非洲的选举“助产术”

2016年12月—2017年3月

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非洲的选举“助产术”

有公信力的选举机构是确保和平与稳定的关键
Zipporah Musau
作者 : 
非洲振兴 : 
A voter casts her vote in Togo’s elections. Photo: UNDP Togo/Emile Kenkou
一位多哥选民在选举中投票。图片来源:联合国开发计划署驻多哥代表处/ Emile Kenkou

肯尼亚2013年大选结束后,前总理奥廷加(Raila Odinga)向法庭递交诉讼。

奥廷加先生质疑选举结果,宣称选举受到电子选民身份识别系统、计票系统以及选举结果传输系统大规模故障的影响。选举委员会的委员们在一份书面证词中称奥廷加为“老输家”。

他的上诉被驳回,事情很快得以了结。

肯尼亚下一次大选将于2017年8月举行,此时此刻,肯尼亚独立选举和划区委员会却已成为反对党攻击的目标。有抗议者认为该委员会缺乏公正性,要求将其解散。

独立选举和划区委员会的九名委员全部由现任总统任命,来自反对党的批评者因此希望改变该委员会的组成结构。独立选举和划区委员会拥有强大权力,能监督选举过程,负责更新选民名单,监督计票过程。

奥廷加先生在一份声明中表示:“问题是独立选举和划区委员会的现任委员们是否能够在我的政党所参与的选战中保持公正无私。”

肯尼亚这个例子反映了非洲许多地方的选举管理机构所面临的诸多困局。政治学家、科特迪瓦阿比让和平研究与行动中心的副研究员阿尔塞纳 ·巴铎(Arsène Bado)认为:“选举关乎权力,选举决定谁能够掌权,谁能够领导这个社会。”他还指出,在一些高度紧张的局势中,一场选举可能会成为“冲突以及政治暴力的绝佳导火索”。

为了避免引发暴力事件,非洲国家现在更加关注如何为真实、和平的选举营造有利条件。这些国家努力建设有公信力的选举管理机构,使之成为民主化进程的基石。

例如,在西非地区,选举不再只是用来决定哪些人当选领导人,而是开始承担更多的功能。国际民主和选举援助学会认为,西非地区的选举正成为预防冲突的工具。该学会是总部在瑞典斯德哥尔摩的政府间组织,致力于支持民主改革。

在2015年竞争激烈的尼日利亚总统选举中,时任总统古德勒克·乔纳森(Goodluck Jonathan)代表人民民主党与前军事强人穆哈马杜·布哈里(Muhammadu Buhari)代表的全体进步大会党展开角逐。许多人担心会出现最坏的情况。在尼日利亚这个非洲人口最多的国家,选举舞弊的指控经常会导致暴力事件,并进而破坏选举的进行。

但是,在尼日利亚全国选举独立委员会的努力下,选举成功举行,而且基本上被认为是自由和公平的选举。该委员会的主席阿塔西鲁·杰加(Attahiru Jega)被迫将选举推迟六周举行,继而遭到了巨大的政治压力,要求其辞职,但他顶住了这种压力。

一场有争议的选举在该国可能会引发暴力事件。尼日利亚是西非地区的经济大国,在西非经济总量中的占比超过了四分之三,因此,尼日利亚如发生动荡会给整个地区带来不利影响。

但乔纳森先生很快接受了选举结果,承认败选并祝贺他的对手布哈里当选总统。分析人士在看到这一幕之后松了一口气。许多人对此深表赞赏,认为其对尼日利亚以及整个非洲来说具有“历史意义”。

对于大多数非洲国家领导人来说,挑战在于能否做到不惜牺牲自己的利益而保证选举程序真实地反映人民的选择。

 

选举机构的作用

在研究国家治理的学者看来,选举是一种政治程序而不是一个只持续一天的活动。有效的选举管理机构应该能够为选举成功“接生”,保证不会最终产生一个死胎。

随着非洲各地的公共政治空间逐渐开放,越来越多的公民正在通过这些新的通道来发声,谋求政治、经济以及社会权利,并要求他们的政府在更大程度上接受问责制,这其中包括定期举行选举,并保证选举自由、公正。因此,需要有一个公正的选举管理机构来组织这样的选举,这个机构要尊重民族多样性以增强选举程序的公信力,同时它还要保证选举透明、诚实、公正,保证选举对有关各方都是公平的。

约翰·穆肯·姆巴库(John Mukum Mbaku)就职于总部位于美国的智库布鲁金斯学会所属的非洲发展倡议机构,他表示:“为了使选举管理机构的运作有效且高效,应该配备能力强、懂得如何以公正、有公信力的方式来管理选举的工作人员。”

