和平与安全

联合国图片/Abel Kavanagh
刚果民主共和国的联合国维和人员。

欲免后世再遭今代人类两度身历惨不堪言之战祸”,这是联合国创始人历经两次世界大战蹂躏后建立联合国的主要动机。自成立以来,联合国经常被请求实施干预,以防止争端升级为战争,或在武装冲突爆发后帮助恢复和平,并促进战后社会的持久和平。

安全理事会

几十年来,联合国通过安理会的行动帮助结束了无数次冲突。根据《联合国宪章》(《宪章》),安理会的主要职责是维护国际和平与安全。安理会接到威胁和平的投诉时,通常采取的第一个行动是建议当事方尽力以和平方式达成协议。在某些情况下,安理会本身会进行调查和调解。安理会可以任命特别代表或请求秘书长或利用他的斡旋来完成任务,还可以提出和平解决问题的原则。

如果争端升级为战争,安理会最关心的问题是尽快结束战争。在许多情况下,安理会发出停火指令,有效防止更大范围的敌对行动。安理会还部署联合国维持和平行动,帮助减少动乱地区的紧张局势,使敌对双方分离开,为争端解决后实现可持续和平创造条件。安理会可决定是否采取执行措施经济制裁(如贸易禁运)或联合军事行动。

大会

根据《宪章》,大会可以就维护国际和平与安全(包括裁军)及在任何情况下和平解决可能损害国家间友好关系的普遍合作原则提建议。对于安理会尚未讨论的、与国际和平与安全相关的议题,大会都可以讨论并提出建议。

根据大会1950年11月第377号(V) 号决议《联合一致共策和平》,在出现威胁或破坏和平、或侵略行为时,如果安理会因某个常任理事国投反对票而无法采取行动,大会可以采取行动。大会可立即考虑此情况,建议会员国采取集体措施,以维持或恢复国际和平与安全。

秘书长

《宪章》规定秘书长有权“将其所认为可能威胁国际和平及安全之任何事件,提请安理会注意”。秘书长最重要的作用之一就是利用他的“斡旋”,秉承独立、公正和廉正的原则公开和私下采取措施,防止国际争端出现、升级或扩散。

预防冲突

预防争端升级为冲突和预防冲突再次发生的主要策略是预防性外交和预防性裁军。预防性外交指采取行动防止争端出现或升级为冲突,并在冲突发生后防止冲突扩散。预防性外交的形式包括调解、和解或谈判。

预防性外交

预警是预防的重要组成部分。联合国密切监测着世界各地的情况,以便发现国际和平与安全的威胁,促使安理会和秘书长可以采取预防性行动。秘书长特使和特别代表在全世界范围内参与调解和预防性外交。在一些动荡地区,只要有一名有经验的特使就可以预防紧张局势升级。这项工作通常是在与区域组织的合作下进行的。

预防性裁军

除预防性外交外,预防冲突的另一项主要策略是预防性裁军。预防性裁军旨在减少易发生冲突地区的小武器数量。在萨尔瓦多、利比里亚、塞拉利昂、东帝汶及其他国家,预防性裁军已成功解散当地的作战部队,并为实现全面和平协议收缴和销毁了作战部队的武器。销毁昨天的武器,就可以防止这些武器用在明天的战争中。

防止灭绝种族罪及保护责任

为实现预防的目标,需要有关国家和国际社会共同承担责任并促进合作。预防并制止种族灭绝行为和大规模暴行的责任,首先应由国家承担,但国际社会同样可发挥作用,且不应受国家主权限制。国家主权不再单单保护国家免遭外国干涉,它还代表着一种责任,即国家要对人民的福祉负责。这一原则已载入《灭绝种族罪公约》的第一条,体现了“主权即责任”的原则以及“保护责任”的概念。

防止灭绝种族罪行问题特别顾问的责任是促进提高防止灭绝种族罪的意识并了解相关发展动态,向相关行为体预警灭绝种族罪的风险,并倡议和调动人们采取适当行动。保护责任问题特别顾问负责引导保护责任在概念、政治、制度和运作方面的进展。保护责任问题特别顾问办公室努力向相关行为体预警灭绝种族罪、战争罪、族裔清洗和危害人类罪的风险,并提高联合国的能力以防止此类罪行的发生,包括防止煽动此类罪行。

维持和平

联合国维持和平行动是国际社会促进和平与安全的重要手段。

第一个联合国维持和平特派团成立于1948年,当时安理会授权将联合国停战监督组织部署到中东,监测以色列与其阿拉伯邻国之间的停战协定。自那时起,世界各地总计已开展69次联合国维持和平行动。

