Entretien avec Vijay Nambiar, Conseiller spécial du Secrétaire général pour le Myanmar

Le Conseiller spécial du Secrétaire général pour le Myanmar, Vijay Nambiar. Photo ONU/JC McIlwaine

9 janvier 2013 – Vijay Nambiar est le Conseiller spécial du Secrétaire général pour le Myanmar depuis 2010, parallèlement à ses fonctions de Chef de cabinet du Secrétaire général, qu’il a occupé de 2007 à 2012. M. Nambiar a rejoint le Ministère des affaires étrangères de l’Inde en 1967 et occupé plusieurs postes à responsabilités au Pakistan, en Chine, en Malaisie, en Afghanistan et en Yougoslavie. Avant de rejoindre le Bureau du Secrétaire général, M. Nambiar fut le Représentant permanent de l’Inde auprès des Nations Unies.

En sa qualité de Conseiller spécial, il est aujourd’hui chargé d’assumer les « bons offices » diplomatiques du Secrétaire général afin d’aider le Myanmar dans sa transition vers de nouvelles opportunités, mais aussi à relever les nouveaux défis qui se posent pour ce pays sur le voie de la paix, de la démocratie et du développement.

Dans une interview qu’il nous a accordée récemment, M. Nambiar a répondu aux questions du Centre d’actualités des Nations Unies sur la situation au Myanmar et ses diverses expériences au service de l’ONU.

Centre d’actualités des Nations Unies : vous avez occupé plusieurs postes importants à l’ONU. Pouvez-vous nous parler de votre rôle de Conseiller spécial du Secrétaire général pour le Myanmar ?

Vijay Nambiar : lorsque j’étais encore son Chef de cabinet, le Secrétaire général m’a demandé d’assumer simultanément les fonctions de Conseiller spécial. Les tâches qui incombent à celui-ci ont en fait évolué au fils des ans. Le rôle de bons offices du Secrétaire général pour le Myanmar a été établi il y a de nombreuses années, en fait plusieurs décennies, sur la base d’une résolution de l’Assemblée générale. Le mandat du Conseiller spécial Il reste un long chemin à parcourir [au Myanmar] et certaines choses peuvent encore aller dans la mauvaise direction. Mais disons que le verre est à moitié plein plutôt qu’à moitié vide.est d’attirer l’attention sur la situation dans ce pays afin de rappeler en permanence à la junte militaire qui était alors en place la nécessité de faire des priorités des droits humains et de la démocratisation.

Un temps, cela a été perçu comme une mise à l’index par les autorités nationales, qui ont appréhendé la création de ce poste avec une certaine suspicion. Cependant, ces dernières années, des changements nets sont apparus. Tout d’abord, pour diverses raisons, le gouvernement s’est engagé sur le chemin de la démocratie, semble-t-il de manière irréversible, comme l’attestent les élections de 2010. Les militaires ont annoncé que cela faisait partie du programme en sept points, mais en fait ce fut la libération de Daw Aung San Suu Kyi, peu de temps après les élections, et leur décision de soutenir le mouvement de démocratisation dont elle est le visage, qui a fait une différence.

Le Secrétaire général Ban Ki-moon (au centre) participe à une réunion avec le Vice-Président du Myanmar, Sai Mauk Kham, à Naypyitaw. À côté de M. Ban, son Conseiller spécial, Vijay Nambiar (2ème à gauche). 29 avril 2012. Photo ONU/Mark Garten

Dans le cadre de mes fonctions, je me souviens de m’être rendu dans le pays juste après les élections, que l’ONU avait qualifiées à l’époque d’imparfaites. Mme Suu Kyi n’y avait pas participé. Son parti considérait alors que la Constitution sur laquelle était basée les élections était injuste et les élections illégales. Elle évoquait une « parodie de démocratie pire qu’une dictature ». Bien que d’accord avec elle, je lui avait dit qu’il valait sans doute mieux regarder les choses de manière différente et pousser cette évolution dans le sens de la démocratie. Elle m’avait répondu qu’elle sortait à peine de détention et qu’elle avait besoin de voir comment les choses avaient évolué à l’intérieur du pays.

