恢 复 国 际 和 平 与 安 全 的 措 施。 制 裁 所 需 的 费 用, 如 同 其 它 此 类 费 用( 例 如 建 立 和 平 及 维 持 和 平 活 动 的 费 用), 应 由 所 有 会 员 国 公 平 分 担, 而 不 应 完 全 由 少 数 几 个 不 幸 为 对 象 国 家 的 邻 国 或 主 要 经 济 伙 伴 的 国 家 来 承 担。

74. 我 在《 和 平 纲 领》 中 提 议, 因 制 裁 措 施 而 遭 受 间 接 损 失 的 国 家 不 但 有 权 同 安 全 理 事 会 协 商, 而 且 应 该 有 解 决 其 困 难 的 实 际 可 能 性。 为 此 目 的 我 建 议 安 全 理 事 会 制 订 一 套 措 施, 把 联 合 国 系 统 各 个 国 际 金 融 机 构 和 其 他 部 门 都 包 括 在 内, 以 便 付 诸 实 行, 来 处 理 这 一 问 题。 安 全 理 事 会 的 反 应 是 要 我 征 求 各 个 国 际 金 融 机 构 首 长 的 意 见。 后 者 在 答 复 中 承 认 制 裁 的 间 接 影 响, 并 表 示 希 望 帮 助 处 于 这 种 情 况 的 国 家; 但 他 们 提 议 这 种 工 作 应 在 现 有 关 于 支 助 面 对 不 利 的 外 部 冲 击 因 而 发 生 国 际 收 支 困 难 的 国 家 的 任 务 范 围 内 进 行。 他 们 不 同 意 给 予 特 别 的 支 助。

75. 为 了 应 付 上 述 各 项 问 题, 除 了 我 在1992 年 所 提 出 的 建 议 之 外, 我 要 进 一 步 提 议 建 立 一 个 机 制 来 履 行 下 列 五 项 职 能: (a) 应 安 全 理 事 会 的 要 求, 并 在 实 施 制 裁 之 前, 评 估 制 裁 对 对 象 国 家 和 对 第 三 国 的 可 能 影 响; (b) 监 测 制 裁 的 实 施 情 况; (c) 衡 量 制 裁 的 影 响, 以 便 安 全 理 事 会 能 够 加 以 精 细 调 整, 以 期 尽 量 发 挥 制 裁 的 政 治 影 响 并 尽 量 减 少 附 带 的 损 害; (d) 确 保 向 容 易 受 害 的 群 体 运 送 人 道 主 义 援 助 物 资; (e) 寻 找 方 法 协 助 遭 受 附 带 损 害 的 会 员 国, 并 评 价 这 些 国 家 根 据 第 五 十 条 提 出 的 请 求。

76. 这 个 机 制 的 目 的 在 于 协 助 安 全 理 事 会, 因 此 应 设 在 联 合 国 秘 书 处 之 内。 不 过, 应 当 授 权 它 利 用 整 个 联 合 国 系 统、 尤 其 是 布 雷 顿 森 林 会 议 机 构 的 专 门 知 识。 如 果 要 有 效 执 行 这 个 机 制, 会 员 国 就 必 须 在 联 合 国 和 有 关 机 构 的 政 府 间 机 关 内 对 这 个 提 议 给 予 政 治 支 持。

F. 执行行动
77. 《 联 合 国 宪 章》 的 成 就 之 一 是 授 权 联 合 国 采 取 强 制 执 行 行 动 对 付 那 些 威 胁 和 平、 破 坏 和 平 或 实 行 侵 略 的 国 家。 不 过, 也 许 除 了 规 模 非 常 小 的 行 动 之 外, 安 全 理 事 会 和 秘 书 处 目 前 都 没 有 能 力 部 署、 领 导、 指 挥、 或 控 制 为 此 目 的 而 采 取 的 行 动。 我 认 为, 长 远 而 言, 联 合 国 应 当 培 养 这 种 能 力, 但 联 合 国 目 前 资 源 拮 据 并 且 迫 切 需 要 应 付 所 承 担 的、 比 较 省 力 的 建 立 和 平 及 维 持 和 平 的 责 任, 因 此, 企 图 在 目 前 培 养 这 种 能 力 是 愚 笨 的 作 法。

