Выборы

Подготовка к президентским выборам в Афганистане (2014 год). Фото/Фардин Ваези

Общий обзор

Выборы являются одним из важнейших элементов демократических преобразований, процесса деколонизации и осуществления мирных соглашений во всем мире, и Организация Объединенных Наций играет ведущую роль в оказании международной помощи в ходе реализации этих важных преобразовательных процессов.

В настоящее время Организация Объединенных Наций концентрирует свои усилия при проведении выборов на оказании технической помощи, с тем чтобы помочь государствам-членам в создании надежных и устойчивых национальных выборных систем. Более 100 стран попросили и получили помощь со стороны Организации Объединенных Наций в проведении выборов с 1991 года, когда Генеральная Ассамблея в своей резолюции 46/137 от 1991 года поддержала мнение Генерального секретаря о том, что ему необходимо назначить Координатора по вопросам содействия в проведении выборов, который консультировал бы его по вопросам проведения выборов и обеспечивал согласованность и последовательность действий Организации Объединенных Наций по оказанию помощи в проведении выборов. Генеральная Ассамблея также одобрила создание небольшого подразделения для поддержки Координатора.

Департамент по политическим вопросам, действуя через свой Отдел по оказанию помощи в проведении выборов (ОПВ), выполняет основные функции по обеспечению согласованности и последовательности действий широкого круга учреждений Организации Объединенных Наций, работающих в области оказания помощи со стороны Организации Объединенных Наций в проведении выборов на местах (см. список ниже). В задачи Отдела входит следующее:

  • обеспечивать последовательность при рассмотрении просьб государств-членов;
  • обеспечивать тщательную координацию и рассмотрение просьб об оказании помощи в проведении выборов и передавать эти просьбы в соответствующее управление или программу;
  • расширять накопленный опыт для развития внутренней базы данных;
  • составлять и обновлять реестр международных экспертов, которые могли бы оказывать техническую помощь; (нажмите здесь для получения более подробной информации о реестре экспертов по вопросам проведения выборов);
  • поддерживать контакты с региональными и другими межправительственными организациями в целях обеспечения соответствующих рабочих договоренностей с ними.

История и эволюция деятельности

На протяжении всей ее истории деятельность Организации Объединенных Наций тесно связана с проведением выборов. В конце 40-х годов, вскоре после ее создания, Организация Объединенных Наций выступила в качестве наблюдателя на выборах на Корейском полуострове. В ходе последовавшего этапа опеки и деколонизации Организация Объединенных Наций контролировала проведение и выступала в роли наблюдателя в ходе большого числа плебисцитов, референдумов и выборов во всем мире.

В 1990-е годы Организация Объединенных Наций выступила организатором или наблюдателем при проведении имевших историческое значение выборов и всенародных консультаций в Тиморе-Лешти, Южной Африке, Мозамбике, Сальвадоре и Камбодже. В последнее время Организация оказывает исключительно важную техническую и логистическую помощь в проведении эпохальных выборов во многих странах, в том числе в Афганистане, Бурунди, Демократической Республике Конго, Ираке, Непале, Сьерра-Леоне и Судане.

Спрос на услуги Организации Объединенных Наций по оказанию помощи в проведении выборов растет с одновременным увеличением продолжительности и сложности соответствующих операций. Наблюдение за проведением выборов, которое когда-то являлось одним из основных видов деятельности в рамках первоначальной поддержки со стороны Организации Объединенных Наций, стало теперь редким явлением, а масштабы оказания технической поддержки значительно выросли. Оказание помощи внимательно регулируется Генеральной Ассамблеей, и эволюция этого процесса нашла свое отражение в целом ряде резолюций, принятых с 1991 года: A/RES/66/163 (2012), A/66/314 (2011), A/RES/64/155 (2010), A/RES/62/150 (2008), A/RES/60/162 (2006), A/RES/60/164 (2006), A/RES/58/180 (2004), A/RES/58/189 (2010), A/RES/56/159 (2010), A/RES/56/154 (2010), A/RES/54/173 (2000), A/RES/54/168 (2000), A/RES/52/129 (1998), A/RES/52/119 (1998), A/RES/50/185 (1996), A/RES/50/172 (1996), A/RES/49/190 (1995), A/RES/49/180 (1995), A/RES/48/131 (1994), A/RES/48/124 (1994), A/RES/47/138 (1993), A/RES/47/130 (1993), A/RES/46/137 (1992), A/RES/46/130 (1992), A/RES/45/150 (1991), A/RES/45/151 (1991).

