Introducción

Un mundo y unas Naciones Unidas que están cambiando

1. A lo largo de su historia, las Naciones Unidas han desempeñado una función esencial como lugar de encuentro para examinar problemas y establecer normas mundiales, y durante gran parte de esa historia la principal función de su Secretaría y de su personal, que trabajaba principalmente en la Sede, fue prestar servicios a esas conferencias y reuniones. Gran parte de esa labor era, y sigue siendo, importante y sustantiva. Las normas mundiales establecidas durante ese período han cambiado profundamente al mundo.

2. Sin embargo, el entorno político y social mundial de hoy día es muy distinto, y nuestra Organización refleja este hecho. En los últimos 20 años se ha producido una enorme expansión de sus operaciones, presupuestos y funciones. Las Naciones Unidas de hoy ejecutan complejas operaciones y prestan directamente servicios de crítica importancia en todo el mundo. Al hacerlo, colaboran con una amplia gama de asociados -gobiernos nacionales, organizaciones regionales, grupos de la sociedad civil, fundaciones filantrópicas y empresas del sector privado- en una gama igualmente amplia de actividades, desde el mantenimiento y la consolidación de la paz hasta la lucha contra la pobreza y el VIH/SIDA y la promoción de los objetivos de desarrollo del Milenio.

3. El mantenimiento de la paz, es cierto, se remonta a los primeros días de la guerra fría. Pero la típica operación de mantenimiento de la paz de ese entonces se limitaba simplemente a interponer soldados entre las fuerzas armadas de Estados en guerra para vigilar el cumplimiento de un cese el fuego. Y en los primeros 44 años de la historia de las Naciones Unidas se establecieron tan sólo 18 misiones de mantenimiento de la paz.

4. En los 16 años transcurridos desde 1990 se han autorizado 42 misiones nuevas (véase el gráfico 1). Pero el mantenimiento de la paz es hoy día un asunto mucho más complejo. Por lo general, supone restaurar instituciones, organizar elecciones y adiestrar a la policía; y comprende muchas otras tareas necesarias para que un acuerdo de paz firmado por dirigentes de facciones armadas se plasme, para el pueblo de un país asolado por largos años de conflicto, en una auténtica seguridad y en una oportunidad, por lo menos, de alcanzar la prosperidad. En dos casos recientes, uno de los cuales aún continúa, las Naciones Unidas se vieron obligadas incluso a desempeñar las funciones ejecutivas de gobierno en el territorio en cuestión.

5. Según estudios independientes, las Naciones Unidas desempeñan esas tareas a un costo menor que las naciones que actúan por sí solas o en coaliciones ad hoc, pero esas misiones más complejas requieren más gente que las administre. Tan sólo en los nueve años transcurridos desde que asumí el cargo de Secretario General, el personal civil y militar desplegado en misiones de mantenimiento de la paz ha aumentado de menos de 20.000 personas a más de 80.000, con lo que el total del presupuesto de mantenimiento de la paz ha subido de 1.250 millones a más de 5.000 millones de dólares (véase el gráfico 2). Incluso el personal civil de las misiones de mantenimiento de la paz sobre el terreno es más del doble de todo el personal de la Secretaría empleado en Nueva York, mientras que los gastos de las operaciones de mantenimiento de la paz ascienden a más de la mitad del gasto total de las Naciones Unidas.

6. El presupuesto ordinario, en cambio, en torno al cual giran tantos de los debates intergubernamentales sobre el control y la dirección de las actividades de las Naciones Unidas, representa actualmente menos del 20% del gasto total. El resto, salvo los tribunales penales y el plan maestro de mejoras de infraestructura, consiste en gastos extrapresupuestarios financiados con cargo a contribuciones voluntarias (véase el gráfico 3) y se destina principalmente a actividades "operacionales": asistencia a los refugiados y socorro humanitario, justicia penal, vigilancia de la situación en materia de derechos humanos y fomento de la capacidad en esa esfera, y asistencia electoral. En general, se trata de actividades nuevas que complementan los gastos cada vez mayores de los fondos y programas de las Naciones Unidas, como el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) y el Programa Mundial de Alimentos (PMA), que ascienden actualmente a cerca de 10.000 millones de dólares anuales. Las Naciones Unidas están gastando por lo tanto casi 20.000 millones de dólares anuales en total. En el presente informe se examina únicamente la mitad correspondiente a la Secretaría.

Una oportunidad única

7. Estos enormes cambios en el alcance y el carácter de las actividades de las Naciones Unidas exigen una revisión radical de la Secretaría, de sus normas, su estructura, sus sistemas y su cultura. Ello ha comenzado a ocurrir en los fondos y programas de las Naciones Unidas pero no en medida suficiente en la Secretaría. Nuestros funcionarios trabajan como nunca en todos los rincones de la tierra, muchos de ellos en situaciones difíciles y peligrosas, con un gran idealismo e integridad, pero nuestro sistema de gestión no es el que se merecen. Carece de la capacidad, los controles, la flexibilidad, la solidez e incluso la transparencia necesarios para llevar adelante operaciones de alcance mundial por valor de muchos miles de millones de dólares, que a menudo deben desplegarse con suma rapidez.