7 8. 1950 年, 安 全 理 事 会 授 权 一 些 自 愿 的 会 员 国 在 朝 鲜 半 岛 采 取 强 制 执 行 行 动。1990 年, 它 再 次 采 取 这 种 行 动 对 付 科 威 特 遭 受 的 侵 略。 新 近 安 理 会 曾 授 权 一 些 会 员 国 在 必 要 时 采 取 强 制 执 行 行 动, 以 便 在 索 马 里 和 卢 旺 达 境 内 创 造 人 道 主 义 援 助 行 动 所 需 的 条 件 并 促 进 海 地 恢 复 民 主。

79. 在 波 斯 尼 亚 - 黑 塞 哥 维 那, 安 全 理 事 会 曾 授 权 会 员 国 单 独 地 或 通 过 区 域 安 排, 使 用 武 力 确 保 遵 守 该 国 领 空 禁 止 军 事 飞 行 的 禁 令, 支 助 在 前 南 斯 拉 夫 的 联 合 国 部 队 执 行 任 务, 包 括 保 卫 可 能 受 到 攻 击 的 人 员, 并 阻 止 对 安 全 区 的 攻 击。 各 有 关 会 员 国 决 定 将 这 些 任 务 交 给 北 大 西 洋 公 约 组 织( 公 约 组 织)。 秘 书 处 和 北 约 组 织 必 须 作 出 巨 大 的 努 力, 来 制 订 这 项 空 前 合 作 所 需 的 协 调 程 序。 这 一 点 并 不 奇 怪, 因 为 两 个 组 织 在 维 持 和 平 与 安 全 方 面 的 任 务 和 步 骤 都 大 不 相 同。 如 前 文 所 述, 比 较 令 人 担 忧 的 是, 在 维 持 和 平 的 范 围 内, 非 为 自 卫 而 使 用 武 力 的 后 果。

80. 过 去 几 年 的 经 验 显 示, 安 全 理 事 会 授 权 一 些 会 员 国 承 担 强 制 执 行 任 务 时, 可 能 具 有 什 么 价 值, 可 能 发 生 什 么 困 难。 在 积 极 的 方 面, 这 种 安 排 使 联 合 国 具 有 本 来 没 有 的 强 制 执 行 能 力, 并 且 远 胜 于 会 员 国 不 经 联 合 国 而 单 方 面 使 用 武 力。 另 一 方 面, 这 种 安 排 对 联 合 国 的 地 位 和 信 誉 会 有 不 利 的 影 响。 另 外 还 有 一 项 危 险, 就 是 有 关 国 家 可 能 宣 称 具 有 国 际 合 法 性 并 经 国 际 许 可 采 取 武 力 行 动, 而 事 实 上 安 全 理 事 会 在 授 权 这 些 国 家 时 并 未 设 想 采 取 这 种 行 动。 获 得 这 种 授 权 的 会 员 国 在 最 近 的 行 动 中 已 更 充 分 和 更 经 常 地 向 安 全 理 事 会 报 告 其 活 动。

四、协 调

81. 联 合 国 既 不 自 称 有 权 垄 断 上 面 讨 论 的 各 种 手 段, 也 无 法 单 独 应 用 这 些 手 段。 安 全 理 事 会、 大 会 和 秘 书 长 所 有 各 种 控 制 和 解 决 冲 突 的 努 力 都 需 得 到 下 列 国 际 舞 台 上 其 他 角 色 的 合 作 与 支 持: 联 合 国 全 体 会 员 国 的 政 府、 区 域 组 织 和 非 政 府 组 织、 以 及 联 合 国 系 统 本 身 的 各 个 基 金、 方 案、 办 事 处 和 机 构。 联 合 国 的 努 力 如 要 成 功, 就 需 要 仔 细 地 协 调 各 个 角 色 的 作 用, 成 为 一 种 综 合 的 步 骤 来 促 进 人 类 的 安 全。

82. 各 国 政 府 是 本 立 场 文 件 中 所 讨 论 的 所 有 活 动 的 主 要 角 色。 它 们 批 准 活 动 并 提 供 活 动 的 经 费。 它 们 直 接 提 供 所 需 的 绝 大 多 数 人 员 以 及 大 多 数 的 装 备。 它 们 制 订 联 合 国 系 统 各 专 门 机 构 和 区 域 组 织 的 政 策。 秘 书 长 如 要 成 功 地 履 行 赋 予 他 的 使 命, 则 必 须 得 到 它 们 的 不 断 支 持, 必 要 时 由 它 们 同 当 事 各 方 进 行 斡 旋。 它 们 是 联 合 国 设 法 控 制 和 解 决 的 每 场 冲 突 的 当 事 各 方, 至 少 是 当 事 一 方。

