Un nouveau remède contre la pauvreté en Afrique ?

A la fin des années 90, la Banque mondiale et le Fonds monétaire international ont annoncé que leurs politiques de prêt en Afrique accorderaient désormais plus d'importance à la réduction de la pauvreté et ont souhaité la tenue de consultations publiques en vue de définir la stratégie à suivre. D'aucuns y ont vu un changement radical par rapport aux politiques macroéconomiques controversées que les deux institutions avaient précédemment préconisées en Afrique.

"Nous nous félicitons de bon nombre des changements introduits", a indiqué en septembre le Secrétaire général de la Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement (CNUCED), Rubens Ricupero, lors du lancement d'une étude de la CNUCED sur les nouvelles politiques de la Banque mondiale et du FMI en Afrique. "Nous pensons que c'est bien qu'ils se concentrent sur la réduction de la pauvreté." Les donateurs ont aussi fortement approuvé cette réorientation. L'assistance fournie par les organismes d'aide passe de plus en plus par les documents de stratégie pour la réduction de la pauvreté (DSRP), ces documents visant à traduire la nouvelle approche en programmes et en projets.

Toutefois, note M. Ricupero, il ressort d'un examen minutieux des DSRP que la nouvelle approche "ne représente pas un changement fondamental" par rapport aux politiques d'ajustement structurel que la Banque mondiale et le FMI ont préconisées en Afrique depuis les années 80.

Les deux institutions ont elles-mêmes admis que, aux yeux des gouvernements et des organisations non gouvernementales, les DSRP ne constituent pas un changement radical par rapport au passé. Dans une étude conjointe sur les DSRP publiée en mars, elles font un constat souvent partagé par leurs détracteurs : bien que les documents soient élaborés par les gouvernements, ils contiennent des éléments que les fonctionnaires nationaux savent que les institutions financières internationales souhaitent voir apparaître. Pour les ONG, "les DSRP intègrent des politiques d'ajustement structurel qui ... ont sans cesse échoué", lit-on dans l'étude de la Banque mondiale et du FMI, "... et cela traduit les pressions exercées sur les gouvernements pour qu'ils se conforment aux politiques que la Banque mondiale et le Fonds" attendent d'eux.

Demandeurs d'emploi en Tanzanie : peu de documents de stratégie pour la réduction de la pauvreté abordent explicitement la création d'emploi.

Photo: ©ONU / Betty Press

En théorie, un DSRP est entièrement produit localement. Le gouvernement et les organisations de la société civile élaborent le document sous la supervision de la Banque mondiale et du FMI. Le DSRP analyse la pauvreté, ses causes et sa nature et définit la façon dont le pays entend la réduire -- en grande partie en augmentant les dépenses publiques consacrées aux soins de santé primaires et à l'éducation de base. Les programmes dans ces domaines sont principalement financés par des économies réalisées sur le remboursement de la dette dans le cadre de l'Initiative en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE) renforcée mais sont aussi tributaires de fonds provenant du budget national et de donateurs.

Ce nouvel intérêt pour la lutte contre la pauvreté fait suite à deux décennies de politiques d'ajustement structurel en Afrique qui ont engendré une forte croissance économique dans certains pays mais aussi une pauvreté croissante. Selon les chiffres de la Banque mondiale, le nombre de personnes qui gagnent moins d'un dollar par jour est passé de 217 millions en 1987 à 291 millions en 1998.

L'ajustement demeure la priorité

Réagissant en grande partie aux critiques formulées contre ses politiques, le FMI a annoncé en 1999 un changement de stratégie, et a symboliquement renommé sa Facilité d'ajustement structurel renforcée, devenue depuis "Facilité pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance". A la même époque, la Banque mondiale a introduit les DSRP, qui servaient à l'origine de base à l'allégement de la dette des pays pauvres au titre de l'Initiative PPTE. L'approche des DSRP a été par la suite étendue aux autres pays à faible revenu et est devenue une condition de l'octroi de l'aide financière des institutions de Washington. A ce jour, 42 pays ont achevé un DSRP intégral ou intérimaire.