8. Ha habido muchos intentos de reforma. Yo mismo presenté dos grandes grupos de propuestas de reforma durante mi mandato -uno en 1997 (véase A/51/950) y otro en 2002 (véase A/57/387)- así como el informe del Grupo sobre las Operaciones de Paz de las Naciones Unidas (véase A/55/305-S/2000/809), publicado en 2000, y el informe sobre un sistema de gestión de la seguridad reforzado y unificado para las Naciones Unidas (véase A/59/365), publicado en 2004. En colaboración con los Estados Miembros, se han logrado cambios importantes, y creo firmemente que la Organización es hoy día más eficiente y eficaz que 10 años atrás.

9. Pero esas iniciativas anteriores han encarado los síntomas y no las causas de nuestras deficiencias subyacentes. No han sido lo suficientemente amplias y estratégicas como para hacer frente a las exigencias de una época de rápidos cambios. En varias esferas fundamentales, especialmente la gestión de los recursos humanos, las estructuras básicas de gestión propiamente dichas, los mecanismos de control intergubernamental y, quizás por sobre todo, la cultura de gestión, el modelo de funcionamiento no ha cambiado de modo significativo desde por lo menos el decenio de 1970. Más aún, los sistemas han continuado su decadencia a medida que se intensificaban los problemas.

10. Como resultado de ello, la Secretaría se ha visto en dificultades a la hora de hacer frente a los cambios en el entorno. Ha tenido muchos problemas operacionales y unas cuantas crisis. Su dedicado personal ha estado haciendo más y más, año tras año, contra todas las expectativas. Ha llegado el momento de una reforma fundamental, concebida explícitamente para que la Secretaría pueda satisfacer las nuevas exigencias operacionales de las Naciones Unidas en el siglo XXI. Al igual que el simbólico edificio de nuestra Sede, que requiere un reacondicionamiento total después de más de 50 años de reparaciones y mantenimiento improvisados, nuestra Organización, después de decenios de reformas parciales, necesita ahora una revisión estratégica a fondo, que sólo puede hacerse con el empeño coherente y sostenido de todos los niveles de su dirigencia.

11. Los Estados Miembros lo han comprendido con claridad. En el Documento Final de la Cumbre Mundial 2005 (resolución 60/1 de la Asamblea General), los Jefes de Estado y de Gobierno de todos los Estados Miembros invitaron al Secretario General a formular un plan amplio y detallado para lograr el cambio. En el párrafo 162 del Documento Final me pidieron que sometiera al examen de la Asamblea General propuestas relativas a las condiciones y las medidas necesarias para que yo y mis sucesores cumpliéramos con eficacia nuestras funciones directivas. Y en el párrafo 163 del Documento Final me instaron a que presentara propuestas de reforma de la gestión, en particular con el fin de que los recursos financieros y humanos de la Organización se utilizaran más eficientemente, para su examen y la adopción de decisiones al respecto en el primer trimestre de 2006. Semejante oportunidad de lograr cambios tan necesarios tal vez no vuelva a presentarse pronto. Debemos aprovecharla en la mayor medida posible.

12. El presente informe responde a ambas solicitudes y busca reforzar otros exámenes de políticas más específicos que la Asamblea General ya ha encomendado. Procura presentar el plan detallado para una reforma amplia de la gestión, reforma que -estoy convencido- desean sinceramente la mayoría de los Estados Miembros, si no todos ellos. Contiene propuestas en siete esferas principales: personal (sección I), personal directivo (sección II), tecnología de la información y las comunicaciones (sección III), prestación de servicios (sección IV), presupuesto y finanzas (sección V), gobernanza (sección VI) y el proceso de cambio propiamente dicho (sección VII). Esas esferas están todas relacionadas entre sí y también tienen que ver con las normas éticas de la Secretaría -cuya reforma ya he emprendido con la ayuda de los Estados Miembros- y con el sistema de supervisión y el sistema interno de justicia, que son objeto de exámenes separados. Si no se lleva a cabo la reforma en alguna de esas esferas, se corre el peligro de afectar considerablemente, o incluso de invalidar por completo la reforma en todas las demás. Por consiguiente, he incluido en este informe, aunque no están comprendidas dentro de sus propuestas, un breve resumen de las reformas ya realizadas o previstas en las esferas de la ética y la supervisión, y un llamamiento para emprender una reforma de gran alcance del sistema interno de justicia. Presento así un panorama completo de los cambios que considero necesarios.