En fait, nombre d’organisations de la société civile avaient su, sous la junte militaire, trouver un champ d’action limité et souhaitaient étendre cet espace. À mon avis, c’est là un signe de la grandeur de Daw Aung San Suu Kyi, qui a compris qu’elle devait coopérer avec ces forces. Suite à une réunion avec le Président, elle a senti qu’elle pouvait en fait travailler avec lui. Et, même si elle a eu et a encore de nombreuses réserves quant à certains éléments de l’armée et même du gouvernement, elle s’est décidée à coopérer avec eux.

Vijay Nambiar s’adresse à la presse lors d’une mission au Myanmar en février 2012. Photo ONU/Paulo Filgueiras

Il y eu un véritable changement et cela a également transformé le travail du Conseiller spécial, notamment en ce qui concerne la facilitation du processus de démocratisation et l’accompagnement des forces déjà en place, en coopération à la fois avec Mme Suu Kyi et le gouvernement. Auparavant, nous cherchions à pouvoir la rencontrer et n’avions de cesse de rappeler au gouvernement qu’il se trompait. Maintenant, nous travaillons avec les deux. Des problèmes subsistent, le processus est encore fragile, mais je pense que le travail de l’ONU est de mieux compris et accepté.

L’équipe de pays des Nations Unies a travaillé pendant plusieurs années à Yangon. Mais au fil des ans, et en raison des sanctions imposées par plusieurs pays importants, le travail de l’ONU a été restreint. Je pense maintenant que ces restrictions seront progressivement levées.

Vous êtes allé au Myanmar à la fin de l’an dernier. Quelles étaient vos impressions sur la manière dont le pays gère son ouverture au monde ?

Vijay Nambiar avec la militante politique et lauréate du Prix Nobel de la paix, Aung San Suu Kyi, à Yangon, le 16 février 2012. Photo ONU/UNIC Yangon

Je suis allé au Myanmar en juin puis en septembre 2012. Au cours des deux dernières années, nous avons constaté des progrès dans le processus de démocratisation. Parmi les étapes les plus importantes, figurent les élections partielles d’avril dernier, avec la participation de Daw Aung San Suu Kyi et de son parti, élections qu’elle a remportées haut la main. Le peuple du Myanmar dans son ensemble n’est pas encore habitué à fonctionner dans un système de démocratie ouverte. Il reste donc une certaine approche verticale, qui s’exerce du sommet vers la base. Mais tout doucement, les choses changent, notamment aux niveaux parlementaire et législatif. Parmi les avancées majeures, Daw Aung San Suu Kyi, en tant que chef de l’opposition, a accepté de présider le comité pour l’état de droit au sein du Parlement. Nombre de restrictions ont également été levées, dont celles qui s’exerçaient sur les libertés d’expression, de rassemblement et des médias et sur la censure. Des prisonniers politiques et de conscience ont été libérés. Il reste encore des détenus, mais un processus assez convaincant a été engagé. Un pouvoir judiciaire fort et indépendant est évidemment encore en chantier. Le processus a été lancé, mais cela prend du temps.

La démocratisation est une chose, mais il faut aussi que le peuple retire le plus rapidement possible des bienfaits du développement. Des emplois doivent être créés et les conditions de vie s’améliorer, en priorité pour les plus pauvres. Le Myanmar figure encore parmi les pays les moins développés au monde et les problèmes de pauvreté et de sous-développement sont toujours monumentaux. Je pense qu’actuellement, le Bangladesh a un revenu par tête supérieur à celui du Myanmar. À mon avis, il reste beaucoup à faire. Mais le gouvernement prend des mesures pour ouvrir le pays à l’investissement extérieur, le rendre plus transparent et aller dans le sens d’un engagement plus fort avec la communauté internationale.

