Lutter contre les inégalités en Afrique

Les travailleurs du Burkina Faso sont en colère. A quatre reprises en 2005 et de nouveau en mai de cette année, les syndicats ont paralysé l’activité économique de ce pays en déclenchant une série de grèves générales. Des milliers de personnes ont manifesté dans les rues de ce pays de l’Afrique de l’Ouest pour protester contre la faiblesse des salaires, la cherté de la vie, les pertes d’emploi et l’insuffisance des avantages sociaux.

"C’en est assez des privations”. Manifestation de travailleurs au Nigéria. La main-d’œuvre africaine compare ses conditions de vie précaires à la richesse des classes dirigeantes.

Photo: Reuters / George Esiri

Le plus souvent, les grévistes ont comparé leurs conditions de vie précaires à celles des classes dirigeantes du pays. A l’occasion d’une manifestation à Bobo-Dioulasso, la capitale économique du pays, le responsable syndicaliste Bakary Millogo a dénoncé la “paupérisation généralisée” des travailleurs, comparée aux modes de vie “scandaleux et ostentatoires” des hauts responsables gouvernementaux.

Le Burkina, a affirmé un éditorialiste du quotidien indépendant L’Observateur Paalga, “court le risque d’une explosion sociale aux conséquences imprévisibles”. Le danger est d’autant plus grand, a poursuivi le journaliste, que la pauvreté chronique coexiste avec des signes ostentatoires de richesse. “Les uns prennent l’avion pour aller soigner un rhume des foins pendant que les autres bouffent les pissenlits par la racine parce qu’ils n’ont pas l’argent pour aller traiter un simple palu.”

“L’indigence et l’inégalité criante sont des fléaux si épouvantables de notre époque…qu’elles ont leur place aux côtés de l’esclavage et de l’apartheid.”

—Nelson Mandela, ancien président de l’Afrique du Sud

Le Père Balemans, prêtre catholique au franc parler, estime que “l’écart entre les riches et les pauvres se creuse de plus en plus”. A son avis, cette situation est d’autant plus difficile à gérer que la croissance économique est relativement élevée et “profite surtout aux riches”.

Ce phénomène est aussi inquiétant ailleurs en Afrique. De nombreux Africains estiment en effet que les inégalités s’accentuent, une infime minorité s’enrichissant alors que les rangs des pauvres ne cessent d’augmenter.

A Dakar, le développement spectaculaire du secteur de la construction dans la capitale sénégalaise “a fait naître une classe moyenne, a récemment déclaré au quotidien parisien Le Monde Fatimata Sy, directrice d’un centre social, tandis que la précarité et la pauvreté gagnent du terrain à l’autre extrémité de l’échelle sociale”.

Bidonville de Kibera à Nairobi (Kenya) : il faudrait allouer plus de ressources aux pauvres.

Photo: Reuters / Thomas Mukoya

Des enquêtes menées en 2002 et 2003 dans 15 pays africains par des chercheurs africains et américains ont révélé que, de l’avis de la vaste majorité des habitants, la situation continuait de se détériorer. Lorsque les chercheurs du projet AfroBarometer leur ont demandé si les politiques économiques gouvernementales nuisaient aux intérêts de la majorité pour ne profiter qu’à quelques-uns, 61 % des plus de 23 000 personnes consultées ont répondu par l’affirmative. Ce n’est que dans trois des 15 pays (Lesotho, Mozambique et Namibie) que la majorité des personnes interrogées n’était pas de cet avis.

“Maux sociaux”

Dans les années 1980 et 1990, lorsque les économies africaines étaient en stagnation ou en déclin, les économistes des grandes institutions financières internationales pouvaient facilement imputer la pauvreté généralisée du continent à l’absence de croissance économique. La reprise de la croissance, affirmaient-ils, finirait par profiter à tous, notamment les classes défavorisées. Ce point de vue est de plus en plus contesté dans la mesure où, malgré une croissance économique soutenue depuis une dizaine d’années, l’Afrique compte de plus en plus d’habitants qui vivent avec moins d’un dollar par jour.

