V. Invertir en presupuesto y finanzas

70. Los arreglos presupuestarios y financieros son básicos para el funcionamiento de las Naciones Unidas. Primero y principal, es indispensable que los Estados Miembros paguen a tiempo la totalidad de sus contribuciones. También tiene importancia crítica la calidad de las decisiones que toman los Estados Miembros acerca del mejor modo de utilizar los recursos. Sin embargo, el mundo y nuestra misión han ido cambiando, y han ido creciendo los gastos globales y se ha difundido el conocimiento de las prácticas óptimas de gestión internacionales, pero nuestras funciones presupuestarias y financieras no han evolucionado al mismo ritmo.

Contexto y desafíos

71. Las reformas pasadas han tenido por objeto mejorar el sistema de presupuestación, el ciclo de preparación y examen del presupuesto y la gestión de los fondos fiduciarios. A pesar de las mejoras introducidas recientemente, nuestros arreglos presupuestarios y financieros actuales no permiten a la Secretaría desempeñar adecuadamente su tarea. Entre los principales desafíos figuran los que se describen a continuación.

72. Un proceso poco flexible de ejecución del presupuesto, que limita la capacidad de las Naciones Unidas para asignar fondos estratégicamente en función de las necesidades operacionales. Aunque gracias a las reformas anteriores se ha podido prestar de entrada mayor atención a los indicadores de desempeño y a los posibles efectos de un programa o una función determinados, la nueva metodología no ha producido ninguna modificación apreciable en la manera en que los Estados Miembros examinan las propuestas presupuestarias del Secretario General o evalúan de qué modo se ha gastado el dinero presupuestado. El proceso presupuestario se ve frenado por los debates partida por partida, el número excesivo de iteraciones a lo largo de un dilatado período de examen y la cantidad de papel que el proceso supone. La preparación del presupuesto empieza ahora con 15 meses de anticipación antes de cada bienio, anticipación excesiva para poder responder a la rápida evolución de la labor de las Naciones Unidas, con la consecuencia de que puede no haber una correspondencia exacta entre los recursos y las necesidades reales. La mayoría de los funcionarios que se ocupan de las finanzas se dedican a llevar adelante ese engorroso proceso, con lo que queda poco personal para la planificación y el análisis financieros proactivos en apoyo de los objetivos de los programas.

73. Autoridad muy restringida del Secretario General para desplazar recursos a fin de satisfacer nuevas necesidades. Las facultades del Secretario General para mover recursos entre los distintos programas y reasignar puestos sin aprobación de los Estados Miembros es hoy menor que antes de 1974, época en que esa flexibilidad era mucho menos necesaria. Reconociendo la necesidad de mayor fluidez, en 2003 los Estados Miembros convinieron en dar al Secretario General, a título experimental, la posibilidad de desplazar hasta 50 puestos dentro del bienio. Sin embargo esa concesión ha resultado insuficiente y al mismo tiempo poco flexible, debido en parte al gran número de condiciones restrictivas impuestas y a la falta de autoridad para reclasificar puestos según las necesidades.

74. No existe una noción única, coherente y que todos comprendan de la rendición de cuentas en relación con la ejecución de los programas. El logro de los objetivos de los programas tiene pocas consecuencias para la asignación de recursos, la planificación del trabajo o la evaluación del desempeño del personal directivo. 75. Prácticas engorrosas derivadas del Reglamento Financiero y la Reglamentación Financiera Detallada. Hemos ido evolucionando de una institución con control centralizado a una institución descentralizada, y quizás necesitemos reexaminar más a fondo las reglas vigentes. La adopción de las Normas Contables Internacionales del Sector Público por las Naciones Unidas, que se propondrá a los Estados Miembros este mismo año 2006, requeriría una importante adaptación del Reglamento Financiero y la Reglamentación Financiera Detallada de la Organización.