Le Secrétaire général Ban Ki-moon (2ème à droite) prépare un déplacement au Myanmar, avec plusieurs de ces conseillers, notamment son Chef de cabinet, Vijay Nambiar (21 mai 2008). Photo ONU/Evan Schneider

En retour, de nombreux pays, notamment occidentaux, lèvent progressivement leurs sanctions. Même avec l’Association des nations de l'Asie du Sud-Est (ANASE), les progrès ont été considérables, particulièrement suite à la décision de confier au Myanmar l’organisation du prochain sommet de cette organisation en 2014. Cela représente une opportunité importante pour le pays, qui se donnera les moyens d’être à la hauteur des attentes des dirigeants de l’ANASE. Les changements qui ont eu lieu au cours des derniers mois sont globalement prometteurs, je pense. Il reste un long chemin à parcourir et certaines choses peuvent encore aller dans la mauvaise direction. Mais disons que le verre est à moitié plein plutôt qu’à moitié vide.

Comment les Nations Unies sont-elles perçues dans le pays, par le gouvernement et la population ?

Traditionnellement, la méfiance est de mise de la part du gouvernement vis-à-vis de l’ONU, en partie à cause de la pression exercée par la junte. Cependant, pour une partie de la société civile et parmi plusieurs groupes de dissidents, le sentiment, c’est que l’Organisation doit exercer une pression supplémentaire sur le gouvernement. Cette situation est en train de changer. Le rôle des Nations Unies est de plus en plus apprécié. Mais derrière tout cela, et depuis longtemps déjà, persiste l’idée que le Myanmar a été victime de « résolutions ciblées ». La résolution de la Troisième commission votée chaque année depuis de nombreuses années condamnait d’un seul bloc tout ce qui se passait au  Myanmar. Pour la population, comme pour le gouvernement, l’ONU a été jugée excessivement sévère envers le Myanmar.

Vijay Nambiar examine la Charte originale des Nations Unies lors de la cérémonie d’investiture du Secrétaire général pour son second mandat (20 juin 2011). Photo ONU/Mark Garten

Grâce aux progrès en matière de démocratisation, je pense qu’ils ont réalisé la nécessité de répondre à certaines des attentes de la communauté internationale. Le 26 novembre dernier, pour la première fois, une résolution sur le Myanmar a été adoptée sans vote par la Troisième Commission, démontrant que ce pays était prêt à travailler avec la communauté internationale pour améliorer la situation des droits de l’homme.

Il reste cependant des dossiers délicats, notamment en ce qui concerne la province occidentale du pays, l’état de Rakhine. De nombreux stéréotypes y persistent entre communautés, comme l’attestent les violents affrontements de juin et octobre. L’ONU a tenté de convaincre le gouvernement de la nécessité de résoudre ces problèmes, en même temps que de mettre immédiatement fin aux effusions de sang et de permettre aux communautés de coexister pacifiquement. Il faut également résoudre les problèmes de citoyenneté, de permis de travail et de recensement. Globalement, la confiance entre les Nations Unies et le gouvernement est suffisamment renforcée pour permettre une coopération. En même temps, cela a créé une attente que l’ONU puisse faire beaucoup plus pour aider le gouvernement et la population. Cela relève essentiellement du mandat du Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD).

Le Secrétaire général Ban Ki-moon (au centre) parle avec des fonctionnaires, dont Vijay Nambiar, à l’époque où ce dernier était son Chef de cabinet (10 décembre 2008). Photo ONU/Mark Garten

Quel est le rôle de la société civile lorsqu’il s’agit des droits humains ?

Au fil des ans, les ONG internationales et la société civile ont joué un rôle de plus en plus important pour dresser un état des lieux de la situation des droits de l’homme dans le pays et déterminer ce qui devait y être fait. Parallèlement, à l’intérieur du pays, il y avait toujours, même sous la junte militaire, de petites organisations, dont le rôle était limité, mais qui étaient tout de même actives. Leur champ d’action s’est progressivement étendu. Une fois les figures emblématiques de la lutte pour les droits de l’homme, telles que Aung San Suu Kyi, libérées, ces organisations ont connu un boom : elles se font entendre davantage et contribuent activement au développement économique et social du pays.

Un exemple de cette évolution, c’est que suite à l’arrivée du nouveau gouvernement civil en 2010, les organisations régionales, les ONG et certains dirigeants de communautés ethniques de l’est du Myanmar se sont mobilisés contre des projets de grande envergure, comme la construction de centrales hydroélectriques dans la région de Kachin, qui avait des conséquences pour l’environnement. Cela a contraint le Président à suspendre la construction d’un grand barrage, un projet conjoint entre le Myanmar et la Chine, qui y avait investi de manière colossale. Il s’agit là d’un exemple révélateur de la façon dont le gouvernement réagit sous la pression de la société civile, en faisant preuve de transparence dans le processus de décision.

