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非洲民主初长成

2016年12月—2017年3月

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非洲民主初长成

强韧有力的机制:司法、媒体和公民社会有助于增强领导力
Kingsley Ighobor
非洲振兴 : 
A protester outside the Constitutional Court in Johannesburg, South Africa. Photo: AP Photo/Denis Farrell
南非约翰尼斯堡宪法法院外的抗议者。 图片来源:美联社照片/Denis Farrell

发展专家用两个字总结非洲社会经济和政治问题的解决方法:良政。这些专家说,如果非洲的54个国家实行良政,就会实现经济增长、彻底消除贫困,非洲的12亿人民就会享受繁荣。

根据联合国方面的定义,良政的特征包括问责制、透明、责任意识、公平和法治。

非洲同侪审议机制由非洲联盟建立,用以促进政治稳定、经济增长和非洲一体化。该机制解释了良政所涉及的方方面面。良政,首先意味着有一部反映民主理想的国家宪法。

 

漫长的旅程

根据非洲同侪审议机制,良政的另一方面是有效的选举机构。这些机构要举行自由公平的选举,遵从法治,并承诺实行问责制、分权制(特别是司法独立),确保妇女、儿童和流离失所者、难民等弱势群体的权利。

非洲同侪审议机制和联合国所描述的良政要素,大部分都是理想色彩浓厚的高远目标,这使得我们很难充分判断一个国家是否实现了良政。很多国家通过自评问卷调查表来测试是否已实现良政。联合国方面说:“良政是一个很难完全实现的理想。很少有国家与社会接近于完全达到良政。”

意思就是说,大多数国家只能努力实行良政。联合国、世界银行、非洲联盟和其他机构鼓励国家和公民开启良政之旅, 透明国际组织、世界银行和非洲晴雨表民调机构等组织正定期测量业已实现的良政成果。

2015年9月,联合国通过的《2030年可持续发展议程》也集中关注良政。例如,可持续发展目标16聚焦于促进营造公正、和平和包容的社会,而目标5则呼吁性别平等和增强妇女和女童的权能。

此外,《非洲联盟2063年议程》强调成功重燃泛非主义热情的重要性。泛非主义强调统一、自力更生、一体化和团结,是非洲20世纪诸多胜利成果的标志。该议程由7个目标组成,以良政为依托,旨在在50年内改变非洲的社会经济和政治命运。

《2063年议程》目标3希望将“非洲建设成为一个实施良政且尊重人权、公正和法治的大陆”,而目标6希望建设“一个依赖非洲人民,尤其是妇女和青年的潜能、关爱儿童、由人民推动其发展的非洲”。

大多数政府在推销自己的政策时,都宣称以良政为导向;透明国际和其他组织随后会评估这些政策的实施,确认这些政府是否言行一致。

 

实践评估

透明国际组织基于其腐败感受调查结果发布的2015年指数表明,博茨瓦纳是非洲表现最好的良政国家,在167个国家中排名28,接着是佛得角,排名40。表现较差的国家有索马里、苏丹、南苏丹、安哥拉、利比亚和几内亚比绍。

存在武装冲突的国家表现很差,这表明冲突影响良政的实施。然而,联合国非洲经济委员会对于透明国际组织使用“感受(perception)”作为腐败情况指标表达了异议。非洲经济委员的执行秘书卡洛斯·洛佩斯在2016年《非洲治理报告四》的前言中说:“不应该使用任何单一的腐败情况指标。”

洛佩斯先生说,要评估非洲国家的腐败情况,必须考虑参与到资产跨境转移和洗钱活动的国际组织与个人的活动信息。

另一个监督指标是易卜拉欣非洲治理指数,该指数对非洲的国家治理质量进行一年一度评估,由90个指标组成,这些指标构成了14个子类,4个大类,和1个整体评估。

该指数的2015年报告把毛里求斯列为非洲良政表现最好的国家,接下来依次是佛得角、博茨瓦纳、南非、纳米比亚、塞舌尔和加纳。索马里又一次垫底,排在南苏丹、中非共和国和苏丹的后面。

毛里求斯的情况反映了良政和经济发展之间的联系。世界银行的旗舰报告——《2016年商业环境报告:测量管控质量和效益》显示,全球189个国家中, 毛里求斯排名第32名。

2013年,毛里求斯在《世界经济论坛全球竞争指数》中是排名第一的撒哈拉沙漠以南国家,超过了南非,确认了该国作为上佳投资目的地国的声誉。该国甚至有一个“金融服务、良政和机构改革部”,专门负责打击欺诈、腐败,促进国家良政。