Par ailleurs, du fait de la priorité accordée par la communauté internationale à la réalisation des objectifs du Millénaire pour le développement (OMD), notamment la réduction de moitié d’ici à 2015 du nombre de personnes vivant avec moins d’un dollar par jour, on s’intéresse davantage aux nombreux facteurs contribuant à la pauvreté.

“Les inégalités ont des conséquences sur la réalisation des OMD, affirme Arjan de Haan, conseiller au développement social au Ministère du développement international du Royaume-Uni, dans un article paru dans NEPAD Dialogue, publication du Nouveau Partenariat pour le développement de l’Afrique (NEPAD), adopté en 2001 par les dirigeants du continent. A son avis, “les inégalités, notamment en matière de revenus et entre les sexes, risquent même de freiner la croissance, compromettant ainsi indirectement la lutte contre la pauvreté dans le monde".

“Il serait dangereux d’ignorer les inégalités dans le processus de développement, estime pour sa part le Secrétaire général adjoint de l’ONU aux affaires économiques et sociales, José Antonio Ocampo. Selon lui, axer tous les efforts sur les stratégies de développement et la création de revenus est inefficace car cela conduit à l’enrichissement d’une petite minorité et à la paupérisation du plus grand nombre”.

La Banque mondiale, qui pendant des années a préconisé la libéralisation des marchés comme meilleur moyen de parvenir à la croissance économique et à la réduction de la pauvreté, reconnaît à présent l’effet négatif des inégalités dans la réalisation de ces objectifs. “Les considérations relatives à l’équité doivent être au cœur même de l’analyse et des politiques”, affirme la Banque dans l’édition 2006 de son Rapport annuel sur le développement dans le monde.

De nombreux habitants pauvres d’Afrique constatent qu’ils ne bénéficient pas de la croissance économique.

Photo: Getty Images / AFP / Marco Longari

Lutter contre les inégalités passe, selon les experts, par la mise en place de politiques qui remédient expressément aux disparités et fournissent aux classes défavorisées les moyens de sortir de leur condition.

La lutte contre les inégalités sur le plan international et à l’intérieur des pays constitue un devoir éthique et moral, estime pour sa part l’ancien président sud-africain Nelson Mandela.

Clivages profonds

Au cours des dernières décennies, c’est dans les pays africains et latino-américains que les écarts de revenus ont été les plus importants, selon The Inequality Predicament, une étude de 2005 du Département des affaires économiques et sociales de l’ONU (DESA). Ces disparités se sont encore accentuées sur les deux continents dans les années 1980 et 1990, précise l’étude.

Cela signifie qu’en cas de ralentissement ou de crise économique, les personnes en bas de l’échelle des revenus, les plus vulnérables, sont le plus durement touchées. En revanche, poursuit l’étude, lorsque les revenus augmentent, les personnes au sommet de l’échelle en profitent le plus, tandis que les couches les plus démunies en bénéficient peu ou pas du tout, si bien que le nombre de personnes vivant dans l’indigence en Afrique subsaharienne (avec moins d’un dollar par jour) a doublé au cours des 20 dernières années, passant de 288 millions en 1981 à 516 millions en 2001 (voir diagramme ci-dessous).

Bien que l’Asie du Sud ait aussi connu le phénomène de paupérisation pendant la même période, la part des habitants de cette région vivant avec moins d’un dollar par jour a baissé de 52 % à 31 %, ce qui constitue un progrès dans la réalisation des OMD. En revanche, en Afrique subsaharienne, ce pourcentage est passé de 42 à 47 %.

A la lecture des données relatives aux inégalités, Branko Milanovic, chercheur à la Banque mondiale, a noté certaines variations. Dans les années 1960, écrit-il, “le coefficient Gini”, indice de mesure des inégalités de revenus, était en Afrique de 10 points supérieur en moyenne au reste du monde. Cet écart s’est réduit dans les années 1980, pour se “creuser à nouveau” dans les années 1990.