Dans l'étude qu'elle a réalisée sur les DSRP en Afrique (intitulée "From Adjustment to Poverty Reduction: What Is New?"), la CNUCED conclut que la nouvelle approche n'a guère apporté de changement. Les deux institutions se sont essentiellement fondées sur les politiques d'ajustement structurel classiques en y ajoutant deux éléments nouveaux :

• La mise en valeur de la nécessité de consacrer des dépenses publiques à l'éducation et à la santé, inversant ainsi la tendance des premières politiques d'ajustement structurel à réduire ces dépenses ;
• L'introduction de "filets de sécurité" et de programmes de financement ciblés afin d'atténuer les effets négatifs des politiques d'ajustement sur les pauvres dans les domaines de l'éducation, de la santé et de l'infrastructure rurale.

La CNUCED fait bien remarquer que les institutions de Washington se rendent maintenant compte que la croissance économique pourrait ne pas bénéficier automatiquement aux couches les plus pauvres de la société mais, elles ne recommandent pas pour autant d'autres réformes macroéconomiques. La Banque et le Fonds estiment toujours que les politiques d'ajustement structurel sont le fondement nécessaire de toute croissance économique soutenue et rapide, affirme la CNUCED dans son étude. "Ce qui n'a pas changé, ce sont les politiques macroéconomiques", fait observer M. Ricupero.

Le document de réduction de la pauvreté du Mozambique indique que la poursuite de la libéralisation du commerce extérieur est une priorité du gouvernement, l'objectif étant de favoriser une croissance économique rapide. Dans leurs DSRP, la Mauritanie et l'Ouganda se proposent de promouvoir une participation accrue du secteur privé aux prestations de services publics, ce qui pourrait compromettre les subventions que les pouvoirs publics accordent afin de fournir ces services aux communautés pauvres. La Mauritanie entend privatiser les secteurs de l'électricité et des télécommunications.

S'il est vrai que certaines des politiques recommandées dans les DSRP pourraient atténuer la pauvreté, dans de nombreux pays elles sont appliquées parallèlement à d'autres politiques, aux objectifs parfois contraires. Selon l'Institut Panos de Londres, le DSRP de l'Ouganda ne peut avoir qu'un impact limité étant donné que le pays a contracté 20 autres prêts d'environ un milliard de dollars, ceux-ci étant assortis de conditions sur lesquelles le DSRP n'a aucune influence. Ces conditions, indique l'Institut Panos, "vont probablement nuire à la réalisation des objectifs du DSRP". Dans le cadre de l'un de ces prêts, l'approvisionnement en eau doit être privatisé, ce qui pourrait compromettre les objectifs du DSRP en matière de santé en empêchant ceux qui ne peuvent acquitter les prix du marché d'avoir accès à l'eau.

Une croissance favorable aux pauvres

De nombreux pays ayant suivi les mêmes politiques avant l'avènement des DSRP -- sans guère de résultats --, beaucoup se demandent s'il est sage de mettre l'accent sur la croissance économique axée sur la libéralisation et l'intégration rapide à l'économie mondiale.

Dans son étude des DSRP, la CNUCED soutient que sans une injection massive et soutenue de capitaux en Afrique subsaharienne, il ne sera pas possible d'obtenir une forte croissance économique. La CNUCED estime que les revenus sont trop bas dans les pays pauvres pour engendrer une croissance économique rapide et que nombre de ces pays n'ont aucun espoir d'attirer des capitaux privés s'ils ne détiennent pas de ressources minérales. Par conséquent, pour accélérer la croissance, il faudra injecter en Afrique subsaharienne un montant supplémentaire d'au moins 10 milliards de dollars par an pendant une décennie.

Par ailleurs, une fois la croissance économique enclenchée, il faudra intervenir pour orienter cette croissance en direction des couches les plus pauvres de la société africaine. "L'important, c'est la nature de la croissance", fait observer le African Learning Group on PRSPs, un groupe de décideurs et d'experts mis sur pied par la Commission économique des Nations Unies pour l'Afrique. Il faut surtout que les avantages de la croissance soient équitablement répartis grâce à des politiques expressément favorables aux pauvres, dit le Groupe. Etant donné que, en Afrique, la majorité des pauvres vivent en milieu rural, estime le Groupe, il faudrait, en vue d'améliorer leurs conditions de vie, mettre l'accent sur le développement rural, l'accroissement de la productivité agricole et la création d'emplois.