83. 近 年 来 的 一 个 新 趋 势 是 由 会 员 国 临 时 成 立 非 正 式 小 组, 来 支 持 秘 书 长 执 行 赋 予 他 的 建 立 和 平 及 维 持 和 平 的 任 务。 这 些 小 组 通 常 称 为“ 秘 书 长 … … 问 题 之 友” 。 它 们 未 经 大 会 或 安 全 理 事 会 授 予 正 式 的 任 务, 由 特 别 关 心 有 关 冲 突 的 国 家 组 成。 它 们 拥 有 物 质 和 外 交 资 源, 这 些 资 源 可 用 于 支 持 秘 书 长 的 各 项 努 力。 对 秘 书 长 而 言, 它 们 的 功 用 是 一 种 传 声 筒, 是 意 见 和 评 论 的 一 个 来 源, 又 是 能 对 当 事 各 方 施 加 影 响 的 一 种 外 交 工 具。

84. 在 许 多 情 况 下, 这 种 安 排 具 有 其 价 值。 然 而, 对 于 谁 负 责 什 么, 必 须 保 持 明 确 的 理 解。 秘 书 长 由 有 关 的 政 府 间 机 构 赋 予 任 务, 必 须 保 持 领 导 地 位。“ 秘 书 长 之 友” 小 组 的 成 员, 应 秘 书 长 的 请 求, 同 意 支 持 他。 如 果 它 们 未 经 秘 书 长 请 求 而 采 取 主 动 行 动, 各 项 努 力 就 可 能 发 生 重 复 或 重 叠, 使 倔 强 顽 固 的 当 事 方 有 机 可 乘。 这 样 的 主 动 行 动 也 会 在 政 府 间 机 构 引 起 问 题, 因 为 政 府 间 机 构 期 望 秘 书 长 负 责 履 行 赋 予 他 的 任 务, 并 向 该 机 构 报 告 他 执 行 任 务 的 情 况。

85. 至 于 区 域 组 织,《 宪 章》 第 八 章 规 定 它 们 在 维 护 和 平 与 安 全 方 面 可 以 发 挥 作 用。 它 们 可 作 出 许 多 贡 献。 自 从 安 全 理 事 会 的 首 脑 会 议 以 来, 联 合 国 在 这 方 面 大 大 扩 展 同 区 域 组 织 合 作 的 经 验。1994 年8 月1 日, 我 召 集 了 一 些 区 域 组 织 的 首 长 在 纽 约 开 会, 这 些 组 织 最 近 同 联 合 国 在 建 立 和 平 及 维 持 和 平 方 面 有 过 实 地 的 合 作。 这 次 会 议 使 大 家 能 够 有 效 地 交 流 意 见。 我 打 算 再 次 召 集 这 样 的 会 议。

