苏丹-联苏特派团的背景情况

 

背景情况

  联合国苏丹特派团(联苏特派团)是安全理事会在确定该国局势仍危及国际和平与安全后于2005年3月24日根据第1590号决议建立的。安理会根据秘书长的建议决定联苏特派团任务为:
(a)支持执行各方签署的《全面和平协定》;
(b)在其能力范围以及部署地区内,协助和协调难民与境内流离失所者自愿回返和人道主义援助;
(c)协助排雷行动部门各方;
(d)在联苏特派团的能力范围内,并在与联合国其他机构、有关组织和非政府组织密切合作的情况下,协助国际社会努力在苏丹保护和增进人权,协调国际社会保护平民的工作,特别注意包括境内流离失所者、回返的难民、妇女和儿童在内的弱势群体。(有关特派团任务的更多情况,请参见任务章节)

马查科斯议定书

  北方和南方之间的冲突始于1955年,这场冲突在苏丹独立后的49年中持续进行了几乎11年。(苏丹于1956年1月1日摆脱英国—埃及统治获得独立。)过去20年来,政府同苏丹人民解放运动/解放军(人运/解放军)这个南方的主要叛乱运动一直在资源,权力,宗教在国家中的作用和自决等问题上争斗不休。已有200多万人死亡,400万人背井离乡,大约60万人逃离国家,沦为难民。

  为了实现和平,包括邻国、有关捐助者、其他国家和当事方自己在内的各方作了多次尝试。联合国长期以来一直密切关注和支持政府间发展管理局(伊加特)主持发起的区域和平倡议。1997年12月19日,秘书长任命穆罕默德·萨赫农为其非洲问题特别顾问,以跟踪大湖区域和非洲之角的事态发展。为了支持和平进程,萨赫农先生和其他高级官员代表联合国出席了伊加特成员国的历次首脑会议,并同区内各国政府和组织进行了协商。他们还参加了由支持伊加特和平进程、协助该区域组织在若干领域加强能力的捐助国和组织组成的伊加特—伙伴论坛会议。

  2002年,伊加特主导的苏丹和平进程取得了重大进展。秘书长于2002年7月10日至12日访问了苏丹。

  2002年7月20日,冲突各方签署了《马查科斯议定书》,其中就确定施政原则、过渡进程和政府体制的广泛框架、南部苏丹人民自决权、政体和宗教达成了具体协定。他们商定继续就悬而未决的分享权力、财富分配、人权和停火问题举行会谈。

  秘书长已对取得的进展表示欢迎,并敦促各方继续真诚谈判。自2002年8月以来,秘书长特别顾问穆罕默德·萨赫农先生和联合国秘书处其他高级官员都曾为伊加特在肯尼亚马查科斯进行的调解工作献计献策。

联苏先遣团

  为了加紧进行和平努力,加强取得的进展,包括2004年1月7日签署的《财富分配协定》和2004年头几个月伊加特所领导的会谈于2004年5月26日签署《分享权力议定书》,安全理事会根据秘书长的建议,通过2004年6月11日第1547(2004)号决议成立了一个特别政治特派团,即联合国驻苏丹先遣团(联苏先遣团),以便促进同有关各方接触,准备着手实施拟议的和平支助行动。

  几天后,秘书长任命扬·普龙克为苏丹问题特别代表兼联苏先遣团团长,领导缔造和平的支助工作,以支持伊加特调解促成的南北冲突谈判和非洲联盟调解促成的就达尔富尔这个苏丹西部区域的冲突所进行的谈判。联苏先遣团官员正在为这两个进程提供援助,一个联合国多学科工作队也被派往肯尼亚奈瓦沙参与最后阶段的和平谈判,以便提供支助,确保谈判成果和扩大苏丹行动的筹备工作相辅相成。

  另外,特别代表同联合国国别工作队共同致力于建立统一体制,以确保联合国完全能够支持执行《全面和平协定》。联苏先遣团行政支助人员集中制定和完善实地行动计划,筹备部署军事和文职人员,并为特派团提供有效的前方支援。

