非洲免签之路依旧困难重重

非洲联盟（非盟）和非洲许多经济组织对此持肯定态度，并希望在2020年前能够落实。这不是一个全新的概念（欧洲联盟已有公民免签政策），许多专家起码从原则上对非盟的立场称赞有加。

非洲护照的构想早在25年前就已产生，一些国家对此却并不热衷，担心这会使走私、非法移民、恐怖主义增加，疾病蔓延，对当地就业市场造成负面影响。有人把近期南非爆发的仇外情绪归咎于移民，包括合法和非法移民。所以，某些顾虑似乎不无道理。

非洲人在洲内出行免办签证，可能成为一场“后勤梦魇”，因为有些人没有旅行证件，还有些人过着游牧生活。各国或许必须颁布法律才能采用非洲护照。几乎没有非洲国家使用非洲护照所需的生物识别数据。

去年，非盟推出了非洲护照，这是前任主席恩科萨扎纳·德拉米尼-祖马（Nkosazana Dlamini-Zuma）推动的标志性项目。但是，现在只有非盟55个成员国的高级外交人员和高层领导才能使用。

在成员国中，仅塞舌尔对所有非洲国家免签证。总部位于南非的政治前景咨询公司（Political Futures Consultancy）的董事丹尼尔·西尔克（Daniel Silke）指出：“快速增长的大型经济体并未效仿，因为签证制度本身已经滋生了官僚习气。”

“积习难改，但签证提供了一层合法的安全保障，就此而言，犹豫是有道理的。”

西尔克先生补充说，不断增长的大型经济体担心，人口流动加大可能会对劳动力市场和城市造成冲击。科特迪瓦、埃塞俄比亚、几内亚、塞内加尔和坦桑尼亚是非洲发展速度较快的经济体。成千上万绝望的移民前往非洲最大的经济体南非寻找工作。

“在非洲，城市规模迅速扩大，政府机构捉襟见肘，对于那些能提供贸易机会、医疗服务、繁荣的劳动力市场和基础设施的城市来说，面临的压力将会增加。”西尔克先生指出。

他建议聚焦于高效、经济的签证办理流程，由区域共同体颁布实施相关政策，方便公民成员国间往来。

2017年11月，历经15年谈判后，中部非洲经济与货币共同体（中非经货共同体）批准成员国公民通行免办签证。中非经货共同体的成员国包括喀麦隆、中非共和国、乍得、赤道几内亚、加蓬和刚果共和国。

根据这一政策，成员国将采用生物识别技术，确保警察和安保机构相互协调，并尊重不同的劳动法规。

与免签制度相比，落地签是次优选择，最多允许停留90天。卢旺达移民局局长阿纳克莱·卡利巴塔（Anaclet Kalibata）指出，卢旺达于2013年实行这一政策后，来访的非洲游客和投资者有所增加。

卡利巴塔先生告诉《非洲振兴》，2013年到2016年，在卢旺达入境点领取落地签的人数增长了一倍多。“取消旅行限制后，在卢旺达举办的会议数量也大幅上升。”他说。

他认为，卢旺达的犯罪率并没有因为实行落地签而增加，与怀疑论者最初的顾虑截然相反。

“大多数人出于正当理由进入我国。”卡利巴塔先生说。他指出，卢旺达有“法律对人员流动引发的犯罪进行管控。我们也相信技能方面的竞争力……因此，开放边境吸引了新的人才和投资。”

“像卢旺达一样，加纳目前对三分之一的非盟成员国免签，对其它三分之二的成员国实行落地签。非洲开发银行（非行）的《非洲签证开放报告2017》显示，由于采取了上述做法，加纳在实现非洲境内对非洲人免签方面是进步最大的非洲国家。”

塞内加尔为提振旅游业，对42个非洲国家实行免签。

肯尼亚总统乌胡鲁·肯雅塔（Uhuru Kenyatta）去年11月宣誓就职时，宣布此后对所有非洲人实行落地签。

除了免签、落地签，另一种做法是与其他国家进行互惠安排。纳米比亚相关部门正在努力达成此类安排。这样一来，凡是允许纳米比亚人办理落地签的国家，其公民在纳米比亚入境口岸可享受互惠服务。

卡利巴塔先生解释说，卢旺达已对非洲人实行落地签，但也乐于同其他国家做出互惠安排。 “我们已经证明，为乌干达、肯尼亚和卢旺达公民签发统一的国民身份证和边境通行证，取消区域内出行限制，颇有成效。”

“卢旺达、刚果民主共和国、布隆迪、坦桑尼亚和乌干达之间的另一项边境通行协议促进了该区域的社会凝聚力，现在跨境贸易占我们这几个国家国内生产总值的42%，这很了不起。”他补充说。

然而，卢旺达的经验不足以改变放宽入境签证会带来负面影响的看法。非开行首席政策专家、《非洲签证开放报告2017》撰稿人之一让-盖伊·阿非利加（Jean-Guy Afrika）指出：“2016年关于非洲签证政策制度的分析表明，平均而言，在非洲，要求他国公民在离境时办理签证的国家占54%（2015年为55%），实行落地签国家仅占24%（2015年为25%），免签国家仅占22%（2015年为20%）。”

阿非利加先生说，非洲国家彼此封闭的原因千差万别。“政策制定者给出的主要原因通常是担心工作岗位减少和安全方面的顾虑。不过，还可能有文化和信任问题。出路或许在于政治、文化、历史和经济的联系。”

阿非利加先生确认，从区域层面看，东非和西非在签证开放方面走在前面。“2017年《非洲签证开放指数报告》的排名显示，在前20个国家中，有75%位于东非和西非，只有一个位于北非，没有一个位于中部非洲。”

非开行、非盟和世界经济论坛全球议程理事会非洲事务议题组合作撰写了《非洲签证开放报告2017》，这是就此话题完成的第二份报告。研究者收集了来自国际航空运输协会和国家联络点问卷调查的数据。

“总体趋势是积极的，毕竟四年前，对所有非洲国家公民实行自由签、落地签或免签的国家仅为5个。如今已有14个，但我们希望这一数字继续上升。”阿非利加先生说。

阿非利加先生告诫说，放宽签证虽然能促进非洲一体化，但也不是灵丹妙药。他建议采取其他改革措施，大举投资，实现互联互通，以此作为放宽签证的补充。他以卢旺达为例，由于在商业和空运基础设施等方面进行配套投资和政策改革，卢旺达从中受益。

“破解非洲国家难题需要环环相扣地采取措施，开放签证或许只是其中一环，但这一环至关重要。”阿非利加先生总结说。