Depuis des années, la Conférence du désarmement (CD)* est dans une impasse. Après les négociations qui ont été menées à bien sur le Traité sur l’interdiction partielle des essais d’armes nucléaires en 1963 et, plus récemment, sur le Traité de non-prolifération d’armes nucléaires en 1972, les travaux sont au point mort. Les dernières négociations remontent à 1996, avec l’adoption par l’Assemblée générale des Nations Unies du Traité sur l’interdiction complète des essais d’armes nucléaires qui n’est toujours pas entré en vigueur.
Depuis, l’« unique instance multilatérale pour les négociations sur le désarmement de la communauté internationale » a été incapable d’accomplir un travail un tant soit peu important. En 2009, un Programme de travail a été approuvé, mais a été rejeté par la Conférence du désarmement.
POURQUOI EN SOMMES-NOUS ARRIVÉS LÀ ?
Certains problèmes institutionnels sont hérités de la guerre froide1 : les règles et l’ordre du jour de la CD ont rendu presque impossible une prise de décision transparente et multilatérale2. L’absence de mécanismes d’examen empêche la prise de responsabilités ainsi que toute réforme institutionnelle. La règle du consensus demeure le plus grand obstacle. En effet, dans un monde de plus en plus multipolaire, cette règle permet à un État de préserver le statu quo au détriment des progrès collectifs vers le désarmement3.
Sergio Duarte, Secrétaire général adjoint aux affaires de désarmement, a souligné l’absence alarmante de volonté politique. Lorsque les États membres étaient disposés à engager des négociations, explique-t-il, la CD a donné des résultats.
Il se peut que les gouvernements portent un intérêt limité à la Conférence du désarmement parce que le désarmement occupe une place peu importante dans les politiques nationales4. On fait remarquer que les discours au Conseil des droits de l’homme de l’ONU sont suivis de près par les ministres des Affaires étrangères, alors que ceux qui ont lieu à la CD ne le sont généralement pas. Ces deux aspects sont étroitement liés entre eux : des institutions solides peuvent encourager la prise de décision en offrant des mesures incitatives et en garantissant l’obligation de rendre des comptes, ce qui se traduit par une volonté politique. Le contraire est également vrai.
VUE D’ENSEMBLE
Les problèmes que connaît la CD font partie d’un processus d’apprentissage vers une gouvernance durable liant les sphères internationales et nationales au niveau mondial. Si les diplomates et les responsables politiques sont au premier rang pour s’attaquer au problème, les causes sont profondément ancrées dans les politiques locales. Les institutions mondiales peinent à élaborer des politiques solides tout en satisfaisant les parties prenantes nationales et dépassant les querelles de clocher. Lorsqu’ils négocient dans les instances internationales, les gouvernements sont largement dépendants des coalitions nationales, de l’opinion publique et, dans le cas des pays démocratiques, des électeurs.
Quand la politique nucléaire, plutôt que le chômage et les soins de santé, a-t-elle dominé pour la dernière fois les campagnes électorales des puissances nucléaires démocratiques ? Il n’est pas surprenant que le désarmement ne soit une priorité ni des électeurs ni des élus. L’absence d’un engagement politique de haut niveau signifie que ce sont souvent les spécialistes et les bureaucrates qui sont chargés de régler le problème et qu’ils ont souvent tendance à perpétuer les méthodes et les idées auxquelles ils ont été formées5. Prenons, par exemple, les débats sur la sécurité et le désarmement considérés comme un sujet tabou. Sous couvert de « sécurité nationales », les plans militaires et la diplomatie sont menés dans le secret. Que la société civile contribue à la défense des droits de l’homme, au développement ou aux questions humanitaires mais pas au désarmement – disent les experts. Toutefois, une telle attitude leur permet d’échapper au contrôle public et les empêche de sortir des schémas de pensée habituels.
En effet, contrairement aux pratiques couramment utilisées par de nombreuses organisations des Nations Unies basées à Genève, y compris celles qui travaillent sur le désarmement des armes classiques et biologiques, les experts gouvernementaux sur la Convention sur les armes classiques (CCW) et la Convention sur les armes biologiques (BWC), la Conférence du désarmement ne garantit pas une participation importante de la société civile. En 2010, pour la première fois, une organisation non gouvernementale a été autorisée à prendre la parole pendant les séances officielles. Si les gouvernements veulent parvenir un jour à avancer sur la voie du désarmement, il faudra sensibiliser le public ainsi que promouvoir l’engagement civique et la participation de la société civile.
ORIENTATIONS POUR L’AVENIR
La Réunion de haut niveau destinée à revitaliser les travaux de la Conférence du désarmement et à faire avancer les négociations multilatérales sur le désarmement, convoquée en septembre 2010 à l’initiative du Secrétaire général Ban Ki-moon, a reconnu un grand nombre de ces questions. Elle a souligné la faiblesse des structures et des mécanismes et le manque d’engagement et de volonté politique qui contribuent à l’impasse où se trouve la CD. Les gouvernements ont recommandé de revoir le règlement intérieur, de fixer une date butoir pour la CD avant d’engager d’autres négociations, de convoquer une Quatrième session extraordinaire sur le désarmement et d’accroître la participation de la société civile. Ces propositions reflètent les priorités ambiguës et divergentes concernant le contenu des négociations possibles, mais constituent une étape importante vers la reconnaissance du problème.