76. La insuficiente transparencia y disponibilidad de información financiera pertinente para proporcionar a los Estados Miembros o al personal directivo de la Secretaría indicaciones claras sobre la situación financiera de la Organización. La infraestructura informática arcaica y fragmentada, los procesos manuales anticuados y la fragmentación de las cuentas en fondos para operaciones de mantenimiento de la paz y fondos fiduciarios son causa de retrasos pero también, cosa más importante, impiden la reunión y seguimiento de los datos esenciales precisos para adoptar decisiones de gestión y para asegurar una supervisión y una auditoría adecuadas.

77. Entre muchos ejemplos de este tipo de problemas quisiera citar los siguientes:

• La Secretaría presenta cada año a la Quinta Comisión muchos miles de páginas de informes, cuyo contenido se repite en muchos casos (véase el gráfico 6). En el quincuagésimo noveno período de sesiones de la Asamblea General se presentaron 275 informes distintos;
  
  
• La preparación del presupuesto se hace antes y por ello no puede incluir las experiencias derivadas del informe de ejecución del programa correspondiente al anterior período presupuestario;
  
  
• Hay más de 150 fondos fiduciarios y 37 cuentas especiales individuales de operaciones de mantenimiento de la paz, cada uno con sus propias disposiciones y gastos de apoyo;
  
  
• La insuficiencia de los fondos de operaciones, que cubren sólo dos o tres semanas de operaciones de las Naciones Unidas;
  
  
• Los flujos de efectivo son lentos e impredecibles y durante el primer trimestre se recibe menos de la mitad de las sumas prorrateadas para el presupuesto ordinario. En el caso de las cuotas para la financiación del mantenimiento de la paz, que se asignan a lo largo del año, pasan varios meses antes de que se efectúen pagos importantes y el monto total pendiente suele situarse entre 1.000 y 2.000 millones de dólares;
  
  
• La facultad presupuestaria discrecional del Secretario General no ha variado desde hace más de 30 años;
  
  
• Menos de la mitad de las 30 oficinas y departamentos de la Secretaría cuentan con dependencias o personas dedicadas específicamente a la evaluación de programas.
  

Tanto los Estados Miembros como la Secretaría están abrumados por el gran número de informes

Informes presentados a la Quinta Comisión en el quincuagésimo noveno período de sesiones de la Asamblea General Total: 275 informes en un año

Visión

78. Veo unas Naciones Unidas que habrán resuelto esos problemas fundamentales y en las que:

• Habrá un proceso presupuestario flexible y con orientación estratégica, partiendo de las reformas anteriores que introdujeron en la Secretaría la presupuestación basada en los resultados;
  
  
• Los Estados Miembros y la Secretaría establecerán el equilibrio adecuado entre el control y la libertad administrativa y entre la dirección y las orientaciones que proporcionan los Estados Miembros y la flexibilidad que necesita la Secretaría para cumplir esos deseos. Así, la Secretaría tendrá las facultades necesarias para desplegar y desplazar recursos a fin de desempeñar con eficacia los mandatos que le asignen los Estados Miembros;
  
  
• Habrá una relación clara entre desempeño y asignación de recursos, lo que permitirá gestionar del mejor modo posible las sumas que los Estados Miembros invierten en las Naciones Unidas. Esto daría a los Estados Miembros más confianza en la transparencia y disponibilidad de información pertinente en la que basar sus decisiones, les permitiría invocar la responsabilidad del personal dirigente en relación con los resultados concretos obtenidos y les daría la seguridad de que sus contribuciones financieras se utilizan de manera eficiente.
  
  

Propuestas

Propuesta 16

En la esfera de la planificación presupuestaria estratégica y la ejecución del presupuesto, propongo que:

• Los Estados Miembros y la Secretaría trabajen juntos para encontrar el modo de acentuar el carácter estratégico del examen del presupuesto, reducir los procesos duplicativos, detallados y que requieran un trabajo excesivo, y armonizar los insumos principales en los procesos ordinario, de mantenimiento de la paz y extrapresupuestario.
  