Несмотря на эволюцию оказываемой Организацией Объединенных Наций помощи по проведению выборов, с тем чтобы адаптироваться к изменяющимся потребностям и обстоятельствам ее государств-членов, эта деятельность по-прежнему осуществляется на основе принципа, закрепленного во Всеобщей декларации прав человека, а именно: что основой власти должна быть воля народа, находящая выражение в периодических и подлинных выборах.

Виды помощи

Организация Объединенных Наций оказывает помощь в проведении выборов на основе убежденности в том, что единой модели для этой деятельности не существует. Все программы разрабатываются с учетом конкретных потребностей каждого запрашивающего помощь государства-члена. Хотя выборы, проведенные в контексте миссий Организации Объединенных Наций по поддержанию мира или в других постконфликтных ситуациях, пользовались большим вниманием международного сообщества, значительная часть деятельности по оказанию помощи в проведении выборов осуществляется в виде маломасштабных действий по оказанию технической помощи.

  • Техническая помощь включает в себя предоставление широкого круга краткосрочных и долгосрочных экспертных услуг национальным ведомствам, курирующим подготовку и проведение выборов у себя в стране. Консультативная помощь и поддержка предоставляются во всех областях управления процессом выборов и существенно расширились по мере приобретения дополнительного опыта, а также в связи с тем, что просьбы государств-членов о такой помощи приобретают все более сложный и конкретный характер. Техническая помощь может предоставляться в таких областях, как управление выборами и планирование их проведения, обзор избирательных законов и нормативных положений, урегулирование споров в связи с выборами, разграничение избирательных участков, регистрация избирателей, составление бюджета для проведения выборов, решение логистических задач, закупка материалов для выборов, использование различных технологий, проведение профессиональной подготовки для сотрудников, участвующих в проведении выборов, просвещение избирателей и обучение основам гражданственности, проведение голосования и подсчет голосов, обеспечение безопасности в ходе выборов и координация помощи со стороны международных доноров.
  • Наблюдение за выборами и другие оценки проводятся в ответ на просьбы Организации Объединенных Наций оценить или даже удостоверить целостность избирательного процесса. Такого рода мандаты являются по своей сути политическими и вследствие этого всегда основываются на решении Совета Безопасности или Генеральной Ассамблеи. Такие мандаты являются редкими. Они могут стать дополнительным инструментом для национальных субъектов в их усилиях по преодолению кризиса доверия к избирательному процессу и позволяют заинтересованным органам Организации Объединенных Наций получить оценку процесса для проведения будущих обсуждений. Определения мандатов претерпели изменения, вместе с тем мандаты на проведение, например, «наблюдения», «контроля» или «надзора» часто предоставлялись Организации Объединенных Наций на ранних этапах помощи со стороны Организации Объединенных Наций в проведении выборов, особенно в рамках процесса деколонизации. В последнее время Организацию Объединенных Наций просили «удостоверить» избирательные процессы в ряде стран. В других случаях в страну может быть послана небольшая группа «экспертов по наблюдению» Организации Объединенных Наций для наблюдения за процессом выборов и подготовки внутреннего доклада Генеральному секретарю о ходе их проведения.
  • Организация или контроль за проведением выборов. В редких случаях Организация Объединенных Наций может полностью возглавить процесс организации выборов в государстве-члене. Это было сделано в Камбодже (1992-1993 годы) и в Тиморе-Лешти (2001-2002 годы). В других редких случаях эксперты Организации Объединенных Наций входят в состав национальной избирательной комиссии: в таком случае ответственность делится между государством-членом и Организацией Объединенных Наций. Это имело место в Афганистане в 2004-2005 годах и в Ираке в 2005 году. Такие случаи по-прежнему являются исключениями, используемыми в определенных условиях переходного периода. Как правило, Организация Объединенных Наций выполняет вспомогательную роль в целях оказания содействия национальной избирательной комиссии.

