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Régime d’assurance contre le changement climatique

Août - Novembre 2019

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Régime d’assurance contre le changement climatique

L’innovation dans la mutualisation des risques offre un filet de sécurité aux pays en détresse
Afrique Renouveau: 
A flooded road. Photo: AMO/B. Karlie
Une route inondée. Photo: AMO/B. Karlie

Répondre à une catastrophe humanitaire en Afrique peut prendre du temps pendant que les dégâts s’accumulent. Lors des sécheresses, par exemple, les petits agriculteurs pourraient être obligés de vendre leur bétail et de retirer leurs enfants de l’école. Accélérer la réponse peut aider à minimiser les effets à long terme de ce type de crise.

Pour remédier au problème, les praticiens du développement international préconisent de renforcer les capacités d’adaptation (« resilience-building » en anglais), terme qui désigne les efforts déployés pour aider les communautés à se préparer en amont aux événements météorologiques extrêmes.

L’objectif ? « passer de la réponse aux catastrophes à la promotion d’une démarche plus proactive », explique Dolika Banda, économiste zambienne récemment nommée Directrice générale d’African Risk Capacity Limited (ARC Ltd). « Le continent doit passer d’une réponse humanitaire ex post à la préparation et à la gestion des catastrophes ex ante ».

ARC Ltd est la branche privée de l’agence ARC, institution spécialisée de l’Union africaine (UA) dont le rôle est d’aider les États membres à améliorer leurs capacités de planification et de réponse aux événements météorologiques extrêmes et aux catastrophes naturelles, dans le but de protéger la sécurité alimentaire des populations vulnérables. L’agence a été créée en 2012 par un traité que 32 pays ont signé. Ces pays ont rejoint un groupe encore limité mais sans cesse croissant d’initiatives de « mise en commun des risques » (« risk-pooling »), à l’instar de la Caribbean Catastrophe Risk Insurance Facility et du Pacific Risk Pool.

L’ARC fonctionne comme ces assurances traditionnelles qui n’offrent de couverture incendie aux propriétaires que s’ils installent des détecteurs de fumée dans leur maison. Si malgré la présence de ces détecteurs la maison brûle, le dispositif en place  permet le paiement rapide d’une assurance.

« Mon message, en tant que technicien, c’est que nous ne pouvons pas nous fier à la nature », résume Hastings Ngoma, coordinateur ARC pour le gouvernement du Malawi. « Nous avons besoin de gérer les risques ».

L’ARC assure la promotion des avantages de la couverture d’assurance auprès des dirigeants nationaux et recommande aux pays la mise en place de plans d’urgence avant l’achat  d’une couverture. Cette approche incite  les pays à mieux se préparer et leur permet, en raison des primes payées, de savoir à quoi s’attendre.

Les paiements sont déterminés par l’ARC selon un système simple et novateur : l’assurance paramétrique. Avec une police d’assurance paramétrique, le paiement est effectué quand un seuil préalablement fixé est atteint – par exemple, si le niveau des précipitations est en dessous du seuil en question.

Polices sur mesure

« Il faut que le seuil soit atteint », souligne Mme Banda, ajoutant que l’ARC et les pays doivent élaborer ensemble des polices sur mesure qui garantissent les versements en cas de besoin.

L’injection initiale de capital de l’ARC s’est faite sous forme de prêt. L’organisation a débuté ses activités en 2014 avec la couverture sécheresse. Cette période inaugurale a été marquée par le versement d’un total de 26 millions de dollars en Mauritanie, au Niger et au Sénégal. Plus récemment, le Malawi a lui aussi rempli les conditions pour un versement de 8 millions de dollars.

Le groupe d’experts de l’ARC a calculé que pour un dollar de prime payé, la réponse traditionnelle pouvait s’élever à au moins cinq dollars, avec un déboursement plus rapide. Si l’ARC souhaite effectivement réduire son temps de réponse de paiement – actuellement de six semaines – ce dernier est déjà inférieur au délai de réponse des Nations Unies quand elles apportent des secours dans le Sahel.

Huit pays, dont le Kenya, le Malawi et le Zimbabwe, ont pris une assurance contre la sécheresse au cours des trois premières années de fonctionnement de l’ARC. La deuxième année, la couverture cumulée pour sept pays s’est élevée à 178 millions de dollars. Six pays (Burkina Faso, Gambie, Mali, Mauritanie, Niger et Sénégal) ont adhéré à l’ARC  pour la période en cours, jusqu’à mi-2017.