  
• Los ciclos presupuestarios se acorten y se hagan coincidir con el año civil. La duración de la preparación y aprobación del presupuesto ordinario debería limitarse a 12 meses y todas las etapas del proceso de examen presupuestario tendrían lugar durante la parte principal (de septiembre a diciembre) de los períodos ordinarios de sesiones de la Asamblea General. El ciclo presupuestario de las operaciones de mantenimiento de la paz se haría coincidir con el año civil.
  
  
• Las consignaciones presupuestarias se agruparían en 13 partes en lugar de las 35 secciones actuales.
  
  
• Los puestos se aprobarían en cifras globales y se agruparían en cuatro grandes categorías. La Secretaría presentaría una plantilla indicativa exclusivamente con fines de información. El Secretario General tendría facultades para redistribuir los puestos según fuera necesario y reclasificar hasta el 10% de los puestos dentro de cada gran categoría en un período presupuestario dado.
  
  
• El Secretario General estaría facultado para, en un período presupuestario dado, utilizar las economías resultantes de los puestos vacantes, cuyo valor no superara el 10% del presupuesto global correspondiente a los puestos, para nuevas prioridades o actividades no previstas.
  
  

Propuesta 17

En la esfera de las prácticas de gestión financiera, propongo que:

• Las cuentas de mantenimiento de la paz para las distintas misiones sobre el terreno se consoliden a partir de 2007 en un único conjunto de cuentas e informes, a fin de mejorar la gestión del efectivo y la flexibilidad operacional.
  
  
• En julio de 2006 se introduzca una nueva política, en sustitución de las cuatro instrucciones administrativas vigentes actualmente, para regir la gestión simplificada de los fondos fiduciarios. Los objetivos fundamentales incluirían la simplificación de las reglas y procedimientos, la introducción de una categoría única, coherente y flexible de fondos fiduciarios y el establecimiento de una nueva norma para los gastos de apoyo, inferior al 13% actual, para que correspondiera mejor a la estructura de tarifas en vigor en los fondos y programas de las Naciones Unidas.
  
  
• El límite máximo de la autorización para contraer obligaciones otorgada por la Asamblea General para las operaciones de mantenimiento de la paz se aumente de 50 millones a 150 millones de dólares y se desvincule de determinadas decisiones del Consejo de Seguridad.
  
  
• El nivel del Fondo de Operaciones para el presupuesto ordinario se aumente de 100 millones a 250 millones de dólares.
  
  
• Los excedentes presupuestarios, incluidos los de las operaciones de mantenimiento de la paz, se retengan para su utilización en períodos ulteriores, con sujeción a la aprobación de los Estados Miembros.
  
  
• Se cree un fondo independiente para cubrir los gastos imprevistos derivados de las fluctuaciones de los tipos de cambio y de la inflación, fondo que se financiaría mediante la transferencia de excedentes presupuestarios.
  
  
• Se cobre un interés por las cuotas atrasadas de un Estado Miembro.

Propuesta 18

En la esfera de la evaluación de resultados y presentación de informes, propongo que:

• Se aumenten los recursos para las actividades de las Naciones Unidas en materia de medición de los resultados, que al mismo tiempo deberían racionalizarse.
  
  
• Los mecanismos de supervisión y evaluación se reformen y sincronicen de modo que sus resultados puedan evaluarse para la preparación del presupuesto siguiente.
  
  
• El proceso de presupuestación y planificación se vincule de manera explícita con los resultados de la ejecución, la planificación del trabajo y la evaluación del desempeño del personal directivo, a fin de garantizar la gestión eficaz de los recursos proporcionados por los Estados Miembros.
  
  
• Se introduzca un nuevo informe anual (véase un examen más detallado en la sección VI infra) y se tomen otras medidas para consolidar y simplificar los informes financieros.