Étant donné les conséquences de la situation actuelle, je proposerai quatre changements majeurs qui sont indispensables pour la durabilité des progrès :
Promouvoir la participation de la société civile.
Un renforcement de la visibilité et des moyens d’action politiques par la tenue d’un plus grand nombre de débats publics peut amener les gouvernements à consacrer plus d’efforts et de ressources ainsi qu’une plus grande volonté politique aux négociations multilatérales. Par le passé, la société civile a contribué à la mobilisation de l’opinion publique et à la consolidation du soutien politique, comme lors des négociations des instruments juridiques internationaux interdisant les mines antipersonnel et les bombes à sous-munitions6.
Intégrer la sécurité humaine dans les politiques de sécurité nationale. Les négociations sur le désarmement continuent de privilégier et de légitimer une idée de la sécurité nationale fondée sur des gains à somme nulle et une idéologie trop militariste. Des questions comme les coûts sous-jacents des systèmes d’armes (et leurs effets négatifs sur la performance et le développement économiques)7, la menace sérieuse que posent les stratégies de dissuasion nucléaire pour l’environnement8 et l’incompatibilité entre les armes de destruction massive et le droit humanitaire international devraient être au centre du débat9.
Renforcer les mécanismes de responsabilisation dans les gouvernements, les institutions nationales et la législation. Un renforcement du dialogue et de l’engagement entre les parlementaires, les responsables gouvernementaux et la société civile, par exemple par le biais de conférences ad hoc, peut permettre de contrôler que les gouvernements honorent leurs engagements dans les négociations sur le désarmement.
Réformer la CD ou rechercher d’autres solutions multilatérales. L’importance disproportionnée accordée aux priorités des États est contraire à la légitimité que la Charte des Nations Unies place dans les majorités et au besoin actuel d’une prise de décisions multilatérales. Lorsque les négociations étaient dans l’impasse, l’Assemblée générale des Nations Unies, en tant que principal organe multilatéral, en a facilité le processus. De par la légitimité de la CD reconnue par l’Assemblée générale des Nations Unies, une nouvelle Session extraordinaire sur le désarmement permettrait de progresser vers une réforme de la CD10.
Le désarmement par un engagement multilatéral est une tâche difficile. Alors que les problèmes mondiaux deviennent de plus en plus complexes et interdépendants, nous devons de toute urgence tirer des leçons des échecs des institutions et des mécanismes de gouvernance mondiale existants. Parmi les défis du désarmement et de la sécurité nationale, nous devons apprendre à faire avancer le multilatéralisme afin de « parfaire notre éducation » comme l’a dit Arnold Toynbee en 1933, « et nous ne pouvons pas le faire en prenant notre temps car le temps est au cœur du problème… une course entre la sagesse tardive et la mort prématurée par le suicide ».
Notes
1 Michael Krepon, « The Conference on Disarmament:
Means of Rejuvenation », Arms Control Today, 36 (2006).
2 J. J. Gómez Camacho, « From Aspiration to Reality: Nuclear Disarmament after the NPT Review », (remarques pendant la Conférence Initiative des moyennes puissances, Genève, 14 septembre 2010).
3 L. Cannon (déclaration lors de la Réunion de haut niveau destinée à revitaliser les travaux de la Conférence du désarmement et à faire avancer les négociations multilatérales sur le désarmement, New York, 2010).
4 J. J. Gómez Camacho (Conférence Initiative des moyennes puissances, Genève, 14 septembre 2010).
5 M. N. Barnett and M. Finnemore,
The Politics, Power and Pathologies of International
Organizations, International Organization, 53, 4 (1999): 699-732.
6 N. Short, « The Role of NGOs in the
Ottawa Process to Ban Landmines », International
Negotiation, 4: (1999) 481–500. Le processus d’Oslo a mené à la Convention sur les armes à sous-munitions adoptée à Dublin par 107 États le 30 mai 2008: J. Borrie, Unacceptable Harm: A history of how the treaty to ban cluster munitions was won (UNIDIR, décembre 2009).
7 Rapport du Secrétaire général de l’ONU « La relation entre désarmement et développement dans le contexte international » (2004) et le désarmement durable pour le Programme de développement durable (2005-2010) de l’International Peace Bureau.
8 E. Harrel, « Regional Nuclear War and the Environment », Time 22 janvier 2009; voir aussi A.H. Joffe, « Environmental Security
and the Consequences of WMD Production: An Emerging International Issue », Disarmament Diplomacy, n° 54, février 2001
(Acronym Institute).
9 J. Borrie and M. Randin, Alternative
Approaches in Multilateral Decision Making:
Disarmament as Humanitarian Action,
(UNIDIR, 2005); et J. Borrie and M. Randin,
Disarmament as Humanitarian Action: From
Perspective to Practice, (May 2006).
10 Discussion avec Miloš Koterec, Genève, 31
août 2010.
* La Conférence du désarmement, a été constituée en 1979 en tant qu’unique instance multilatérale pour les négociations sur le désarmement de la communauté internationale, lors de la Première session extraordinaire de 1978 de l’Assemblée générale des Nations Unies consacrée au désarmement.
