IV. Invertir en nuevas formas de prestación de servicios

A) Nuevas opciones de contratación

Contexto y desafíos

57. Los recientes adelantos de la tecnología y las prácticas de gestión han permitido a muchas instituciones de los sectores público y privado adoptar formas enteramente nuevas de obtener servicios. Éstas han permitido a los empleadores centrar sus recursos en su misión básica, mejorar su desempeño en cuanto al cumplimiento de su mandato, y asignar los recursos en forma óptima. Entre las prácticas cada vez más comunes se cuentan el traslado de ciertas funciones administrativas a otros lugares (reubicación o deslocalización); la contratación con proveedores externos de una variedad de servicios prestados anteriormente en forma interna (contratación externa); permitir que ciertas categorías de funcionarios trabajen desde su casa (teletrabajo); y una utilización más eficaz de los servicios ya establecidos en todo el mundo.

58. Sin embargo, en las Naciones Unidas la investigación de esas opciones ha sido lenta y poco sistemática. La mayoría de los servicios administrativos y de apoyo se prestan dentro de la Organización, con frecuencia en lugares de alto costo, como Nueva York o Ginebra. En general ha existido en las Naciones Unidas una mentalidad que desalienta incluso el estudio de las opciones que existen. En nuestra calidad de organización mundial, no hay ningún motivo para que no realicemos nuestras actividades mundialmente. Sin embargo, en su resolución 55/232, de 23 de diciembre de 2000, la Asamblea General estableció varias condiciones para la contratación externa que limitan fuertemente las circunstancias en las que ésta se puede contemplar. No se ha llevado a cabo un estudio detallado de factibilidad ni una evaluación de la eficacia en función de los costos de la posibilidad de reubicar servicios importantes.

 Visión

59. Veo unas Naciones Unidas que han logrado beneficios en varios frentes intro-duciendo nuevas prácticas, como el traslado de actividades a nuevas estaciones de trabajo. Esa medida repartirá los beneficios económicos y de empleo de esas activi-dades más equitativamente entre sus Estados Miembros, y al mismo tiempo logrará mayor eficacia y eficiencia. En particular, redistribuirá parte de la gran proporción de esos beneficios que fluye actualmente hacia el Estado Miembro más rico de las Naciones Unidas, porque es anfitrión de una fuerte presencia de las Naciones Unidas. La redistribución y traslado de la carga de trabajo de la Sede a otras partes del mundo beneficiará a más países y más economías; permitirá que las Naciones Unidas amplíen y profundicen el fondo común de conocimientos al que recurren para contratar; y les permitirá reducir los costos generales de sus operaciones.

60. El traslado ofrece un instrumento de excepcional precisión para cumplir lo dispuesto en el Artículo 101 de la Carta de las Naciones Unidas: "La consideración primordial que se tendrá en cuenta al nombrar el personal de la Secretaría y al determinar las condiciones de servicio, es la necesidad de asegurar el más alto grado de eficiencia, competencia e integridad. Se dará debida consideración también a la importancia de contratar el personal en forma de que haya la más amplia representa-ción geográfica posible".

61. El sistema de las Naciones Unidas recién ha comenzado a experimentar con esta práctica, pero los resultados son alentadores. El Banco Mundial trasladó algunas de sus funciones de contabilidad a Chennai (India). Además del ahorro en dólares, el traslado ha traído consigo otras mejoras, como lo observó el PNUD tras la transferencia a Copenhague de sus funciones de administración de prestaciones y nómina de sueldos en el bienio 2003-2004. Se determinó que las transacciones eran un 25% más eficientes, y el personal del PNUD en todo el mundo asignó a la calidad y la capacidad de respuesta de los servicios ofrecidos en Copenhague una calificación de 92 de un máximo de 100 en 2005. El PNUD está estudiando actualmente la posibilidad de trasladar algunas divisiones sobre conocimientos y aprendizaje, así como las dependencias regionales de apoyo a los recursos humanos a centros regionales como los de Johannesburgo y Bangkok.

62. En la Secretaría, el Departamento de la Asamblea General y de Gestión de Conferencias, por ejemplo, encomendó recientemente la realización de un estudio externo que analizara las opciones relativas al ciclo de producción de documentos. Los cálculos preliminares indican que los posibles ahorros derivados del traslado de la totalidad de los servicios de producción de documentos podría ascender casi al 25% de los gastos actuales en concepto de personal y localidad, lo que representaría un ahorro neto de hasta 35 millones de dólares por año.