联合国在达尔富尔的作用

  一个同时出现的情况是,安全理事会2004年7月31日的第1556(2004)号决议为回应达尔富尔的严重事态发展,给联苏先遣团分派了额外任务。除了要求每月报告政府对金戈威德民兵及其领导人所作承诺的执行情况外,安理会还请秘书长列入达尔富尔区域的应急规划,包括协助非洲联盟对其达尔富尔特派团进行规划和评估,并同非洲联盟密切合作,准备支持达尔富尔执行未来的协定。因此,特派团已着手进行此类应急规划工作。

  安理会随后在2004年9月18日第1564(2004)号决议中,请秘书长采取适当步骤增加在达尔富尔部署的人权观察员人数。由于这些事态发展,特别代表和联苏先遣团在以后几个月中深深介入了达尔富尔事务,特别是通过专门参加非洲联盟调解促成的阿布贾和平谈判和成立联合国驻亚的斯亚贝巴援助小组,支持非洲联盟和非洲驻苏丹特派团,该援助小组一直在给非洲联盟委员会提供战略支援。

全面和平协定

  2005年1月9日,由副总统阿里·奥斯曼·塔哈代表的苏丹政府同由约翰·加朗主席代表的苏丹人民解放运动/解放军(人运/解放军)在肯尼亚内罗毕签署了《全面和平协定》,这个事件是苏丹历史上的一个转折点。该协定包括就缔结《马查科斯议定书》后依然存在的悬而未决问题达成的各项协议,对安全安排、首都喀土穆的权力分享、南方一定程度的自治和更公平分配包括石油在内的经济资源都作出了规定。

  该协定包括四项议定书、两项框架协定和有关上述议定书和框架协定执行方式的两份附件。双方在协定起首部分承认,这些文件共同代表着解决国内更广泛冲突问题的具体模式,《全面和平协定》如果顺利执行,将在苏丹提供善政榜样,有助于为维护和平创造牢固基础,使统一显得具有吸引力。

  虽然双方在协定中确定苏丹的统一为优先事项,但它们决定设立六年半过渡期限,在此期间由临时机构管理国家,国际监测机制也将建立并开始运作。在过渡时期结束时,南部苏丹人民将在国际社会监督的公民投票中,投票确认苏丹统一,或投票决定分裂。

  国际机制将在公民投票后六个月内继续运作,以便帮助政府确保执行投票结果,投票结果成功执行之日就是和平支助行动结束之时。

联苏特派团

  1月10日,在签署和平协定后,联合国安全理事会马上就这个行动向新闻界发表了声明,并保证提供国际援助,包括在南部苏丹部署和平支助行动。为了支持执行和平协定,秘书长在其2005年1月31日报告中建议部署一个由至多10000名军事人员和适当文职人员、包括700多名民警组成的多层面和平支助行动。

特派团结构

  秘书长的报告中指出,联合国苏丹特派团将由其特别代表领导,两名副特别代表予其协助。一名副代表处理斡旋与和平进程和施政的政治支助工作,另一名副代表担任苏丹问题驻地协调员和人道主义协调员,处理援助事项。

  特派团将包括集中处理以下四个广泛工作领域的部门:

  斡旋与和平进程的政治支助;

  安全;

  施政;

  人道主义和发展援助。

  斡旋与和平进程的政治支助将由秘书长特别代表以及政治事务和新闻部门处理。政治事务部门将通过提供政治咨询、报告情况、分析和评估以及必要的秘书处支助,对特别代表和整个联合国行动予以支持。

  安全方面将由军事部门处理。该部门将监测和核查停火协定,保护联合国人员和设施,并确保其人员的行动自由。另外,军方也将在其能力范围内保护即将遭受人身暴力的平民,协助解除武装、复员和重返社会进程,并支持其他联合国方案。

  民警、法治、人权、民政事务、选举援助和社会性别部门都将处理施政问题。民警部门将协助建立透明警务,而法制部门将协助支持民族团结政府和南部苏丹政府基本立法、行政和司法机构的建立和运作。

  解除武装、复员和重返社会部门、人道主义协调部门、保护部门、复原、回返和重返社会部门以及排雷行动部门都将处理人道主义发展援助问题。和平支助行动还将包括特派团支助部门和综合安全管理机构。此外,艾滋病毒和人员操守单位将提供全特派团咨询和培训。