Dans certains pays, les disparités sont très grandes. En Zambie, par exemple, les 10 % de personnes les plus riches de la population ont des revenus totaux 42 fois supérieurs à ceux des 10 % les plus pauvres. Au Cameroun, un enfant né dans les 20 % de familles les plus pauvres a un risque deux fois plus élevé de mourir avant l’âge de cinq ans qu’un enfant né dans les 20 % de familles les plus aisées.

L’indigence et les inégalités sont des notions différentes, mais étroitement liées, explique le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD). Les inégalités des chances correspondent à la probabilité d’échapper à la pauvreté, alors que les inégalités en matière d’accès aux soins de santé, à l’éducation ou aux droits politiques compromettent gravement les chances d’en sortir, d’après le Rapport 2005 sur le développement humain du PNUD.

Le rapport cite deux autres facteurs importants qui contribuent aux inégalités et à la pauvreté et ont une forte incidence sur le niveau des revenus et l’accès aux services sociaux. Dans la plupart des pays africains, l’écart entre les villes et campagnes est particulièrement saisissant. Au Ghana, par exemple, le taux de pauvreté n’est que de 2 % à Accra, la capitale, alors que dans les régions rurales arides de la savane du nord du pays, il atteint 70 %. A Accra, la pauvreté est en baisse, alors que dans la savane elle ne diminue pas.

L’appartenance au sexe féminin est un autre facteur déterminant (voir encadré). Globalement, les femmes ont moins d’opportunités économiques et bien moins de pouvoir socio-politique que les hommes, ce qui réduit fortement leurs chances de sortir de la pauvreté.

Santé et éducation

Les inégalités économiques ne sont qu’un aspect du problème. D’autres inégalités criantes existent partout en Afrique, dans les domaines de la santé, de l’éducation, de l’accès aux services sociaux et de nombreux autres aspects de la qualité de vie. Les couches aisées bénéficient de la meilleure éducation et des soins de santé les plus sophistiqués, alors que les pauvres n’y ont simplement pas accès.

Au cours des années 1980 et 1990, les politiques de libéralisation des marchés prônées par le Fonds monétaire international (FMI), la Banque mondiale et autres institutions de donateurs ont conduit à la réduction sensible du nombre de programmes sociaux publics, précise l’étude du DESA, ce qui a “exacerbé les inégalités”.

A la fin des années 1990, l’effet désastreux de ces réductions est devenu tellement flagrant qu’il a fallu changer de cap, en finançant davantage les programmes sociaux. Mais si certains estiment que les dépenses consacrées à la santé et à l’éducation en Afrique demeurent trop faibles, d’autres soulignent que la simple allocation de ressources supplémentaires à ces deux secteurs d’activité ne règlera pas les problèmes.

Une étude menée en Guinée par Florencia Castro-Leal et d’autres chercheurs de la Banque mondiale indique que 48 % des patients qui fréquentent les hôpitaux et centres de santé primaire font partie des 20 % les plus riches de la population du pays, alors que les personnes appartenant aux 20 % les plus pauvres ne constituent que 4 % de l’ensemble des patients.

“L’éducation, peut-on lire dans l’étude du Département des affaires économiques et sociales de l’ONU, est généralement considérée comme un moyen de réduire les inégalités.” Pourtant, en 2001, en Afrique subsaharienne, 37 % des enfants n’étaient pas scolarisés, pourcentage le plus élevé de toutes les régions de la planète. Ce taux s’élevait même à 41 % chez les filles.

Au cours des 10 dernières années, les gouvernements africains et les donateurs se sont efforcés de faire augmenter considérablement les taux de scolarisation dans le primaire, avec un certain succès. Toutefois, citant une étude au Ghana, Mme Tsikata constate qu’une meilleure scolarisation dans le primaire des enfants défavorisés ne contribue guère à améliorer leur sort à court terme.