Ecolières en Ouganda : la réduction de la pauvreté passe par l'amélioration de l'éducation et de la santé.

Photo : ©UNICEF / HQ99-0121 / Pirozzi

De nombreux DSRP ne contiennent pas de stratégies de croissance expressément favorables aux pauvres. L'organisation Save the Children a constaté que sur 22 DSRP qu'elle a examinés, seulement un quart environ indiquait que les stratégies de croissance devraient être favorables aux pauvres. Pour que les pauvres bénéficient de la croissance, estime World Vision, une autre organisation non gouvernementale, des mesures systématiques doivent être prises en vue d'une redistribution des richesses. L'une de ces mesures, la réforme agraire, est "presque délibérément passée sous silence dans la plupart des DSRP". Dans certains, les politiques héritées des programmes d'ajustement structurel, notamment les redevances pour l'utilisation des services sociaux de base, sont toujours encouragées malgré leur incidence négative sur les pauvres.

La Banque et le FMI s'attendent en revanche à une amélioration des conditions de vie des pauvres grâce à l'augmentation des dépenses publiques dans des secteurs tels que l'éducation, la santé et les infrastructures rurales qui sont habituellement jugés importants pour la lutte contre la pauvreté. Selon une étude du FMI effectuée dans sept pays qui ont achevé leurs DSRP, les dépenses consacrées à la lutte contre la pauvreté auraient augmenté, passant de 7,7% à 10,2 % du PIB entre 1999 et 2002.

Les stratégies de lutte contre la menace sociale et économique croissante que représente le VIH/sida constituent un autre élément qui fait défaut dans les DSRP. Dans au moins 10 pays à faible revenu, un tiers des adultes est porteur du virus. Il ressort de l'étude effectuée par la Banque mondiale et le FMI que certains des premiers DSRP "n'ont pas véritablement saisi la gravité de la menace ni le lien entre pauvreté et sida".

Les gouvernements africains reconnaissent cette lacune. Les participants à la Conférence des ministres africains, tenue à Johannesburg (Afrique du Sud) les 19 et 20 octobre, ont ainsi déclaré que puisque le sida, le paludisme et les autres maladies infectieuses représentent une menace grave pour le développement de l'Afrique, la lutte contre ces maladies devrait être intégrée aux DSRP.

Démocratiser la prise de décisions

La Banque et le Fonds estiment que les consultations et le droit de regard du public constituent l'une des principales forces des DSRP. Pour le Président de la Banque mondiale, James Wolfensohn, le processus n'a certes pas toujours fonctionné parfaitement mais "les données dont on dispose montrent qu'il a permis aux voix précédemment exclues de se faire entendre".

M. Zie Gariyo du Uganda Debt Network estime aussi que ces consultations constituent un aspect important des DSRP. "L'idée du partenariat entre les pouvoirs publics et la société civile est nouvelle", dit-il. "La majorité des Etats n'ont jamais considéré la société civile comme partie prenante."

Le Uganda Debt Network est le principal organisme de la société civile ayant participé au DSRP du pays, souvent présenté par la Banque comme un modèle. L'Ouganda a un avantage par rapport à de nombreux pays africains, estime M. Gariyo, parce que le Gouvernement avait auparavant élaboré son propre Plan d'action pour l'élimination de la pauvreté au terme d'une concertation avec les groupes de la société civile. Ce plan a été ensuite réaménagé en DSRP. Une Equipe spéciale de la société civile, déjà mise en place dans le cadre du précédent plan, a consulté les citoyens, organisé des ateliers, séminaires et programmes radiotélévisés et distribué des notes d'orientation dans la presse écrite. Par la suite, les représentants de communautés se sont rencontrés pour examiner le projet de DSRP et faire des recommandations.

"Il est important de signaler que les contributions de la société civile ont parfois été entièrement intégrées au projet", dit M. Gariyo. C'est ainsi qu'une large place a été faite à la création d'emplois, qui faisait défaut dans la première version du document -- lacune fréquente dans de nombreux DSRP en Afrique. Grâce au dialogue, des mesures de création d'emploi figurent dans le document adopté en Ouganda.