姆巴库先生还表示,一个有公信力的选举管理机构至少要有如下五个特点:决策独立,能自由决策;机构独立,能履行其职责而不受到政府的非正当干涉;拥有充足的资源;有一套问责制度;有一套投诉程序,公民可以通过这个程序来对选举机构工作人员的违法或者不符合职业道德的行为提出投诉。

此外,也应该有一个公正的惩罚制度,有权对选举管理机构的官员及工作人员的过失和滥权行为实施惩戒,包括予以撤职。

国家民主研究所认为:“选民应充分知晓其投票人权利与义务、选举日期及程序、参选的政党或个人。最重要的是,他们要充分认识公民参与选举的重要性。”该研究所是位于美国哥伦比亚特区华盛顿市的一个非营利组织,致力于与全球各国政府展开合作,加强和发展民主制度。

这一点十分重要,因为,非洲联盟(非盟)提供的资料显示,在过去的20年中,选举及政权过渡已经成为威胁非洲和平与安全的因素。投票日当天发生的事件有时会引发政治暴力、冲突,有时甚至还会导致全面战争。

布鲁金斯学会把安哥拉、布隆迪、中非共和国、刚果、肯尼亚、尼日利亚、津巴布韦列入因选举而加剧了社会分裂和政治暴力的国家。该学会表示,如果在一个分裂的社会(包括饱受战争蹂躏的地区)举行选举,那么这些地区会变成“危险之地”。

为了应对威胁非洲和平与安全的新因素,非盟委员会成立民主和选举援助团来协调非盟参与选举观察的事务,同时,该部门也为非盟成员国的选举管理机构提供技术支持和选举援助。

选举监督指的是没有党派倾向的国际或地方组织与个人观察、评估并报道一国的选举活动。选举监督十分重要,它有助于建立对选举程序的信任,增强其公信力,也有助于阻止和纠正错误或欺诈行为。

在非洲,联合国、欧盟以及诸如南部非洲发展共同体、西非国家经济共同体和东部非洲共同体等区域机构经常会向其成员国派出选举监督员。

此外,联合国政治事务部选举援助司也会向有关国家提供技术援助,帮助其建立有公信力的、可持续的国家选举体制。从1991年选举援助司成立之日起,已经有100多个国家向联合国要求并进而获得选举援助。

选举援助司在如下方面提供援助:选举管理和规划、选举法律及条例修订、选举争端的解决、选民登记、选举预算、后勤物流保障、选举材料的获取、技术使用、选举事务官员的培训、选举的安保,以及选举程序的其他方面。

专家表示,鉴于非洲国家的选举管理机构已经走过的漫长且曲折的历程,可以说非洲国家已取得很大进步。非洲国家在独立时所继承的半自主性国家机关长期以来被历届政府严格控制,使之成为维持权力的工具。在这个背景下,非洲的进步尤其可贵。

联合国开发计划署与联合国非洲经济委员会发布的《非洲治理报告2013》显示:“20世纪60年代到90年代间,虚弱的选举管理机构、立法机构以及司法机构与强势的行政机构之间的组合,对于大多数国家的选举管理制度和民主制度来说是致命的。”但是,社会运动及公民社会推动了政治和宪法改革,从而使得选举机构的情况得以改善。

选举机构虽然得到改善,其在如何组织自由、公正的民主选举方面仍然面临挑战。该报告显示,因为选举管理不善、选举操控以及选举操作不当,一些非洲国家的选举仍然存在一些问题。

对于非洲新兴民主国家来说,在构建有公信力的选举机构方面所面临的主要挑战是要如何保证选举机构的独立性,特别是涉及任免选举机构官员、处理民族多样性问题、资金来源、行政权力干扰、对选举机构的负面认知等方面的独立性。

《非洲治理报告2013》还提及其他一些挑战,其中包括要如何管控选举机构对政党的影响力、选举机构的职业操守与权力、利益相关方的合作伙伴角色、选举争端裁决、选举安保以及高昂的选举资金成本。

无论如何,非洲国家可以通过将有关选举机构的内容载入宪法或其他法律之中来应对这些挑战。

国际民主和选举援助学会表示,所幸在过去的20年中,许多非洲国家马不停蹄地重启、重新设计或重组选举管理机构,以保证其在运作和财务方面的独立性,提高其专业化水平和透明度,并使其保持公正,以求为实现公正选举做出自己的贡献。

联合国认为大多数非洲国家选举机构的表现是公正的,其中,加纳、毛里求斯、塞舌尔以及南非的民主制度获得最高评价。

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    Current Issue: 2016年12月—2017年3月

    Theme: 健康和福祉

    在可持续发展目标的连续专题报道中,我们将介绍可持续发展目标3:“确保健康的生活方式,促进各年 龄段人群的福祉”。我们会回顾非洲卫生保健系统的现状,并分析应如何应对非洲大陆所面临的一些明 显的健康挑战。

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