86. 联 合 国 和 区 域 组 织 之 间 的 合 作 有 若 干 形 式。 至 少 可 以 列 出 五 种: (a) 协 商: 这 种 形 式 已 经 确 立 了 一 段 时 间。 有 时 根 据 正 式 协 定, 并 向 大 会 提 出 报 告; 有 时 则 不 那 么 正 式。 目 的 是 就 联 合 国 和 区 域 组 织 可 能 设 法 解 决 的 冲 突 交 流 看 法; (b) 外 交 支 持: 区 域 组 织 参 与 联 合 国 的 维 持 和 平 活 动, 并 通 过 外 交 主 动 行 动( 其 方 式 类 似 上 面 所 述 的“ 之 友” 小 组) 和( 或) 提 供 技 术 投 入 支 持 这 种 活 动, 例 如, 欧 洲 安 全 和 合 作 组 织( 欧 安 组 织) 在 有 关 阿 布 哈 兹 的 宪 政 问 题 上 提 供 了 技 术 投 入。 同 样, 联 合 国 可 以 支 持 区 域 组 织 的 努 力( 例 如 联 合 国 支 持 欧 安 组 织 在 纳 戈 尔 内 卡 拉 巴 赫 问 题 上 的 努 力); (c) 行 动 支 援: 最 显 著 的 例 子 是 北 约 组 织 动 用 空 军 力 量 在 前 南 斯 拉 夫 支 援 联 合 国 保 护 部 队( 联 保 部 队)。 联 合 国 可 向 自 己 展 开 维 持 和 平 行 动 的 区 域 组 织 提 供 技 术 咨 询 意 见; (d) 联 合 部 署: 联 合 国 同 西 非 国 家 经 济 共 同 体( 西 非 共 同 体) 在 利 比 里 亚 并 同 独 立 国 家 联 合 体( 独 联 体) 在 格 鲁 吉 亚 联 合 部 署 外 地 特 派 团。 如 果 这 些 实 验 成 功, 则 预 示 联 合 国 和 区 域 组 织 之 间 一 种 新 的 分 工, 在 这 种 方 式 之 下, 区 域 组 织 承 受 主 要 的 负 担, 而 由 联 合 国 一 个 小 规 模 的 行 动 来 支 援 它, 并 核 实 它 所 发 挥 的 功 能 符 合 安 全 理 事 会 所 持 的 立 场。 这 种 安 排 的 政 治、 行 动 和 财 务 方 面 引 起 一 些 微 妙 的 问 题。 会 员 国 不 妨 在 某 一 阶 段, 根 据 利 比 里 亚 和 格 鲁 吉 亚 的 经 验, 探 讨 将 来 如 何 仿 效 这 一 模 式; (e) 联 合 行 动: 例 如 联 合 国 海 地 特 派 团, 其 人 员 配 置、 领 导 及 经 费 筹 措 由 联 合 国 和 美 洲 国 家 组 织 分 担。 这 一 安 排 已 经 奏 效, 也 是 未 来 可 用 的 一 种 模 式, 但 需 要 仔 细 的 评 估。

87. 各 区 域 组 织 的 建 立 和 平 和 维 持 和 平 的 能 力 相 差 甚 大。 至 今 还 没 有 一 个 区 域 组 织 的 能 力 能 与 联 合 国 相 比, 不 过 其 中 一 些 已 积 累 了 重 要 的 实 地 经 验, 还 有 一 些 正 在 迅 速 发 展 这 种 能 力。 联 合 国 如 接 到 要 求、 并 且 在 资 源 许 可 的 情 况 下, 愿 在 此 方 面 向 它 们 提 供 帮 助。 鉴 于 各 区 域 组 织 的 能 力 有 大 小, 结 构、 任 务 规 定 和 决 策 过 程 各 不 相 同, 与 联 合 国 已 开 展 的 合 作 形 式 也 各 式 各 样, 因 此, 不 应 企 图 为 它 们 与 联 合 国 的 关 系 规 定 一 个 统 一 的 模 式。 不 过, 还 是 可 以 找 出 这 种 关 系 所 应 根 据 的 某 些 原 则。

88. 这 种 原 则 包 括: (a) 应 建 立 议 定 的 协 商 机 制, 但 不 必 是 正 式 机 制; (b) 必 须 尊 重《 宪 章》 所 规 定 的 联 合 国 的 首 要 地 位。 各 区 域 组 织 尤 其 不 应 承 担 某 种 安 排, 假 设 联 合 国 会 提 供 一 定 水 平 的 支 助, 而 其 实 还 没 有 提 交 会 员 国 审 议 或 尚 未 经 它 们 批 准。 在 这 方 面 一 定 要 有 密 切 的 早 期 协 商; (c) 分 工 必 须 明 确, 并 得 到 各 方 同 意, 以 避 免 在 联 合 国 与 区 域 组 织 同 时 处 理 一 项 冲 突 时 出 现 重 叠 或 机 构 间 的 竞 争。 在 这 种 情 况 下, 还 要 特 别 注 意 避 免 出 现 多 方 调 解 的 情 况; (d) 同 时 也 是 联 合 国 会 员 国 的 区 域 组 织 成 员, 在 处 理 两 个 组 织 都 关 心 的 共 同 问 题 时, 必 须 态 度 一 致, 例 如, 维 持 和 平 行 动 的 标 准 问 题。