M. Gariyo fait remarquer que le gouvernement a fourni d'innombrables informations et s'est efforcé de ne pas imposer l'ordre du jour des consultations de la société civile. Un fonds de lutte contre la pauvreté (Poverty Action Fund) a été créé pour allouer les économies réalisées au titre du remboursement de la dette et les fonds fournis par les donateurs à des programmes définis dans le DSRP. Des groupes de la société civile surveilleront ce fonds. En Ouganda, les groupes de la société civile se sont également alliés au Gouvernement pour s'opposer à une pratique courante des donateurs qui consiste à financer directement des projets dans les secteurs de leur choix. De l'avis des planificateurs du développement, cette pratique conduit au financement excessif de certains secteurs au détriment d'autres. Ensemble, le gouvernement et la société civile ont pu obtenir des donateurs que les crédits qu'ils fournissent soient versés au budget général de l'Etat pour être alloués à des domaines insuffisamment financés.

Toutefois, note M. Gariyo, cette coopération étroite ne s'est pas poursuivie lors de l'élaboration de la version finale du DSRP que le gouvernement a soumise à l'approbation de la Banque mondiale et du FMI. Les groupes de la société civile se sont sentis exclus de cette étape.

Il reste encore beaucoup à faire

Dans bien d'autres pays africains, le processus de consultation ne fait que commencer ou se heurte à de plus grandes difficultés. Selon le PRSP Monitoring and Synthesis Project (projet de contrôle et de synthèse des DSRP) du Ministère britannique du développement international, la décentralisation de l'administration est souvent présentée dans les DSRP comme le garant d'une participation accrue et meilleure. Or, dans de nombreux pays, le cadre institutionnel nécessaire à la participation locale fait défaut et il n'y a pas de liens directs avec les collectivités locales.

Bien qu'en théorie le parlement soit l'organe décisionnel le plus important, selon l'organisation non gouvernementale Action Aid, ses membres n'ont que faiblement participé à l'élaboration du DSRP du Kenya, ce qui est déplorable. Plus de 60 000 Kényens ont participé à des ateliers et à des séminaires dans tout le pays pendant l'élaboration du DSRP. En revanche, la grande majorité des membres du parlement ont affirmé être pris par d'autres obligations même lorsque les consultations se tenaient dans leur circonscription.

Il est difficile de garantir la participation constante de la société civile à l'élaboration des DSRP, surtout dans les pays où les autorités considèrent que les organisations non gouvernementales sont contre le gouvernement, et font donc obstacle à leur participation. Dans d'autres cas, les mouvements de la base estiment que certaines organisations de la société civile ne les représentent pas véritablement car elles ont leur siège dans des zones urbaines ou sont contrôlées par des organisations non gouvernementales étrangères.

Dans certains pays, les ONG sont déçues car, à leur avis, le DSRP ne permet pas d'examiner le cadre macroéconomique sous-jacent. L'invitation à participer au processus suppose qu'il y ait débat tant sur les questions macroéconomiques que sur les questions microéconomiques. Or, fait observer l'Institut Panos, la Banque mondiale et le FMI "semblent, pour des raisons qui leur sont propres, ne pas vouloir de débat sur les questions macroéconomiques".

Dans de nombreux cas, soutient l'économiste et militant ghanéen Charles Abugre, la participation de la société civile à la prise des décisions économiques est très limitée et sert parfois à entériner les politiques de la Banque mondiale et du FMI et à donner l'impression que les ONG les soutiennent.

"Parfois, la Banque mondiale et le FMI prennent toutes les décisions importantes de prêt pour un gouvernement avant que le DSRP ne soit achevé", dit M. Abugre. Le cas de la Tanzanie en est un exemple. Son DSRP a été soumis aux deux institutions en novembre 2000, plusieurs mois après l'approbation du programme de prêt du pays. "Nous nous demandons à quoi servira la version finale du DSRP en Tanzanie", ajoute M. Abugre.

A l'écoute des pauvres ?