Обращение с просьбами о помощи

Хотя значительная часть помощи оказывается по просьбе государств-членов, помощь в проведении выборов со стороны Организации Объединенных Наций может быть также предоставлена по просьбе Совета Безопасности или Генеральной Ассамблеи, как это часто бывает в тех случаях, когда мандат миссии по поддержанию мира или миростроительству включает при ее создании компоненты помощи в проведении выборов. Вместе с тем соответствующее государство-член должно также согласиться при этом на оказание Организацией Объединенных Наций помощи в проведении выборов.

Предварительные условия и руководящие принципы оказания Организацией Объединенных Наций помощи в проведении выборов изложены в приложении III доклада Генерального секретаря А/49/675. Основными руководящими принципами и процедурами являются следующие:

  • Просьбы об оказании помощи в проведении выборов должны направляться официальным ведомством государства-члена, уполномоченным заключать обязательные для государства соглашения с Организацией Объединенных Наций. Национальные органы по управлению выборами обычно не имеют таких полномочий, но поступающие от них просьбы могут, при определенных обстоятельствах, быть приемлемыми. Просьбы, поступающие от политических партий, гражданского общества и других субъектов рассмотрению не подлежат.
  • Желающее получить помощь государство-член должно направить официальную письменную просьбу об оказании помощи в проведении выборов и должно быть как можно более конкретным, с тем чтобы Организация Объединенных Наций могла провести точную оценку потребностей. В просьбе необходимо указать, для проведения какого избирательного мероприятия испрашивается помощь Организации Объединенных Наций.
  • Просьбы следует направлять соответствующему Постоянному представителю при Организации Объединенных Наций на национальном или мировом уровне (Генеральному секретарю, его/ее специальному представителю или представителю-резиденту, или заместителю Генерального секретаря по политическим вопросам). Все просьбы будут препровождены Координатору по вопросам помощи в проведении выборов, которым в настоящее время является заместитель Генерального секретаря по политическим вопросам.
  • Поскольку многие аспекты процесса подготовки к выборам (например, регистрация избирателей) реализуются за многие месяцы или даже годы до самих выборов, просьбы об оказании помощи в проведении выборов должны представляться заблаговременно. Обычно просьба, направленная менее чем за четыре месяца до дня проведения выборов, не может быть удовлетворена.
  • После получения просьбы Организация Объединенных Наций проводит оценку. Обычно проведение оценки связано с направлением в страну миссии по оценке потребностей (МОП), осуществляемой Отделом по оказанию помощи в проведении выборов. На основе доклада МОП Координатор по вопросам оказания помощи в проведении выборов принимает решение о том, следует ли Организации Объединенных Наций предоставить испрашиваемую поддержку и какого типа эта поддержка должна быть.
  • После того, как Координатор утвердит поступившую просьбу, соответствующее учреждение Организации Объединенных Наций приступает к разработке и осуществлению предлагаемой программы помощи, действуя на основе рекомендаций МОП и в консультации с Отделом по оказанию помощи в проведении выборов.

Учреждения Организации Объединенных Наций, занимающиеся оказанием помощи в проведении выборов

В процессе оказания Организацией Объединенных Наций помощи в проведении выборов участвуют учреждения всей системы и задействуются взаимодополняющие экспертные знания и потенциалы многих частей семьи ООН. К ним относятся следующие:

Департамент по политическим вопросам (ДПВ)

Заместитель Генерального секретаря по политическим вопросам и руководитель ДПВ действует в качестве Координатора Организации Объединенных Наций по вопросам оказания помощи в проведении выборов; в осуществлении этой функции его поддерживает Отдел по оказанию помощи в проведении выборов ДПВ. Все просьбы об оказании Организацией Объединенных Наций помощи в проведении выборов должны направляться заместителю Генерального секретаря, который выполняет, главным образом, две задачи: консультирует Генерального секретаря относительно просьб государств-членов и обеспечивает последовательность действий при оказании Организацией Объединенных Наций помощи в проведении выборов. Помимо выполнения своих широких координирующих функций по оказанию помощи в проведении выборов ДПВ осуществляет надзор за работой политических миссий на местах, которые во многих случаях участвуют в деятельности по оказанию помощи в проведении выборов в рамках своих мандатов по предотвращению конфликтов или миростроительству.

