AGUA SIN FRONTERAS

Como la calidad del agua se degrada o la cantidad disponible tiene que satisfacer demandas cada vez mayores, la competencia entre los usuarios del agua se intensifica. En ningún lugar esta situación es más desestabilizadora que en las cuencas de los ríos que atraviesan fronteras políticas. Pero la experiencia muestra que en muchas situaciones, lejos de causar conflictos, la necesidad de compartir el agua puede generar una cooperación inesperada.

En realidad, las circunstancias son propicias para la cooperación. Hay 263 cuencas internacionales que atraviesan fronteras políticas de dos o más países. Esas cuencas, en las que vive aproximadamente el 40% de la población del mundo, cubren casi la mitad de la superficie de la tierra y a ellas corresponde cerca del 60% de las corrientes de agua dulce del mundo. Un total de 145 naciones tienen parte de su territoiro en cuencas internacionales y 21 países están situados enteramente en el interior de cuencas internacionales.

El agotamiento y la degradación de los suministros de agua dulce causados por el rápido crecimiento de la población y la deficiente gestión del desarrollo ya causan graves tensiones entre los principales usuarios de los recursos hídricos - los agricultores, la industria y los consumidores urbanos - en muchos países. Las aguas que atraviesan fronteras nacionales adquieren una importancia aún más compleja y estratégica.

Los países tienen claros incentivos para captar y utilizar el agua antes de que escape a su control político. No existe incentivo inmediato para conservar o proteger los suministros para los usuarios que viven fuera de las fronteras nacionales. Por lo demás, debido en parte a que en muchos lugares un río o un lago es un elemento fundamental de la identidad de una nación, la adopción de decisiones y el control respecto de las vías fluviales se considera esencial para los intereses nacionales.

Además de la contaminación, las preocupaciones más seridas de los países que viven corriente abajo se relacionan con el hecho de que grandes represas o canales de desvío - para el suministro de agua, el riego, la generación de electricidad o el control de inundaciones - pueden reducir la cantidad de agua que les llega y la cantidad que llega al mar, con lo que además se afectan los ecosistemas. Como resultado de los esfuerzos de ordenación encaminados a satisfacer todas las demandas, algunos grandes ríos, como el Ganges y el Colorado, ya no llegan al mar en algunas épocas del año. Prácticamente toda la corriente del río Colorado es captada y utilizada, lo que tiene graves consecuencias ambientales para la tierra e impide el flujo de nutrientes hacia el mar. Esa situación ha dado lugar a una disminución de la población de peces.

Aprender a compartir
Pese a la complejidad de los problemas, la experiencia acumulada permite afirmar que las controversias relacionadas con el agua pueden manejarse por la vía diplomática. En los últimos 150 años sólo se han producido 37 controversias graves en que ha habido estallidos de violencia, en comparación con los 150 tratados que se han firmado. Las naciones valoran esos acuerdos porque contribuyen a aumentar la estabilidad y predictibilidad de las relaciones internacionales en lo atienente a los recursos hídricos. De hecho, la historia de los tratados internacionales sobre el agua se remonta a 2 500 A.C., cuando las dos ciudades-estados de Lagash y Umma, en Sumeria, establecieron un acuerdo para poner fin a una controversia sobre el agua a lo largo del río Tigris - que suele considerarse el primer tratado de la historia. Desde entonces, el conjunto de tratados sobre el agua que se han establecido es considerable. Según la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, desde el año 85 de nuestra era se han redactado más de 3.600 tratados relacionados con recursos hídricos internacionales. La mayoría de ellos se relaciona con la navegación y la demarcación de límites. El contenido central de las negociaciones y del establecimiento de tratados en el último siglo ha pasado de la navegación a la utilización, el desarrollo, la protección y la conservación de recursos hídricos.

Entre los enemigos más acérrimos se han negociado acuerdos jurídicos para compartir el agua, que se han mantenido aunque hayan persistido los conflictos en relación con otras cuestiones. Camboya, Laos, Tailandia y Viet Nam, apoyados por las Naciones Unidas, han podido cooperar desde 1957 en el Marco de la Comisión del Río Mekong, anteriormente conocida como Comité del Mekong, y mantuvieron intercambios técnicos durante la guerra de Viet Nam. Desde 1995, Israel y Jordania, con la participación de los Estados Unidos, han celebrado conversaciones periódicas para compartir las aguas del río Jordán., aun cuando estuvieran hasta época reciente en estado de guerra oficial. La Comisión del Río Indo, establecida con el apoyo del Banco Mundial, sobrevivió a dos guerras ente la India y el Pakistán. En febrero de 1999 se acordó establecer un marco para la cuenca del río Nilo, donde viven 160 millones de personas distribuidas en 10 países, a fin de luchar contra la pobreza y estimular el desarrollo económico en la región mediante la promoción de la utilización equitativa de los recursos hídricos comunes y la distribución equitativa de los beneficios.Esta iniciativa, apoyada por el Banco Mundial y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, es un arreglo transitorio hasta que se establezca un marco permanente. Los nueve países países de la cuenca del río Nilo han acordado un marco para establecer una asociación similar.

Esos casos ponen de relieve dos importantes elementos de la cooperación internacional en materia de recursos hídricos: la necesidad de una institución que fomente eficazmente un proceso de participación y compromiso a largo plazo, y el apoyo financiero adecuado de terceros que gozan de la confianza de todas las facciones. El proceso de examen y deliberación a menudo lleva tiempo - el acuerdo sobre el Indo llevó 10 años; en el caso del Ganges tomó 30 y el Jordán, 40 - debido a la necesidad de fomentar la confianza y una medida de participación en el proceso que los países participantes deberán sentir como propio. Como en ocasiones el proceso es largo, es fundamental contar con apoyo financiero. Pese a la importancia de esta cuestión, los donantes aportan sólo una pequeña proporción del total de la ayuda a la ordenación compartida de las cuencas hidrográficas.

Es necesario hacer más
El hecho de que se hayan firmado más de 3.600 acuerdos y tratado constituye un logro de por sí, pero si se examinan de cerca se observa que aún tienen deficiencias considerables. Lo que se necesita son disposiciones de supervisión que se puedan aplicar, mecanismos para hacerlas cumplir y disposiciones concretas sobre la asignación de recursos hídricos que aborden las variaciones que existen en las corrientes de agua y las necesidades cambiantes.

La Convención de las Naciones Unidas sobre el derecho de los usos de los cursos de agua internacionales para fines distintos de la navegación de 1997 es un instrumento internacional que se centra en la gestión de los recursos hídricos compartidos. Estableció dos principios fundamentales para guiar la conducta de las naciones en relación con los cursos de agua compartidos: la utilización equitativa y razonable y la obligación de no causar daños sensibles a los vecinos. Sin embargo, corresponde a los propios países explicar con precisión la significación de esas palabras en relación con sus cuencas fluviales. Sólo 12 países han ratificado la Convención, pero se necesitan 35 ratificaciones para que entre en vigor.

Existe consenso entre los expertos respecto de la necesidad de que los acuerdos relacionados con cursos de agua internacionales sean más concretos, establezcan medidas para hacer cumplir los tratados convenidos e incorporen mecanismos detallados de solución de conflictos en caso de que se produzcan controversias. Una mejor cooperación también supone una clara, aunque flexible, determinación de las asignaciones de recursos hídricos, teniendo en cuenta las actividades hidrológicas, la dinámica cambiante de las cuencas y los valores sociales. Por último, el desarrollo de los cursos de agua internacionales tal vez necesite algunos mecanismos de indemnización, como pagos por transferencia de derechos al agua.