Pauvreté et croissance

Pendant longtemps, les économistes et planificateurs du développement ont soutenu que la première priorité des sociétés africaines était d’atteindre la stabilité macroéconomique, de libéraliser leurs économies et d’adopter des politiques axées sur les marchés qui stimulent la croissance économique. La croissance, affirmaient-ils, produirait des ressources supplémentaires pour tous, facilitant ainsi la lutte contre la pauvreté. “La marée montante met à flot tous les bateaux” était une métaphore souvent employée à cet égard. Mais c’était oublier que les inégalités faussent la répartition des ressources. Cette thèse était incapable d’expliquer de manière convaincante le phénomène de paupérisation croissante sur fond de croissance.

Le Burkina, par exemple, a connu un taux de croissance annuel moyen de l’ordre de 5,6 % ces 10 dernières années, l’un des meilleurs pour cette période en Afrique. Pourtant, des enquêtes sur la consommation des ménages effectuées en 1994, 1998 et 2003 ont révélé une augmentation du taux de pauvreté. Selon le Document annuel de stratégie pour la réduction de la pauvreté de ce pays, qui a incorporé les conclusions de ces enquêtes, le pourcentage des Burkinabés vivant en-dessous du seuil de pauvreté avait augmenté, passant de 44,5 à 46,4 % pendant cette période, en particulier dans les zones urbaines, qui ont été les plus touchées par les suppressions d’emplois et l’augmentation des prix.

Après examen de ce document, les experts du FMI et de la Banque mondiale ont toutefois conclu que les statistiques officielles faisant état d’une aggravation de la pauvreté au Burkina ne “concordaient” pas avec les taux de croissance de ce pays. Convaincus que les chiffres étaient incorrects, les experts du FMI et de la Banque mondiale ont refait les calculs sur la pauvreté pour 1998 pour arriver à des taux bien plus élevés — les statistiques les plus récentes de 2003 font ainsi apparaître un recul relatif dans ce domaine.

Quoi qu’en disent les statistiques officielles, la plupart des Burkinabés sont convaincus que la pauvreté gagne du terrain. D’après un sondage effectué en août 2005 auprès de 1 200 personnes de toutes catégories sociales, 86,5 % des personnes interrogées estimaient que la pauvreté s’était aggravée depuis 1998.

La Banque mondiale reconnaît aussi que les inégalités peuvent contribuer de façon décisive à la pauvreté. Dans le cas des pays en développement, la Banque estime que dans les pays à faible revenu, chaque point de croissance entraîne une diminution de 4 % du nombre de personnes vivant avec moins d’un dollar par jour, mais que cette amélioration est pratiquement inexistante dans les pays à fortes disparités de revenu.

De nombreux experts affirment que non seulement les inégalités privent les pauvres des effets positifs de la croissance mais qu’elles ont aussi des effets préjudiciables à d’autres niveaux. “Les fortes disparités nuisent aux efforts de réduction de la pauvreté et compromettent la croissance”, affirme le rapport du PNUD. “Les pauvres restent pauvres en partie parce qu’ils n’ont pas les moyens d’emprunter en fonction de leurs revenus à venir, pour investir dans la production, dans l’éducation de leurs enfants et acquérir des biens qui leur permettront d’améliorer leur condition. La précarité des droits fonciers et les difficultés d’accès à la justice découragent plus encore les investissements. Privés de leurs droits de citoyens, comme l’information et les services juridiques, les pauvres n’ont aucune chance de participer à la croissance.”

Inégalités de pouvoir

Les inégalités et la politique entretiennent des relations d’interdépendance, souvent négatives. “Les disparités de revenus et de compétences traduisent souvent des inégalités en matière d’accès au pouvoir politique, note le rapport du PNUD. Les pauvres, les femmes, les populations rurales et les groupes ethniques marginalisés sont en partie désavantagés du fait qu’ils ne sont souvent pas bien organisés, que leur influence politique est négligeable et que, dans de nombreux pays, ils ne sont pas invités à participer à la prise des décisions importantes, concernant notamment la distribution des ressources économiques et sociales. Les inégalités en matière de pouvoir politique, observe la Banque mondiale, “débouchent sur la création d’institutions qui perpétuent les inégalités sur les plans du pouvoir politique, de la condition sociale et de la détention des richesses”.