89. 非 政 府 组 织 在 本 立 场 文 件 所 讨 论 的 所 有 联 合 国 活 动 中 也 发 挥 重 要 作 用。 至 今 为 止, 已 有1 003 个 非 政 府 组 织 获 得 联 合 国 咨 商 地 位, 其 中 许 多 组 织 在 纽 约 联 合 国 总 部 和( 或) 联 合 国 日 内 瓦 办 事 处 都 有 特 派 代 表。 联 合 国 在 外 地 行 动 性 质 的 改 变 使 非 政 府 组 织 与 联 合 国 的 关 系 更 加 密 切, 特 别 是 在 冲 突 局 势 中 提 供 人 道 主 义 救 济 和 在 冲 突 后 缔 造 和 平 方 面。 有 必 要 制 订 一 些 程 序, 既 不 损 害 它 们 的 非 政 府 地 位, 又 能 确 保 它 们 的 努 力 与 联 合 国 及 其 各 种 方 案、 基 金、 办 事 处 和 机 构 的 活 动 保 持 适 当 协 调。 非 政 府 组 织 在 动 员 民 众 向 受 国 际 或 国 内 冲 突 影 响 的 国 家 提 供 支 助 和 资 金 方 面 也 取 得 了 极 大 的 成 功。

90. 在 联 合 国 系 统 之 内, 有 三 级 需 要 协 调: 联 合 国 秘 书 处 内 部; 联 合 国 总 部 与 联 合 国 系 统 其 他 基 金、 方 案、 办 事 处 和 机 构 的 总 部 之 间; 外 地。

91. 由 于 维 持 和 平 及 缔 造 和 平 工 作 的 多 职 能 性 质, 因 此 必 须 改 善 秘 书 处 内 部 的 协 调, 以 便 各 有 关 部 门 在 我 的 权 力 和 监 督 下 作 为 一 个 整 体 运 转。 秘 书 长 向 大 会 或 安 全 理 事 会 提 出 的 关 于 和 平 与 安 全 理 事 会 问 题 的 建 议 必 须 以 政 治 事 务 部、 维 持 和 平 行 动 部、 人 道 主 义 事 务 部、 行 政 和 管 理 部 及 其 他 部 门 协 调 一 致 的 投 入 为 基 础。 对 外 地 的 指 导 同 样 必 须 协 调 一 致, 以 确 保 各 特 派 团 团 长 不 会 从 秘 书 处 内 部 的 不 同 当 局 接 到 互 相 矛 盾 的 指 示。

92. 在 一 个 国 际 官 僚 机 构 中, 部 门 间 的 合 作 与 协 调 比 在 国 家 内 部 更 不 易 取 得。 需 要 一 定 的 努 力 才 能 确 保 达 到 上 述 目 标。 我 已 在 每 一 个 联 合 国 开 展 建 立 和 平 或 维 持 和 平 活 动 的 重 大 冲 突 中 将 这 方 面 的 主 要 责 任 赋 予 我 的 联 合 国 行 动 工 作 队 和 部 门 间 工 作 组。

93. 在 整 个 联 合 国 系 统 之 内 也 同 样 需 要 改 进 协 调。 多 职 能 的 维 持 和 平 行 动 和 缔 造 和 平 所 涉 的 责 任 超 越 了 联 合 国 的 任 何 一 个 部 门、 方 案、 基 金、 办 事 处 或 机 构 的 职 能 和 专 长 范 围。 需 要 有 短 期 方 案 来 开 展 停 火、 部 队 遣 散、 人 道 主 义 救 济、 难 民 回 返 等 活 动; 但 帮 助 重 建 社 会、 使 它 们 回 到 发 展 道 路 的 是 更 长 期 的 方 案。 必 须 协 调 一 致 地 规 划 和 执 行 短 期 和 长 期 方 案, 才 能 有 助 于 巩 固 和 平 与 发 展。 我 在 本 立 场 文 件 前 面 建 议 的 确 保 更 加 有 效、 公 正 地 实 行 制 裁 的 机 制 同 样 也 需 要 在 联 合 国 舞 台 上 大 批 成 员 之 间 开 展 密 切 的 协 调。