63. La contratación con proveedores externos es una opción que debería considerarse únicamente para las funciones que no estén comprendidas entre las competencias bási-cas de las Naciones Unidas. Las funciones de imprenta, que aún se llevan a cabo dentro de la Organización, podrían ser candidatas adecuadas para la contratación externa. Otros niveles del ciclo de producción de documentos, como la traducción, podrían ser candidatos al traslado a lugares de destino de menor costo -pero no necesariamente a la contratación externa, debido al control de calidad y otros proble-mas.

64. Cualquier decisión de trasladar o contratar externamente una función depende de una gran variedad de factores, de los cuales el costo es sólo uno. La fiabilidad del servicio y las normas garantizadas de calidad tienen importancia fundamental. Será preciso celebrar consultas con el personal y sus representantes, y luego habrá que establecer un apoyo de transición apropiado con el fin de ayudar a los funcionarios cuyo trabajo pueda resultar afectado en última instancia.

 Propuestas

 Propuesta 11

Pido a la Asamblea General que modifique sus directrices anteriores y permita a la Secretaría considerar todas las opciones para la prestación de servicios, lo que incluye determinar las posibilidades de trasladar el trabajo a lugares de destino de más bajo costo, y de recurrir a la contratación externa.

 Propuesta 12

B) Fortalecimiento de las adquisiciones

Contexto y desafíos

65. Uno de los desafíos más grandes a que se han enfrentado las Naciones Unidas en el último decenio ha sido la extraordinaria expansión de la escala y el alcance de las adquisiciones. Debido en gran medida al enorme aumento de las operaciones de mantenimiento de la paz, a las que actualmente corresponde el 85% de todas las adquisiciones, pero también al creciente apoyo prestado a otras operaciones sobre el terreno e iniciativas de socorro, el valor de las adquisiciones mundiales de las Naciones Unidas ha ido aumentando constantemente, de alrededor de 400 millones de dólares en 1997 a más de 1.600 millones de dólares el año pasado. Se mantiene una fuerte tendencia al aumento, pues en 2006 se prevé que esa cifra será superior a 2.000 millones de dólares. Durante el mismo período, sin embargo, el número de funcionarios asignados específicamente a las adquisiciones en la Sede en realidad ha disminuido. En las misiones de mantenimiento de la paz, la tasa de vacantes de ofi-ciales de adquisiciones sobre el terreno es del 50%.

66. Inevitablemente, esto ha puesto a prueba la solidez y la eficacia tanto de los sistemas como de los controles, y se han constatado deficiencias en ambos. Por una parte, se ha hecho evidente que nuestra reglamentación en materia de adquisiciones es demasiado compleja y engorrosa para el tipo de acción rápida que suele ser necesaria en las misiones sobre el terreno. Un ejemplo que salta a la vista es el requisito, por lo demás sensato, de obtener ofertas de múltiples proveedores, lo que puede llegar a ser un verdadero obstáculo al suministro eficaz y oportuno de bienes y servicios de importancia fundamental, desde alimentos hasta combustible, en lugares inaccesibles y aislados como algunas partes del Sudán o de la República Democrática del Congo. Por otra parte, también se ha hecho evidente que algunas de las limitadas medidas que hemos adoptado para tratar de obviar esto en los últimos años, como otorgar más autoridad para la realización de adquisiciones basadas en el terreno, no han estado acompañadas de apoyo ni de controles suficientes para evitar la mala administración y los posibles abusos. Como resultado, a pesar del arduo trabajo y la dedicación de la enorme mayoría de nuestros funcionarios, generalmente en situaciones extremadamente complejas y difíciles sobre el terreno, con demasiada frecuencia no hemos logrado estar a la altura de los altos estándares que las Naciones Unidas deben fijarse a sí mismas.

Visión

67. Aunque algunos de los problemas de la función de adquisiciones documentados en los informes del Comité de Investigación Independiente del programa "petróleo por alimentos" de las Naciones Unidas ya han sido corregidos, aún quedan por resolver problemas importantes. Un examen separado realizado por expertos externos a fines de 2005 detectó importantes deficiencias en la cultura, la supervisión de la gestión y los controles, entre ellas, procesos de adquisición anticuados, falta de armonización y apoyo de las necesidades de adquisición de los clientes, ejecución poco sistemática de los procesos, estructura de gestión deficiente y recursos insuficientes. Igualmente preocupante es el hecho de que una auditoría reciente de las actividades de adquisición de las operaciones de mantenimiento de la paz realizada por la Oficina de Servicios de Supervisión Interna ha suscitado considerables inquietudes adicionales tanto con respecto a la mala administración como a la posibilidad de fraude.