Департамент операций по поддержанию мира (ДОПМ)

В рамках операций по поддержанию мира, а также во многих постконфликтных ситуациях помощь обычно оказывается по линии занимающихся вопросами проведения выборов компонентов полевых миссий под руководством Департамента по операциям по поддержанию мира. В этих случаях ОПВ тесно взаимодействует с ДОПМ в процессе планирования и управления теми аспектами операций по поддержанию мира, которые связаны с оказанием помощи в проведении выборов.

Программа развития Организации Объединенных Наций (ПРООН)

ПРООН является главным органом по практической реализации действий Организации Объединенных Наций в поддержку проведения выборов, занимаясь предоставлением технической помощи, главным образом, в контексте процесса развития, но часто и в качестве важного компонента комплексных операций по поддержанию мира. ПРООН руководит реализацией примерно 40 – 50 полевых проектов помощи в проведении выборов в год. ПРООН также взаимодействует с государствами-членами по вопросам долгосрочного наращивания потенциала, в том числе по вопросам укрепления органов по управлению выборами в период между их проведением. На местном уровне страновые отделения ПРООН играют ключевую роль в координации усилий по оказанию помощи в проведении выборов. Помимо своей деятельности на местах ПРООН занимается проведением важных анализов по вопросам, связанным с проведением выборов.

Управление Верховного комиссара по правам человека (УВКПЧ)

Роль УВКПЧ в оказании помощи в проведении выборов заключается, главным образом, в наблюдении за положением в области прав человека в стране до, в ходе и после проведения выборов и направлена на создание условий, способствующих проведению заслуживающих доверия выборов и обеспечение соблюдения соответствующих международных стандартов. УВКПЧ также занимается подготовкой руководящих принципов по вопросам применения правозащитных стандартов в ходе проведения выборов.

Добровольцы Организации Объединенных Наций (ДООН)

Программа ДООН предоставляет исключительно важную предметную и оперативную поддержку деятельности Организации Объединенных Наций при проведении выборов на местах, подкрепляя штат таких операций опытными специалистами зачастую в больших количествах и в чрезвычайно сжатые сроки развертывания. Отдел по оказанию помощи в проведении выборов работает в тесном контакте с программой ДООН в процессе отбора персонала на должности добровольцев в связанных с проведением выборов полевых миссиях. Лица, входящие в реестр ДООН, могут быть назначены на самые различные добровольческие должности в рамках реализации проектов и операций, связанных с проведением выборов на местах.

Управление Организации Объединенных Наций по обслуживанию проектов (ЮНОПС)

ЮНОПС является поставщиком услуг системе Организации Объединенных Наций и ее государствам-членам. ЮНОПС также предоставляет оперативную и иную поддержку для деятельности по оказанию помощи в проведении выборов в ряде стран и часто работает в тесном сотрудничестве с ПРООН, содействуя оказанию помощи в проведении выборов. Проявляемые ЮНОПС гибкость и способность быстро реагировать имеют большое значение для системы Организации Объединенных Наций в ходе реализации деятельности по оказанию помощи в проведении выборов.

Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО)

ЮНЕСКО является специализированным учреждением Организации Объединенных Наций, которому поручено поощрять и поддерживать свободу выражения мнений, свободу печати и свободу информации. Свободные и независимые средства массовой информации, действующие как в онлайновом, так и в офлайновом режимах, играют исключительно важную роль в процессе перехода к демократии. С этой целью ЮНЕСКО работает над повышением возможностей средств массовой информации для объективного и сбалансированного освещения избирательных процессов. Через свои отделения на местах во всем мире ЮНЕСКО работает с местными журналистами и медийными работниками, предоставляя им профессиональную подготовку и расширяя их возможности в сфере освещения выборов.

Ресурсная база по вопросам проведения выборов

Действуя в сотрудничестве с другими правительственными и неправительственными партнерами, Организация Объединенных Наций разработала несколько инструментов, которые являются полезными ресурсами для специалистов по вопросам проведения выборов.

Информационная сеть АСЕ по распространению опыта выборов

Информационная сеть АСЕ по распространению опыта выборов позволяет получить полную и достоверную информацию о выборах, нацелена на создание сетей специалистов по вопросам проведения выборов и предоставляет услуги по наращиванию потенциала.