毛里求斯的这一正面形象也许并非白璧无瑕,慈善组织救助行动(ActionAid)指控该国是非法资金流的避税天堂。

 

卢旺达提升妇女地位

一些非洲国家发布的公民参政,特别是妇女参政的数据令人印象深刻。根据全球议会组织各国议会联盟2015年的一份报告,卢旺达全国议会的80位议员中有51位是女性(占63.8%),在女性议会代表比例方面世界领先。塞内加尔排名世界第五,150个议员席位中女性占64个(42.7%)。

非洲联盟强调民主是良政的基础。非洲联盟和西非国家经济共同体等地区组织拒绝非民主国家的加入。2012年3月马里军事政变和4月几内亚比绍的军事政变爆发后,西非国家经济共同体中止了这两个国家的成员国身份。

尽管马里和几内亚比绍的民主进程遭遇挫折,非洲开发银行2012年的研究表明,非洲国家的政变企图下降率高达三分之一。这份调查涵盖1970至1989年(99次政变企图)和1990至2010年(67次政变企图)这两个时期,政变的减少可被视为民主实践的上升,非洲开发银行把政变企图的减少归功于公民社会(特别是年轻人和中产阶级)的积极参政、国际环境的变化(外国减少了在非洲国内事务中的利益纠葛)以及来自西非国家经济共同体等地区团体的压力(它们有对军事政权实施制裁的权力)。

 

旅程继续

然而,如果缺乏自由公平的选举,就会加剧国内政治纷争,经常引起暴力事件。“有瑕疵的选举,即使谎称自由、公平且可信,也让公民别无选择,只能煽动政体变革,”位于阿克拉的科菲·安南国际维和培训中心的高级研究员艾玛·比利克朗(Emma Birikorang)在一篇题为《非洲军事政变:已成为过去?》的文章中这样写道。

被操纵的选举经常让现任者长期滞留权位,使得这些国家的民主遭受威胁。由英国杂志《经济学人》出版的经济学人智库《民主指数》系列报告根据“选举程序和选举人多元化、公民自由、政府运作、政治参与和政治文化”等指标来评价每个国家。这个指数把政府归为四类:完全民主,有瑕疵的民主,混合政权和威权政权。

完全民主国家在良政实施方面表现优秀,尤其是在公民自由和自由公平选举方面。有瑕疵的民主国家,其选举相对自由公平,但政治参与度低,政治文化薄弱。混合政权可能举行选举,但缺乏公民自由。而威权政权的领导者长期紧握权力,对选举没有兴趣。

根据《民主指数2015》,毛里求斯是非洲唯一的完全民主国家。被列为混合民主的国家有贝宁、博茨瓦纳、佛得角、摩洛哥、尼日利亚、南非和乌干达。大多数非洲国家被归为威权政权。

2015年,在布基纳法索、尼日利亚、坦桑尼亚和赞比亚举行的选举,被认为是相对和平、自由和公平的选举。在尼日利亚,权力的交接比较顺利,反对党全国人民大会党击败了执政的人民民主党,这是在尼日利亚历史上反对党第一次推翻执政党,具有标志性意义。但在布隆迪,一个颇受争议的宪法修正案允许皮埃尔 ·恩库伦齐扎获得第三个总统任期,使这个国家陷入危机。

在埃塞俄比亚,总理海尔马里亚姆·德萨莱尼领导的“人民革命民主阵线”宣布取得百分之一百的胜利,获得了全部546个议会席位。非洲2016年的选举日历显示,本年度举行选举的国家有刚果民主共和国、加纳、尼日尔、索马里、乌干达和赞比亚。成功的选举有可能促进这些国家的良政。

总体而言,非洲良政虽有各种曲折,但在稳步向前。有关数据普遍反映,良政正朝着正确的方向发展。非盟、非洲经济委员会、许多地区经济组织和许多国家的政府都认识到,公民渴望良政,面对这种局面,这些组织和政府作出了恰当的政策应对,非洲大陆通过《2063年议程》,就是这种政策反应的一个标志。

而且,积极参政议政的公民社会组织纷纷展开对政府的问责行动。许多国家的司法、媒体、选举组织和其他机构正在促进良政,尽管有时候各方对这些机构和组织的表现尚不满意。

我们可以比较肯定地说,非洲正缓慢而稳步地向前发展。

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  • 2016年12月—2017年3月

    当前杂志: 2016年12月—2017年3月

    主题: 健康和福祉

    在可持续发展目标的连续专题报道中,我们将介绍可持续发展目标3:“确保健康的生活方式,促进各年 龄段人群的福祉”。我们会回顾非洲卫生保健系统的现状,并分析应如何应对非洲大陆所面临的一些明 显的健康挑战。