L’apartheid en Afrique du Sud en est l’exemple parfait. Le régime politique de ce pays fondé sur la suprématie blanche a refusé d’accorder le moindre droit à la majorité africaine, spoliée, chassée de ses terres et réduite à des tâches subalternes et mal rémunérées. Jusqu’à l’abolition de ce régime dans les années 1990, les revenus étaient quasiment fonction de la race. A ce jour, l’Afrique du Sud s’emploie encore à éliminer les séquelles de ce système.

Dans son étude consacrée aux inégalités en Afrique, M. Milanovic conclut que les clivages ethniques dans certaines régions de l’Afrique contribuent également à l’exacerbation des inégalités économiques et sociales du continent. La “fragmentation” ethnique, fait-il valoir, est source d’inégalités “car elle provoque des tensions politiques entre groupes ethniques au sujet de la distribution des ressources”. Les groupes les plus influents sur le plan politique ont alors de fortes chances de l’emporter.

Les inégalités peuvent également alimenter l’instabilité politique. Selon les données recueillies par l’Université des Nations Unies à partir d’enquêtes exhaustives réalisées auprès des ménages dans 25 pays africains, la Sierra Leone affichait les inégalités les plus fortes en 1989, à la veille du début de la guerre civile qui a duré une dizaine d’années. Plus de 63 % de l’ensemble des dépenses nationales étaient imputables aux 20 % de personnes les plus riches du pays, alors que la part des dépenses des 40 % les plus pauvres ne représentait que 3,1 % du total.

A l’issue de la guerre, des études menées auprès des anciens combattants ont mis en évidence un sentiment de détresse chez de nombreux jeunes gens, aggravé par les signes ostentatoires de richesse et de pouvoir d’une petite minorité, ce qui les avait incités à prendre les armes.

Retour de l’Etat

En cas d’inégalités profondes, les marchés ne peuvent réduire à eux seuls les disparités, souligne le rapport du DESA. Les membres les plus pauvres et marginalisés de la société ne disposent pas des moyens financiers ou de la représentation politique nécessaires pour influer sur la distribution des biens et des services. Ce sont les membres des groupes les plus riches et influents qui en profitent le plus.

“L’importance fondamentale de l’Etat prime sur la logique des forces du marché, poursuit le rapport, notamment dans les domaines relatifs à l’éthique, à l’égalité, à la justice sociale et à la défense des droits inaliénables des citoyens, notions qui échappent aux mécanismes et organismes des marchés. L’Etat est également mieux à même de remédier à certains risques et vulnérabilités, à l’exclusion sociale, à l’indigence et autres innombrables questions qui ne se prêtent pas aux calculs microéconomiques."

De nombreux experts du développement partagent désormais la position du Département des affaires économiques et sociales de l’ONU, selon lequel il est urgent de mettre fin à “la frénésie de privatisations massives des fonctions de l’Etat, afin de rétablir les institutions et services publics qui ont été affaiblis ou abolis ces dernières décennies”.

Une vaste majorité d’Africains semble souscrire à ce point de vue. Les études menées dans le cadre du projet AfroBarometer indiquent en effet que, bien qu’en grande partie favorables à l’économie mixte, les Africains préfèrent cependant aux forces du marché une intervention de l’Etat. Dans les 15 pays étudiés, 70 % des personnes en moyenne se sont déclarées hostiles à la réduction des effectifs du secteur public.

Pourtant, certains experts rappellent l’inefficacité des services fournis par les organismes publics, notamment dans les années 1970 et 1980, époque où le secteur public était prédominant. Mais malgré la persistance de la corruption, du népotisme et de la mauvaise gestion dans de nombreux organismes publics du continent, la montée en puissance de systèmes électoraux multipartites et la prolifération de programmes destinés à renforcer la bonne gouvernance ont permis de rendre ces organismes plus responsables et plus efficaces.

Réorienter les politiques

Afin de réduire les inégalités et de concrétiser les “dimensions progressivement redistributives du développement”, selon la formule du DESA, les organismes publics doivent privilégier l’insertion politique et sociale de toutes les couches de la société, l’extension des routes et autres infrastructures dans les régions éloignées et la formulation de politiques économiques génératrices d’emplois.