Je pense que, de plus en plus, les organisations de la société civile à l’intérieur du Myanmar font entendre leurs voix au parlement, au sein de l’opinion publique et auprès des responsables gouvernementaux. Il s’agit d’un développement très positif, même s’il n’en est qu’à sa phase initiale.

En tant que Chef de cabinet, Vijay Nambiar a participé à une campagne de réduction des émissions de gaz à effet de serre au Secrétariat des Nations Unies. Ici, M. Nambiar porte un costume approprié à la chaleur estivale (août 2008). Photo ONU/Eskinder Debebe

Où en sont les médias et que pourrait-il être fait pour renforcer leur rôle dans le cadre de cette démocratisation ?

Les médias sont de plus en plus actifs. La loi sur la censure a été abrogée après 30 ans. En fait, certains d’entre eux sont surpris par ce changement soudain et encore du mal à s’ajuster à une liberté d’expression qu’ils n’ont jamais connue. Mais je pense que la presse et les médias font preuve d’activisme. En général, ceux basés à l'extérieur du pays ont été assez actifs. Maintenant, beaucoup sont rentrés au pays et continuent de fonctionner avec le même niveau d'indépendance.

Bien sûr, la libéralisation des médias ne va pas sans difficultés. Des actes récents de violence ont mis en évidence certains des aspects moins positifs de la libéralisation des médias, comme la possibilité de propager des stéréotypes et des vues étroites, qui alimentent tensions et violences intercommunautaires. Le gouvernement reconnaît que la solution à ce problème n’est pas d’exercer de nouveau un contrôle sur les médias, mais peut-être de les inviter à faire preuve de davantage de responsabilité.

Quelles sont les priorités futures de l'ONU au Myanmar ?

Il y en a deux ou trois. D’un côté, l'ONU peut aider le gouvernement dans le cadre du recensement de la population prévu pour 2014. Nous envisageons également de prêter assistance aux autorités dans le cadre des processus électoraux. Le Bureau du Haut Commissaire des Nations Unies aux droits de l'homme va établir une présence sur le terrain, parallèlement à nos efforts pour appuyer la mise en place d'une commission nationale des droits de l'homme.

Le Conseiller spécial s’adresse à la presse à l’issue d’une réunion du Groupe des amis du Secrétaire général pour le Myanmar, le 28 septembre 2012

Sur le plan politique, la possibilité de recourir à l’expertise de l'ONU en matière de réconciliation politique est là. Dans ce contexte, l'un des problèmes majeurs à résoudre, c’est aussi la relation entre le centre et la périphérie, entre le gouvernement central et les communautés ethniques. Le Myanmar devra y travailler de lui-même, en s’appuyant sur les pratiques optimales existantes, avec l'accord de toutes les parties concernées.

Sur le front du développement, il reste beaucoup de travail. Le PNUD et les autres organismes, fonds et programmes des Nations unies pertinentes ont déjà apporté une aide considérable, surtout depuis que le gouvernement s’est libéralisé. Il existe aussi de nombreux domaines politiques, ainsi qu’en matière de coordination de l'aide humanitaire, où l'ONU et ses agences peuvent faire une différence. Là encore, l'ONU fait beaucoup, notamment par l’entremise du Haut Commissariat pour les réfugiés (HCR), du Bureau de la coordination des affaires humanitaires (OCHA) et du Programme alimentaire mondial (PAM). Il faut également aider les populations vulnérables et les communautés ethniques touchées par les violences et s’attaquer au problème du trafic de stupéfiants. Les autorités du Myanmar doivent pouvoir éradiquer la culture du pavot à opium, un domaine dans lequel l’ONUDC peut jouer un rôle actif.

Vous avez servi pendant de nombreuses années en tant que Chef de cabinet du Secrétaire général. Quel a été le plus grand défi auquel vous avez été confrontés?