En 1999, les chercheurs de la Banque mondiale ont interrogé 20 000 personnes pauvres dans 23 pays pour recueillir leur point de vue sur la pauvreté et pour s'informer de leurs problèmes et priorités. La Banque espérait que l'étude, intitulée "Voices of the Poor : Crying Out for Change" (La voix des pauvres : un appel au changement), lui permettrait de mieux comprendre la pauvreté et d'adapter ses politiques aux besoins des pauvres.

En comparant les exigences des pauvres exprimées dans ce rapport et certains des objectifs fixés dans les DSRP, la CNUCED a relevé de grandes différences. Les pauvres ont fait savoir à la Banque qu'ils auraient besoin d'une baisse de tous les frais scolaires ; or, les DSRP appellent le plus souvent à une réduction ou une élimination des frais seulement dans l'enseignement primaire et recommandent le paiement de frais dans les cycles supérieurs. Les pauvres s'opposent généralement aux privatisations tous azimuts et remettent en question certaines pratiques des grandes entreprises alors que les DSRP préconisent un développement axé sur le secteur privé. Les pauvres soutiennent généralement la redistribution des terres, la baisse du loyer foncier et les subventions aux intrants de base ; ils s'opposent souvent au démantèlement des coopératives gérées par l'Etat. En revanche, les DSRP préconisent le développement des marchés fonciers et l'élimination des organismes de commercialisation et des subventions. Dans ces différents domaines, note la CNUCED, les préférences des institutions financières internationales l'emportent généralement sur celles des pauvres.

Malgré ces critiques, les DSRP ont amené "les décideurs à s'intéresser" aux besoins des pauvres, ce qui est positif, dit l'Administrateur du Programme des Nations Unies pour le développement, Mark Malloch Brown. Toutefois, ajoute-t-il, "l'ensemble du processus a dans la plupart des cas été excessivement axé sur des questions économiques restreintes".

La Banque et le Fonds soulignent que les DSRP n'en sont qu'aux premiers stades de leur application et que les pays pourront par la suite en améliorer le contenu de même que les mécanismes de consultation. "C'est un processus à long terme", font-ils observer. "La qualité ne pourra que s'améliorer avec le temps."

Les documents de stratégie pour la réduction de la pauvreté : problèmes de financement

Face à la baisse de l'aide et à la détérioration des termes de l'échange qui réduit les recettes à l'exportation des principaux produits de l'Afrique, de nombreux pays n'auront pas suffisamment de ressources financières à affecter à la lutte contre la pauvreté. Cela crée des problèmes de planification des objectifs chiffrés des documents de stratégie pour la réduction de la pauvreté (DSRP), car il est difficile de prévoir les ressources financières disponibles. Dans leur étude récente des DSRP, la Banque mondiale et le FMI ont critiqué les premiers DSRP achevés, notant qu'aucun d'entre eux n'avait prévu l'éventualité d'un déficit financier. "Présenter une série d'activités prioritaires qui ne sont pas encore entièrement financées sans un plan de réserve risque de compromettre la réalisation des objectifs en matière de lutte contre la pauvreté", indiquent la Banque mondiale et le FMI. Certains observateurs soutiennent que les économies réalisées au titre de l'Initiative en faveur des pays pauvres très endettés seront plus faibles que prévu, ce qui réduira les dépenses consacrées à la lutte contre la pauvreté. Le montant de ces économies est calculé en fonction de projections incertaines de la croissance économique et des recettes d'exportation, d'autant que les cours mondiaux des produits primaires, qui constituent l'essentiel des exportations de l'Afrique subsaharienne, ne cessent de baisser. La plupart des DSRP dépendent certes des économies réalisées sur le remboursement de la dette, mais également du budget de l'Etat. Les problèmes de financement s'aggravent lorsque ce budget est fortement tributaire de sources extérieures, fait observer le African Learning Group on PRSPs, qui indique que dans le cas de l'Ouganda, environ 53 % du budget provient de prêts et de subventions extérieurs. Etant donné que cette part importante du budget provenant de donateurs n'est souvent pas versée régulièrement, les gouvernements sont constamment obligés de revoir les objectifs chiffrés de leurs DSRP.