La Banque mondiale recommande également la mise en place de régimes nationaux d’imposition fiscale “raisonnablement progressifs” de manière à ce que les contribuables les plus riches, dont bon nombre se soustraient actuellement aux impôts, soient amenés à payer davantage, permettant ainsi de dégager les ressources supplémentaires nécessaires à la lutte contre la pauvreté et la mise en place de services sociaux essentiels.

Selon l’étude réalisée par Mme Castro-Leal et ses collègues, il faudrait affecter aux malades les plus nécessiteux une part plus importante des dépenses de santé actuellement consacrées aux soins des patients les plus riches. Au Ghana, par exemple, les deux tiers de l’ensemble des dépenses de santé financent le fonctionnement des hôpitaux, établis le plus souvent dans les villes, alors que les malades pauvres ne vont généralement que dans les centres de soins primaires. Les experts recommandent par ailleurs que les frais que les patients doivent régler dans ces centres ne s’appliquent qu’aux plus aisés, les patients les plus pauvres n’ayant souvent pas les moyens de les acquitter.

Le PNUD note à ce sujet que l’élimination de ces frais en Ouganda en 2001 a entraîné une augmentation de 80 % du taux de fréquentation de ces cliniques, la moitié des nouveaux patients appartenant au 20 % de personnes les plus pauvres du pays.

L’octroi ciblé de subventions publiques facilite également l’accès des plus pauvres à d’autres services. A la fin des années 1990, lorsque le Sénégal a autorisé la participation du secteur privé à la distribution de l’eau dans les zones urbaines, les autorités de ce pays ont assorti cette réforme de subventions destinées à raccorder les quartiers pauvres aux réseaux d’alimentation en eau.

Auparavant, les subventions publiques n’atteignaient souvent pas leurs objectifs, étant fréquemment détournées des bénéficiaires escomptés par des fonctionnaires corrompus ou des individus avec des amis haut placés. En conséquence, le rapport du DESA recommande à présent que les récipiendaires soient choisis “à l’échelon communautaire”, avec la participation active des communautés locales. Cette méthode appliquée dans certains pays d’Amérique latine a non seulement favorisé une distribution plus équitable des subventions, mais aussi renforcé les capacités des communautés locales.

Certains pays africains ont prouvé qu’il était possible de stimuler la croissance économique tout en réduisant les inégalités et la pauvreté. Le cas de Maurice est souvent cité en exemple. Il s’agit d’un pays doté depuis longtemps d’un système démocratique stable, où les changements de gouvernement sont relativement harmonieux et les pouvoirs politiques équilibrés. Le Gouvernement mauricien a résisté aux pressions extérieures en refusant, dans les années 1980, de réduire sensiblement ses dépenses et en continuant d’affecter des budgets relativement importants aux secteurs de la santé, de l’éducation, de l’eau, de l’hygiène et de l’aide au logement, grâce aux taxes prélevées sur les exportations de sucre.

“La pauvreté y a reculé de manière spectaculaire, constate Mme Tsikata. Après une progression initiale, les inégalités ont diminué et les indicateurs sociaux se sont redressés pour se situer à présent bien au-dessus de la moyenne africaine et même de celle de pays à revenu moyen."

Dans un article récent consacré à la mondialisation et la justice sociale, Amartya Sen, Prix Nobel d’économie, fait remarquer que le débat sur le plan international vise surtout à déterminer si les inégalités se creusent entre les pays les plus riches et les plus pauvres. C’est, à son avis, le cas et ce problème devrait être examiné. Mais il ne manque pas de souligner que dans de nombreux pays pauvres, les facteurs locaux peuvent avoir un impact plus grand encore sur la pauvreté. “La mise en place de politiques judicieuses sur le plan local, dans des domaines comme l’éducation, la santé, la réforme foncière et l’accès au crédit, notamment la distribution de microcrédits aux plus démunis, devrait entraîner une amélioration du système économique tout entier”, prévoit-il.