94. 至 今 为 止, 这 种 协 调 尚 难 以 取 得。 有 关 的 每 一 个 机 构 都 有 自 己 的 政 府 间 立 法 机 构、 自 己 的 任 务 规 定。 过 去, 在 秘 书 处 负 责 制 定 和 执 行 建 立 和 平、 维 持 和 平 及 缔 造 和 平 活 动 的 单 位 与 在 确 保 能 提 供 必 要 的 资 源 方 面 往 往 有 极 大 的 决 定 权 的 国 际 金 融 机 构 之 间 没 有 足 够 的 双 向 联 系。

95. 关 于 外 地 协 调 问 题, 目 前 维 持 和 平 行 动 部 署 时 采 用 的 办 法 是, 由 秘 书 长 特 别 代 表 负 责 协 调 工 作。 柬 埔 寨、 萨 尔 瓦 多 和 莫 桑 比 克 就 是 成 功 的 例 证, 很 重 要 的 原 因 是 联 合 国 系 统 其 他 部 门 给 予 秘 书 长 特 别 代 表 的 合 作。

96. 在 我 这 方 面, 我 将 继 续 在 行 政 协 调 委 员 会 中, 和 我 与 各 基 金、 方 案、 办 事 处 和 机 构 的 执 行 首 长 的 双 边 关 系 中 进 行 努 力, 加 强 联 合 国 系 统 在 和 平 与 安 全 方 面 的 协 调。 各 会 员 国 政 府 可 以 支 助 这 一 努 力 。 许 多 协 调 问 题 来 自 相 互 不 通 气 的 政 府 间 机 构 给 各 机 构 规 定 的 任 务。 这 样 就 妨 碍 了 秘 书 处 间 的 协 调 能 力。 因 此 我 建 议 各 国 政 府 指 示 其 派 驻 各 政 府 间 机 构 的 代 表, 确 保 认 识 到 适 当 的 协 调 是 本 组 织 成 功 的 基 本 条 件, 并 确 保 不 要 陷 入 各 机 构 间 的 倾 轧 和 竞 争 之 中。

五、财政资源

97. 除 非 各 国 政 府 提 供 必 要 的 财 政 资 源, 否 则 本 立 场 文 件 所 列 举 的 各 种 手 段 均 无 法 利 用。 除 此 之 外 没 有 其 他 经 费 来 源。 会 员 国 不 为 其 投 票 赞 同 的 活 动 缴 纳 分 摊 会 费, 这 些 活 动 就 无 法 按 照 预 期 的 标 准 开 展。 而 且 这 还 使 人 们 怀 疑 那 些 一 方 面 赞 同 其 目 的 另 一 方 面 又 不 提 供 手 段 的 国 家 和 随 后 批 评 联 合 国 无 法 开 展 工 作 的 国 家 的 信 誉。1994 年10 月12 日, 我 向 各 会 员 国 提 出 一 系 列 关 于 财 政 和 预 算 程 序 的 建 议、 构 想 和 问 题, 我 认 为 这 有 助 于 问 题 的 解 决( 见A/49/PV.28)。

98. 财 政 危 机 尤 其 削 弱 了 维 持 和 平 工 作。 经 费 短 缺, 特 别 是 侦 察 和 规 划、 行 动 的 开 办 和 人 员 的 征 聘 与 培 训 等 方 面 的 经 费 短 缺, 严 重 限 制 了 本 组 织 以 期 望 的 速 度 部 署 新 核 准 的 行 动 的 能 力。 会 员 国 不 乐 意 按 照 维 持 和 平 活 动 目 前 数 量 所 需 规 模 提 供 部 队、 警 察 和 装 备, 这 也 妨 碍 了 维 持 和 平。

99. 同 时, 安 全 理 事 会 通 过 决 定, 却 又 因 必 要 的 部 队 没 有 到 位 而 无 法 执 行, 这 使 安 全 理 事 会 和 整 个 联 合 国 的 信 誉 都 受 到 持 续 的 破 坏。 这 方 面 的 例 子 有: 波 斯 尼 亚 - 黑 塞 哥 维 那 境 内 的 安 全 区、 联 卢 援 助 团 为 应 付 卢 旺 达 的 种 族 灭 绝 而 扩 大 等 持 续 的 问 题。 今 后 应 当 在 决 定 设 立 新 的 维 持 和 平 行 动 或 交 付 新 任 务 给 现 有 行 动 之 前, 先 确 定 能 取 得 所 需 的 部 队 和 装 备。