多年来,联合国维持和平行动不断更新,以应对不同的冲突和不断变化的政治局势。联合国维持和平行动产生于冷战对抗经常使安理会陷入瘫痪状态的时期,当时的目标主要是先维持停火并稳定地面局势,便于在政治层面上做出努力,以和平方式解决冲突。

在1990年代,冷战的结束为通过谈判和平结束内战带来新的机遇,联合国维持和平行动规模也随之扩大。不管是通过联合国的直接调解还是他方在联合国支持下做出的努力,大量冲突就此结束。得到帮助的国家包括萨尔瓦多危地马拉纳米比亚柬埔寨莫桑比克塔吉克斯坦塞拉利昂布隆迪。随着20世纪最后一个十年接近尾声,刚果民主共和国中非共和国东帝汶塞拉利昂科索沃部署了新的维和行动,以解决这些国家所面对的持续危机。

新的千禧年中,维持和平人员已部署到利比里亚科特迪瓦达尔富尔南苏丹海地马里

如今,冲突虽然已经减少,但造成冲突的原因仍根深蒂固。例如,刚果民主共和国、达尔富尔和南苏丹正处于第二波或第三波冲突中。许多冲突因区域层面的因素而变得复杂,区域层面的因素正是解决冲突的关键。事实上,目前有大约三分之二的维持和平人员部署在深陷冲突之中但缺少和平协定或和平协定并不可靠的地区。而且,如今的冲突愈来愈剧烈,参与其中的武装部队战斗意志坚定,且拥有高端装备和技能。

在过去几年中,冲突的性质已发生改变。联合国维持和平行动最初只是一种解决国家间冲突的方式,但现在越来越多地应用到国内冲突和内战中。虽然维和部队仍然是大多数维持和平行动的支柱力量,但如今他们还要执行其他各种各样的复杂任务,包括帮助建立可持续的治理机构、人权监测、安全部门改革、裁军、复员、前战斗人员重返社会以及排雷。

建设和平

对联合国而言,建设和平是指通过加强国家冲突管理的能力,帮助各国和各地区从战争向和平过渡并降低其陷入冲突或再次陷入冲突的风险,为可持续和平与发展奠定基础。

全球和平与安全所面临的最严峻挑战之一,是在被战争破坏的社会中建设持久和平。国际社会应持续支持各国为建设和平而开展的广泛行动,包括监测停火、战斗人员复原及重返社会、协助难民和流离失所者返乡、帮助组织并监督选举新政府、支持司法和安全部门改革以及加强人权保护和促进暴行后的和解。

建设和平行动汇聚了一大批联合国系统组织,包括世界银行、区域经济委员会、非政府组织和当地公民团体。一直以来,建设和平都是联合国在波斯尼亚和黑塞哥维那柬埔寨萨尔瓦多、危地马拉、科索沃、利比里亚以及莫桑比克开展的重点任务,最近又新增了阿富汗布隆迪、伊拉克、塞拉利昂东帝汶。其中,联合国埃塞俄比亚和厄立特里亚特派团一直是建设国家间和平的榜样。

认识到联合国需要更好地预测并应对建设和平过程中的挑战之后,2005年世界首脑会议批准成立了建设和平委员会。根据设立建设和平委员会的第60/180号决议和第1645(2005) 号决议,大会和安理会授权建设和平委员会调动所有相关行为体,就拟议的冲突后建设和平与恢复综合战略提供咨询意见,为各项活动筹集资源并筹措可预测的资金,并与政治、安全、人道主义和发展行为体一起制定最佳方法。

这两份决议还指出,建设和平委员会有必要确保国际社会长期关注冲突后国家,并在必要时突出显示任何可能破坏建设和平进程的威胁。

除了建设和平委员会,大会和安理会还在这两份决议中批准设立了建设和平基金建设和平支助办公室

排雷

2014年,每天约有十人死于地雷和危险爆炸物,其中大部分是儿童、妇女和老年人,重度伤残者更是不计其数。目前,约有57个国家和四个地区仍存在地雷和爆炸物危险,这是数年前甚至是数十年前冲突留下的后患。

联合国的愿景是建设一个不受地雷和战争爆炸遗留物威胁的世界,让个人和社区可以生活在一个有助于发展且受害人需求可以得到满足的安全环境中。为此,联合国秘书处的12个部厅和联合国专门机构、基金以及方案在30个国家和三个地区的排雷行动方案中发挥了重要作用。