Il y en a eu plusieurs et il me serait difficile d’en identifier un en particulier. Mais, en raison de l’attention suscitée par le rapport récent d'un groupe d'experts, je dirais que la situation au Sri Lanka a été l'un des grands défis auxquels l'ONU et moi-même, en tant que Chef de cabinet, avons été confrontés à l’époque, dans la manière dont les différents aspects relatifs à la protection des civils ont été abordés. Nous apprenons progressivement à être plus sensibles à cette question. En même temps, il faut comprendre que la gestion des crises politiques ayant des ramifications dans le domaine des droits de l'homme est un processus très délicat, précisément parce qu’il faut répondre dans un premier temps à certaines questions politiques, sans négliger l’importance de veiller à la protection des civils.

En tant que Chef de cabinet, Vijay Nambiar s’adresse au Conseil économique et social des Nations Unies, en février 2011. Photo ONU/Evan Schneider

Je pense que cela s’est vérifié de façon très claire au Sri Lanka. Et le rapport de Charles Petrie a en mis en exergue ce que l'ONU pouvait faire pour sauver les civils pendant les dernières étapes du conflit. Je pense qu’il révèle également les limites de ce que l’Organisation peut faire pour aider. La question de la détermination du nombre de victimes et le compromis, nécessaire pour ainsi dire, entre l’accès aux populations vulnérables et la nécessité d’exercer une pression sur le gouvernement, est une question sur laquelle le rapport préparé par Charles Petrie peut nous apprendre beaucoup.

Je pense que dans un sens, c’était là l'un des plus grands défis. Je tiens également à souligner que les Nations unies dans leur ensemble doivent garder à l’esprit que chaque situation est un défi. Lorsque ces choses arrivent, comme cela a été le cas au Rwanda, à Srebrenica et au Sri Lanka, dans les dernières phases du conflit, ou aujourd’hui en RDC, il est essentiel de maintenir un équilibre très délicat et de demeurer conscients que le monde entier nous regarde. Je pense que c'est un défi important.

De quoi êtes-vous le plus fier en tant que Chef de cabinet du Secrétaire général?

Je pense que dans une certaine mesure le travail de Chef de cabinet dépend en grande partie de la confiance que le Secrétaire général place en vous. Je suppose que ce dont je suis le plus fier, si je peux appeler cela un accomplissement, a été de pouvoir continuer à bénéficier de cette confiance lorsqu’il m’a demandé d’assumer cette responsabilité particulière [de Conseiller spécial pour le Myanmar]. C’est quelque chose que je considère comme un accomplissement personnel.

M. Nambiar prend la parole lors de la session d’ouverture du Comité sur l’exercice des droits inaliénables du peuple palestinien (février 2008). Photo ONU/Eskinder Debebe

Qu’est ce qui vous a le plus surpris lorsque vous avez rejoint le Secrétariat après avoir servi en tant que Représentant permanent de l’Inde auprès des Nations Unies ?

C’est une question difficile. Issu du corps diplomatique d’un pays comme l’Inde, j’ai été assez surpris de constater que les fonctionnaires internationaux travaillaient peu en relation avec des systèmes. Dans les processus de travail, le service public international m’a semblé assez « ad hoc ». En même temps, je dois dire que j’étais très impressionné par l’assiduité et l’engagement des fonctionnaires, ainsi que par leur idéalisme, leur sens du devoir et leur créativité.

Dans la plupart des bureaucraties nationales, nous travaillons dans un cadre établi et il y a un sens très fort de ce qu’il est possible de faire et de ce qui ne l’est pas. À mon avis, il y a un sens des possibilités bien plus prononcé au sein du service public international. Et lorsque les gens sont libres d’user de leur imagination, ils deviennent capables d’agir. Je pense donc que l’ONU est plus proactive que les bureaucraties nationales qui fonctionnent de manière très stricte.

Cependant, il faut rappeler que l’ONU travaille à partir de mandats formulés par le Conseil de sécurité ou l’Assemblée générale. Entre les mandats qui lui sont confiés, le Secrétariat peut se montrer proactif et c’est là le plus grand défi. Je pense qu’il existe une volonté considérable d’agir de façon proactive, particulièrement aux échelons les plus élevés. C’est ce qui m’a le plus impressionné.