  特派团总部设在喀土穆,在南方、包括在南部苏丹临时首都伦拜克也有广泛代表。具有这种拟议规模和范围的行动需要一定程度的分权制。因此,特派团工作范围包括六个独特部门。

统一办法

  由于特派团要处理广泛问题,秘书长已强调必须制定各联合国机构、基金和方案的共同综合战略,以便顺利执行《全面和平协定》,实现“支持苏丹人民建立一个和平和民主的苏丹,使全体公民都可在享有更大尊严与安全条件下生活”的目标。然而,他指出,要继续明确区分特派团的协调作用和各机构、基金和规划署的责任。

风险和挑战

  秘书长还说,《全面和平协定》各个方面的协调工作对当事方及其协助者来说,都是一个“非常复杂的任务”。一些灰色地带和可能很困难的问题依然存在,当事方可能对案文有不同的解释,从而有可能在稍后阶段发生争议。一些复杂的问题已留待总统决定,一些决定也被推迟到稍后日期。

  其他重大挑战包括:执行和平协定初期破坏稳定影响所产生的安全隐患,北方和南方其他武装团伙合并、不愿加入两当事方中任何一方的不满武装团伙或民兵构成的威胁有可能引发进一步暴力。这些武装团伙和民兵同苏丹政府或人运/解放军的和解进程没有在和平协定中得到详尽阐述。

  总之,和平协定如得到执行将根本改变该国的政治、经济和社会面貌。对苏丹人民和当事方而言,事关重大,工作繁多。

  关于如何避免和尽量减少这些隐患,秘书长指出,需要在国家和国际两级制定强大和协调一致的战略。苏丹领导人必须同国际社会合作,设法防止相互竞争的利益集团破坏这一进程。为了促进《全面和平协定》的全面执行,苏丹新领导除在其直接选区外,还必须促使全国和民间社会接受其领导。新政府必须在国际社会帮助下率先在一个包容各方的国内进程中,着手恢复信任、实现和解。联合国将继续鼓励政府采纳统筹一致的国家方案,在自由、充分和有效参与基础上处理各种冲突的根源。

达尔富尔

  随着2005年1月9日签署和平协定,南部的内战已经结束,但另一场内战仍在该国西部达尔富尔区域进行,自从2003年初叛乱团伙拿起武器反抗苏丹政府,在一定程度上对经济资源分配情况提出抗议以来,已有几万人被杀死,还有180万人流离失所或逃到毗邻乍得。

  秘书长在其1月31日报告中阐述了达尔富尔局势,指出“一个稳定的苏丹需要有一个稳定的达尔富尔”。在这方面,联合国和非洲联盟在达尔富尔的工作必须相辅相成。秘书长特别提到两组织目前就这个重要问题进行的讨论,以及非洲驻苏丹特派团和联苏特派团必须在行动、总部和战略三级保持强有力的联络。这种联络包括除文职工作人员外,向达尔富尔驻当地办事处派驻一些联合国军事观察员和民警。同时还必须加强秘书长特别代表同非洲联盟官员、特别是主席特别代表的关系。

  秘书长指出,第1564(2004)号决议授权成立的人权机构将并入联合国特派团,达尔富尔的人道主义协调与调解能力也将合并。根据第1556(2004)号决议的要求,特派团同非洲联盟的密切关系及其在达尔富尔更广泛的存在,将使其达尔富尔问题的应急规划能力得到加强。

调查委员会

  2004年10月7日,秘书长应安全理事会请求成立了调查委员会,以便对违反国际人道主义法和人权法行为的报告进行调查,并确定达尔富尔是否发生了灭绝种族行为。委员会于2005年1月就其调查结果向秘书长提交了全面报告。

  委员会发现,虽然苏丹政府没有奉行灭绝种族政策,但其部队及其盟友金戈威德民兵进行了“不分青红皂白的攻击,包括杀害平民、酷刑、强迫失踪、破坏村庄、强暴和其他形式性暴力、掠夺和强迫流离失所。”

  根据这份报告,政府当局没有直接或通过它所控制的民兵在达尔富尔奉行和实施灭绝种族政策,但这项结论决不应以任何方式削弱该区域内所犯罪行的严重性。报告指出,在达尔富尔犯下的国际罪行,例如侵害人类罪行和战争罪行,绝不比灭绝种族的严重性和令人发指程度有丝毫逊色。

  除其他事项外,小组还特别断言,达尔富尔叛乱部队对可能犯下的战争罪行,包括谋杀平民和掠夺负有责任,建议安理会将其达尔富尔局势档案材料提交国际刑事法院。


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