Информационная сеть АСЕ по распространению опыта выборов была разработана в 2006 году восемью организациями-партнерами, которые являются лидерами в оказании целенаправленной технической помощи в области управления выборами, а именно: Избирательным комитетом Канады, Институтом по проведению выборов для стран юга Африки (ИВЮА), Федеральным институтом Мексики по вопросам проведения выборов (ИФЕ), Международным фондом поддержки избирательных систем (ИФЕС), Международным институтом по вопросам демократии и помощи в проведении выборов (И-ИДЕА), Департаментом Организации Объединенных Наций по экономическим и социальным вопросам (ДЭСВ ООН), Программой развития Организации Объединенных Наций (ПРООН) и Отделом Организации Объединенных Наций по оказанию помощи в проведении выборов (ОПВ ООН):

  • Сеть АСЕ предлагает специалистам по вопросам проведения выборов такие онлайновые ресурсы, как энциклопедия по выборам, сравнительные данные по методике проведения выборов в мире и широкий набор избирательных материалов из различных стран мира.
  • Сеть специалистов АСЕ объединяет специалистов и практиков по вопросам проведения выборов из различных стран, обладающих разнообразными и взаимодополняющими опытом и экспертными знаниями, в впервые созданную глобальную информационную сеть АСЕ по распространению опыта выборов. Эта Сеть также поддерживается 10 действующими в разных частях мира региональными ресурсными центрами по вопросам проведения выборов.
  • Центр ACE по укреплению потенциала уделяет основное внимание обмену знаниями и опытом по вопросам проведения выборов, а также содействует коллегиальному обучению и коллегиальной поддержке в качестве главных принципов повышения квалификации специалистов по вопросам управления выборами.

Проект в области увеличения объема ресурсов в сфере демократии, управления и выборов (БРИДЖ)

Со времени его разработки в 2002 году проект БРИДЖ стал наиболее полным курсом повышения квалификации по вопросам управления избирательными процессами. Этот проект является результатом партнерского взаимодействия Организации Объединенных Наций (ОПВ и ПРООН), Международного института по вопросам демократии и помощи в проведении выборов, Австралийской избирательной комиссии и Международного фонда поддержки избирательных систем и был разработан самими специалистами по управлению выборами, то есть людьми, которые имеют богатый опыт в проведении выборов во многих странах и контекстах.

На сегодняшний день учебные курсы в рамках проекта БРИДЖ были проведены квалифицированными специалистами в более чем 38 странах для более чем 4000 участников. Каждый учебный курс нацелен на повышение квалификации, расширение знаний и повышение уверенности специалистов по вопросам выборов и главных заинтересованных сторон по различным аспектам избирательного процесса, включая представителей средств массовой информации, политических партий, наблюдателей за проведением выборов и доноров.

Проведение семинаров-практикумов в рамках проекта БРИДЖ включено во многие проекты и миссии по оказанию помощи в проведении выборов в целях расширения возможностей сотрудников избирательных органов и других заинтересованных сторон.

Международная служба новостей о выборах (ИСЕН)

ИСЕН позволяет заинтересованным лицам зарегистрироваться по электронной почте и получать ежедневную выборку новостей (на английском языке), касающихся проведения выборов, из онлайновых газет всего мира. ИСЕН была создана в 2004 году и является результатом сотрудничества между Департаментом по политическим вопросам и Избирательным трибуналом Панамы. ИСЕН обслуживается и поддерживается Консультативным отделом международных отношений в структуре Избирательного трибунала Панамы. Основными пользователями услуг этой Службы являются лица, отвечающие за управление выборами, государственные должностные лица, представители дипломатического сообщества и научных кругов. Организация Объединенных Наций не гарантирует полноту, точность или наличие официального одобрения (косвенного или прямого) информации, содержащейся в предоставляемых ИСЕН новостных выборках. Для подписки на получение новостных выборок ИСЕН просьба обратиться по следующему адресу: isen@tribunal-electoral.gob.pa

Руководство ИФЕС по выборам

Новостные материалы по вопросам помощи в развитии демократии и проведения выборов, подготавливаемые консорциумом по вопросам проведения выборов и укрепления политического процесса; см. http://www.electionguide.org