L’ARC a en partie été créée pour répondre aux préoccupations liées au retard et au coût souvent élevé de l’assistance humanitaire fournie par le Programme alimentaire mondial (PAM) des Nations Unies et par les pays donateurs. La Banque allemande de développement (KfW) et un organisme  d’aide du Royaume-Uni, le Département du développement international, lui ont accordé un prêt sans intérêt de 200 millions de dollars sur 20 ans comme capital de départ.

L’année dernière, le PAM a annoncé une collaboration avec l’ARC pour étendre sa propre couverture d’assurance contre les catastrophes à un nombre accru de pays africains, notamment grâce aux donateurs européens. Le PAM espère que d’ici à 2030, l’assurance permettra de financer la moitié de ses dépenses d’aide en cas de catastrophe naturelle en Afrique et en Asie.

Pour s’assurer de pouvoir répondre à toutes les réclamations, l’ARC a sa propre assurance et répartit son risque entre de nombreuses grandes compagnies mondiales de réassurance, y compris des grands noms comme Munich Re.

Compagnies de réassurance 

Le nombre de réassureurs qui soutiennent le portefeuille de l’ARC s’élève à 24, soit deux fois le nombre de ceux qui ont signé à ses débuts en 2014. « Ils avaient besoin de nous, plus que nous avions besoin d’eux », rappelle Simon Young, ancien dirigeant de l’ARC et prédécesseur de Mme Banda, qui est resté à l’ARC à titre consultatif.

Les grands assureurs s’efforcent sans grand succès de pénétrer le marché africain depuis des années. « L’ARC est un très bon moyen pour eux de prendre beaucoup de risques, le tout dans un emballage attractif », explique M. Young.

Grâce à cet effet de levier, ARC Ltd. peut négocier des prix favorables, note-t-il aussi. ARC Ltd. espère fournir jusqu’à 1,5 milliard de dollars de couverture contre la sécheresse, les inondations et les cyclones pour 150 millions de personnes dans 30 pays d’ici à 2020. Seize pays ont signé des protocoles d’entente, étape clé vers l’obtention d’une couverture.

Les programmes d’assurance contre les cyclones et les inondations sont en phase de recherche et développement,  processus qui nécessite de passer les chiffres au crible pour s’assurer que les paramètres et les seuils  nécessaires sont calculés de manière équitable  et sont correctement mesurés.

Les pays de l’océan Indien, comme Madagascar, ont manifesté  leur intérêt pour la couverture cyclonique qui devrait être déployée cette année, assure Mme Banda. Plusieurs donateurs semblent aussi prêts à s’associer au lancement du programme inondation.

Afin  que les paiements soient bien utilisés à des fins d’atténuation des catastrophes, ARC Ltd. veut fixer les paramètres de distribution de l’aide, et mettre en place un système de surveillance. 

ARC Ltd semble bien placée pour étendre ses activités au-delà de la couverture sécheresse. Mais à l’ère du rétrécissement des budgets publics, il faut aussi faire preuve de persuasion pour convaincre les dirigeants des pays de débourser de l’argent pour les primes. 

« Nous devons travailler avec les pays hôtes pour trouver des compromis financiers et rendre les primes abordables », explique Mme Banda.

Le manque d’enracinement des marchés de l’assurance constitue également un obstacle pour de nombreux pays africains et  80% des primes d’Afrique subsaharienne se concentrent  en Afrique du Sud. Si l’Afrique du Sud domine le secteur, elle devrait bientôt être rattrapée par plusieurs pays prometteurs. Le Nigéria est en tête de liste, tandis que le Kenya et l’Éthiopie affichent une croissance significative de leurs marchés de l’assurance.

Le Malawi a fait  partie des premiers pays à souscrire, et ce en raison notamment de l’expérience acquise en 2008-2011 dans le cadre d’un programme pilote d’assurance contre la sécheresse de la Banque mondiale. 

Afin d’amorcer la pompe pour ceux qui ne sont pas encore convaincus, les donateurs et les institutions internationales, comme la Banque africaine de développement, pourraient subventionner les primes pendant un certain temps, souligne Dolika Banda, qui se dit  favorable à une réduction progressive du rôle des intervenants extérieurs. « À l’origine, rappelle sa Directrice générale, le concept de l’ARC était qu’au fil du temps il soit détenu, sur une base mutualiste, par les États souverains d’Afrique ».       

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