13. Me doy perfectamente cuenta de que si la Asamblea General promulgara todos los cambios que solicito en los estatutos y reglamentos, con ello solo no se lograría transformar nuestra Organización. Debemos crear una capacidad de gestión moderna y empoderada, algo que no se puede lograr con una votación sino que requiere un proceso de cambio organizacional sostenido a lo largo del tiempo. Será necesario volver a examinar casi todos los procesos de la Organización para poder eliminar pasos redundantes y diseñar maneras más eficientes de hacer las cosas. El presente informe debe ser el comienzo de un proceso de gestión del cambio que llevará varios años. Una de las deficiencias de la antigua cultura es, precisamente, la creencia de que un informe o una votación constituyen, en sí mismos, un cambio. En la práctica, los informes y las votaciones permiten y autorizan el cambio, pero el cambio propiamente dicho es la larga marcha que viene después.

Trabajar juntos

14. Quiero dejar muy claro que una gestión enérgica sólo puede tener éxito si responde a una gobernanza enérgica. Las reformas corren peligro de fracasar a menos que exista una relación de confianza y una colaboración estratégica entre la gobernanza de esta institución, es decir, los mecanismos intergubernamentales de los Estados Miembros, y su gestión, a saber, yo y mis colegas.

15. Dos tendencias amenazan esa colaboración, que debemos conjurar. En primer lugar, muchos Estados tienen motivos para sentir que no tienen una voz real en los asuntos de la Organización y se ven impulsados a hacer valer su influencia de la única manera que tienen a su alcance, es decir, negando su apoyo a algunas de las numerosas decisiones, sobre todo sobre cuestiones administrativas y presupuestarias, para las que se requiere un consenso. Ello los lleva a un enfrentamiento con otros Estados que creen, por el contrario, que su contribución financiera les da derecho a llevar la voz cantante en esas mismas cuestiones. Esta disputa está socavando lo que debería ser un interés común en la eficacia de las Naciones Unidas.

16. En segundo lugar, ese conflicto ha trastornado la división de trabajo entre mi cargo de más alto funcionario administrativo y los Estados Miembros. Ha llevado a intervenciones en casi todas las decisiones relativas a la asignación de recursos financieros y humanos. Es esencial que encontremos o volvamos a descubrir una base común para nuestra colaboración. Los Estados Miembros deben recuperar la capacidad de ejercer una supervisión eficaz y determinar la dirección de la Organización, y se debe respetar al mismo tiempo el derecho del Secretario General de administrar los asuntos de la Organización de una manera que permita alcanzar los objetivos que le han fijado los Estados Miembros.

17. Para que se produzcan cambios es fundamental que la Secretaría y los Estados Miembros colaboren para hacer que esos cambios se produzcan. Quedan por determinar los detalles de todos los cambios propuestos, lo que se debe hacer a través de un proceso de amplias consultas, incluso con quienes serán los más inmediatamente afectados, y de cuya lealtad y dedicación más directamente dependerá el éxito de los cambios, a saber, los funcionarios de las Naciones Unidas. El proceso de cambio debe basarse en una comunicación cabal y transparente entre todos los interesados, y llevar a unas hojas de ruta bien definidas y a unas líneas transparentes de rendición de cuentas para todo el personal directivo.

18. Esas reformas se han elaborado en el contexto de un debate sobre cómo las Naciones Unidas pueden lograr ahorros gracias a la reforma. En efecto, a lo largo del tiempo esas propuestas reducirán los costos de muchas actividades al asegurar que se realicen de manera más sencilla, lo que permitirá lograr unos ahorros muy reales. Pero el presente informe no es un intento de reducir costos: su principal mensaje financiero es que a lo largo de los años la inversión en personal, sistemas y tecnología de la información fue totalmente insuficiente y que ahora es necesario realizar esos gastos diferidos para que las Naciones Unidas puedan funcionar eficazmente. Para alcanzar el nivel de eficacia al que nuestro personal, nuestros clientes, nuestros Estados Miembros y nuestros pueblos tienen derecho a pretender se necesitará mucho dinero.

19. Mi intención es asegurar que todos los Estados Miembros tengan a su disposición una Organización que puedan dirigir fácilmente y que sea capaz de responder rápida y eficazmente a sus instrucciones, porque está bien organizada y es transparente. Ante todo, mi intención es asegurar una relación óptima costo-calidad en los servicios que las Naciones Unidas prestan a los centenares de millones de personas de todo el mundo que, por razones ajenas a su voluntad, necesitan de ellos: los que viven amenazados por la pobreza extrema; por el hambre, la malnutrición y las enfermedades endémicas o epidémicas; por la desertificación y otras formas de degradación ambiental; por los desastres naturales; por los conflictos civiles, la anarquía, la violencia y la delincuencia organizada transnacional; por el terrorismo; por la opresión y el mal gobierno; y por el genocidio, la depuración étnica y otros crímenes de lesa humanidad. Estos son los verdaderamente interesados en unas Naciones Unidas eficaces y controladas democráticamente.