68. Aparte de corregir los sistemas y poner en práctica fuertes controles internos para impedir la posible comisión de actos ilícitos, también hay grandes posibilidades de que las Naciones Unidas compren bienes y servicios a menor costo y más eficientemente si se modernizan debidamente los sistemas y los procedimientos. Para poner un ejemplo, si bien existe un sistema de calificación del desempeño de los contratistas, los resultados aún no son fácilmente accesibles en todo el sistema de las Naciones Unidas, y tampoco se han examinado sistemáticamente esos informes sobre el desempeño para obtener una medida del futuro valor de los contratistas de las Naciones Unidas. En efecto, desde contratos maestros anticuados hasta sistemas informáticos exigidos más allá de su capacidad, un equipo con exceso de trabajo carece de los instrumentos que necesita para proporcionar servicios de adquisición de la más alta calidad. Además, como en otras áreas de las Naciones Unidas, los gastos en capacitación, que son sólo de 20.000 dólares anuales para los 70 funcionarios que están en la Sede de las Naciones Unidas, también son muy inferiores a lo que se necesita.

 Propuestas y medidas

• a) Para asegurar que se aborden con urgencia las conclusiones de las recientes auditorías y exámenes acerca de posibles irregularidades, la Oficina de Servicios de Supervisión Interna está llevando a cabo actualmente, por instrucciones mías, un examen acelerado de esos casos y de otras denuncias sobre la posible conducta ilícita de algunos funcionarios en relación con las adquisiciones.
• b) Se está realizando una auditoría forense más amplia a cargo de expertos externos, y las Naciones Unidas, también por instrucciones mías, están cooperando plenamente con los órganos nacionales encargados de hacer cumplir la ley en sus propias investigaciones.

 Propuesta 13

 Propuesta 14

En términos más generales, con el fin de abordar las deficiencias básicas que se han identificado, propongo que continúe el examen detallado de las nor-mas, reglamentos y políticas sobre adquisición que también está en marcha, centrado en seis aspectos generales:
• Actualización de los procedimientos de adquisición a fin de que reflejen el nuevo entorno y las nuevas necesidades operacionales de las Naciones Unidas, entre ellas la necesidad de mayor transparencia y responsabilidad, mediante, por ejemplo, el establecimiento de un sis-tema más independiente de impugnación de las adjudicaciones de contratos a fin de que los proveedores dispongan de un recurso si es-timan que un proceso de adquisición fue llevado a cabo injustamente.
• Aplicación de un sistema de gestión de riesgos, que incluya instrumentos de diagnóstico para detectar las transacciones problemáticas, una rotación más sistemática del personal que presta servicios de adquisiciones y el fortalecimiento del Comité de Contratos de la Sede que supervisa el proceso de licitación. Ello asegurará que el Comité tenga la altura, el profesionalismo y la capacidad especializada que necesita para examinar las recomendaciones del Servicio de Adquisiciones
• Continuación y mejoramiento de la capacitación del personal de adquisiciones tanto en materia de procesos de adquisición como en mate-ria de ética e integridad; aplicación de los requisitos sobre declaración de la situación financiera personal a los funcionarios de adquisiciones; y una mayor atención a la promoción de las perspectivas de carrera del personal.
• Revisión de los requisitos que debe cumplir el personal de adquisiciones, especialmente con miras a atraer personal de alta calidad dispuesto a prestar servicios en el terreno y apoyado por una capacitación periódica y una rotación sistemática.
Aumento del intercambio de información sobre cuestiones de adquisi-ciones dentro del sistema común de las Naciones Unidas con miras a movilizar el considerable potencial de ahorro en materia de costos y eficiencia, estimado en 5% a 20%, es decir, 100 millones de dólares a 400 millones de dólares, entre otras cosas mediante medidas como una concordancia más sistemática entre los proveedores y los lugares en que se utilizarán los bienes y servicios, la consolidación de proveedores, la redefinición de las especificaciones y un cumplimiento más estricto de los contratos. Utilización de un concepto de organismo principal para crear com-pradores especialistas para todo el sistema. Por ejemplo, las Naciones Unidas podrían pedir a la Oficina de Servicios Interinstitucionales de Adquisición que se ocuparan de todas las compras de vehículos, al PMA que se ocupara de las necesidades de transporte aéreo y a la Oficina de las Naciones Unidas de Servicios para Proyectos que se ocupara de las necesidades de consultores y algunas otras necesidades de personal.

 Propuesta 15