100. 特 别 依 靠 会 员 国 提 供 必 要 资 源 的 另 一 项 活 动 是 缔 造 和 平。 这 可 能 是 一 个 长 期 的 过 程 并 且 花 费 很 大, 不 过, 若 是 冲 突 重 起, 则 建 立 和 平 与 维 持 和 平 的 费 用 就 更 大 了。 近 几 年 学 到 的 经 验 是, 在 将 各 种 缔 造 和 平 因 素 汇 集 成 一 项 全 面 解 决 计 划 时, 联 合 国 应 及 时 与 国 际 金 融 机 构 协 商, 以 确 保 有 关 国 家 政 府 在 制 订 经 济 计 划 时 考 虑 到 执 行 全 面 解 决 计 划 的 费 用。 许 多 捐 助 国 不 愿 资 助 关 键 工 作, 如 把 游 击 队 运 动 转 变 成 政 党、 建 立 新 的 警 察 部 队、 或 是 提 供 信 贷 供“ 武 器 换 取 土 地” 方 案 用 来 购 买 土 地, 使 得 这 方 面 的 问 题 更 加 严 重。

101. 要 对 因 邻 国 或 经 济 伙 伴 遭 到 制 裁 而 受 影 响 的 会 员 国 给 予 补 偿, 也 必 须 富 有 的 会 员 国 承 认 两 个 论 点, 道 义 上 的 论 点 是: 不 应 期 望 这 种 国 家 独 立 承 担 国 际 社 会 集 体 决 定 采 取 的 行 动 所 造 成 的 费 用; 实 际 的 论 点 是: 有 必 要 提 供 补 偿 以 鼓 励 这 些 国 家 合 作 执 行 安 全 理 事 会 所 作 决 定。 我 认 为 所 涉 数 额 会 很 大, 但 我 相 信, 如 果 安 理 会 继 续 依 靠 制 裁 的 话, 这 笔 款 项 必 须 提 供。

六、结 论

102. 在 联 合 国 五 十 周 年 开 始 时 向 会 员 国 提 出 这 份 立 场 文 件, 其 目 的 是 帮 助 继 续 努 力 加 强 一 种 共 同 应 付 和 平 与 安 全 所 面 临 各 种 威 胁 的 能 力。

103. 时 代 要 求 重 新 思 考, 一 起 努 力 并 创 造 克 服 危 机 的 新 方 法。 这 是 因 为 在 冷 战 结 束 时 所 出 现 的 不 同 世 界 仍 是 人 们 没 有 充 分 理 解 的 一 个 世 界。 今 天, 冲 突 的 面 儿 已 经 改 变, 我 们 必 须 具 有 眼 光、 适 应 能 力、 创 造 力 和 胆 识, 同 时 处 理 冲 突 的 近 因 和 根 本 原 因, 而 根 本 原 因 往 往 是 缺 乏 经 济 机 会 和 社 会 的 不 平 等 现 象。 也 许 尤 其 需 要 作 出 比 人 类 历 来 更 为 深 刻 的 承 诺, 来 支 持 合 作 和 多 边 主 义。

104. 这 就 是 为 什 么 这 份 立 场 文 件 的 内 容 一 再 申 明 必 须 作 出 困 难 决 定。 既 然 越 来 越 理 解 和 平 与 安 全 所 面 临 的 各 种 威 胁, 如 果 推 迟 作 出 困 难 决 定, 将 来 回 想 起 来, 这 种 决 定, 与 未 来 各 种 问 题 的 艰 巨 程 度 相 形 之 下, 一 定 会 显 得 相 当 容 易 做 到。

105. 我 们 毋 须 感 到 沮 丧 或 悲 观。 过 去 几 年, 大 家 按 照 联 合 国 原 来 的 设 想, 纷 纷 地 利 用 联 合 国, 这 种 进 步 超 过 了 许 多 人 历 来 的 预 料。 要 求 作 出 决 定 应 该 等 于 要 求 表 现 出 信 心 和 勇 气。


1 《 大 会 正 式 记 录, 第 四 十 七 届 会 议, 补 编 第27 号》(A/47/27), 附 录 一。

2 见《 联 合 国 裁 军 年 鉴》, 第5 卷:1980 年( 联 合 国 出 版 物, 出 售 品 编 号G.81.IX.4), 附 录 七。

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