得益于这些排雷行动,维持和平人员才能执行巡逻任务,人道主义机构才能提供援助,普通市民才不必生活在恐惧之中,无需担心稍有不慎就会付出生命的代价。

排雷行动不仅要清除地雷,还要开展高效的工作,保护人们免于危险,帮助受害者自给自足并成为社区的积极成员,以及为稳定和可持续发展提供机会。

上述机构共同制定了《地雷行动和有效协调:联合国机构间政策》,指导联合国系统内部分工合作。许多诸如排雷和雷险教育的工作都由非政府组织开展,但是商业承包商和军队(某些情况下)也会提供人道主义排雷援助。除此之外,各类政府间组织、国际组织、区域组织和国际金融机构也通过提供资金或为受到地雷和战争爆炸遗留物影响的个人或社区提供服务,为排雷行动提供支持。在此过程中,联合国维持和平行动经常起到关键作用。

联合国地雷行动处(地雷行动处)负责统筹联合国系统中所有与地雷相关的活动,确保高效、积极和协调一致地应对包括集束弹药在内的地雷和战争爆炸遗留物问题,持续评估并监测地雷和未爆弹药造成的威胁,制定相关政策和标准。地雷行动处还调动资源,呼吁全球禁止使用杀伤人员地雷。为开展维持和平行动以及应对人道主义紧急情况或危机,地雷行动处还在各国家和地区成立了地雷行动协调中心并承担相关管理工作,最近还进一步加强了措施,以应对简易爆炸装置造成的威胁。

自1980年代起,联合国一直积极应对地雷带来的威胁,果断采取行动,并于1980年通过了《特定常规武器公约》,以解决使用具有滥杀滥伤作用武器的问题。1996年,《特定常规武器公约》得到全面修订,增加了禁止在国内冲突中使用地雷以及所有地雷都具有可探测性的规定。

最终,在公众愈发强烈的呼声中,以及在非政府组织参与国际禁止地雷运动采取坚定行动的影响下,一项全面的全球性协议获得通过。

联合国于1997年通过的《关于禁止使用、储存、生产和转让杀伤人员地雷及销毁此种武器的公约》(《禁止杀伤人员地雷公约》)具有里程碑式的意义。《禁止杀伤人员地雷公约》禁止地雷的生产、使用和出口,获得了全球性的支持。截至2016年11月,《禁止杀伤人员地雷公约》已有162个缔约国。

联合国将每年的4月4日设定为国际提高地雷意识和协助地雷行动日

2015年4月14日,联合国秘书长潘基文在联合国纽约总部宣布任命著名演员丹尼尔•克雷格 (Daniel Craig) 担任第一位联合国消除地雷和爆炸物危险全球倡导者。

冲突中的妇女和儿童

在当代冲突中,高达90%的伤亡人员为平民,其中大部分是妇女和儿童。在被战争破坏的社会中,妇女可能遭受各种形式的毁灭性性暴力行为,这些行为有时是为达到军事或政治目标而有步骤部署的。虽然妇女通过很多非正式途径为解决冲突做出了贡献,但是在正式和平进程中,她们依然缺乏代表性。

但是,安理会已经认识到,妇女参与决策和性别平等视角有利于提升可持续和平的前景,并于2000年10月一致通过了有关妇女、和平和安全的第1325号决议,将这种认识正式上升为法律文件。这份具有里程碑式意义的决议专门应对妇女在武装冲突中的处境问题,呼吁妇女参与解决冲突和建设和平的各级决策。

通过第1325号决议的核心原则确定议程后,安理会又通过了第1820号决议、第1888号决议和第1889号决议等三项辅助决议。这四项决议有两大关键目标:提高妇女在联合国决策中的参与度以及消除性暴力和有罪不罚现象。

自1999年起,安理会一直系统地解决受武装冲突影响儿童的处境问题,坚定地将其作为维持和平与安全的一大议题。安理会已为此建立起一个强有力的支撑框架,为秘书长应对侵犯儿童权利的行为提供了有效的工具。负责儿童与武装冲突问题秘书长特别代表是联合国中保护受武装冲突影响儿童及其福祉的主要倡导者。

和平利用外层空间

联合国致力于确保和平利用外层空间,保障所有国家享有外层空间活动所带来的益处。对和平利用外层空间的关注自1957年苏联发射了第一颗人造卫星史波尼克 (Sputnik) 就已开始,并与空间技术同步发展。联合国通过制定国际空间法,推动各国在空间科学和技术方面的合作,发挥了重要的作用。

位于维也纳的联合国外层空间事务厅作为和平利用外层空间委员会的秘书处及其小组委员会之一,致力于帮助发展中国家通过利用空间技术获得发展。

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