Muchos observadores han preguntado por qué las Naciones Unidas demoran tanto en desplegar plenamente las operaciones después que el Consejo de Seguridad las aprueba por una resolución. Esta situación obedece a varias causas. Las Naciones Unidas no tienen un ejército permanente, y no cuentan con una fuerza de policía permanente concebida para actuar sobre el terreno. No hay ninguna plana mayor de reserva; mientras la situación no reviste carácter urgente no inicia la selección de candidatos a representantes especiales del Secretario General y jefes de misión, comandantes de fuerzas, comisionados de policía, directores de administración y otros directores. El sistema relativo a las fuerzas de reserva de las Naciones Unidas existente para facilitar la posible aportación por los gobiernos de expertos militares, de policía y civiles todavía no constituye una fuente fiable de recursos. Las existencias de equipo esencial reciclado de las grandes misiones de mediados del decenio de 1990 almacenadas en la Base Logística de las Naciones Unidas en Brindisi (Italia) se han agotado debido al gran aumento del número de misiones, y todavía no se cuenta con un instrumento presupuestario que permita reconstituirlo rápidamente. El proceso de adquisición para operaciones de mantenimiento de la paz no siempre puede conciliar sus responsabilidades financieras y el logro de la eficacia en función del costo con las necesidades apremiantes de la operación en cuanto a oportunidad y credibilidad. Se ha reconocido hace ya mucho tiempo la necesidad de contar con arreglos permanentes para la contratación del personal civil necesario en los sectores sustantivos y de apoyo, pero todavía no se ha hecho nada por satisfacerla. Por último, el Secretario General carece de gran parte de la autoridad que se necesita para adquirir, contratar y ubicar los bienes y las personas necesarios para desplegar una operación rápidamente antes de que el Consejo de Seguridad apruebe la resolución de establecerla, por más probable que pueda parecer esa operación.

En resumen, hay actualmente muy pocos elementos básicos para que las Naciones Unidas puedan adquirir y desplegar rápidamente los recursos humanos y materiales necesarios para montar una operación de paz compleja en el futuro.

Las deliberaciones del Consejo de Seguridad, los informes del Comité Especial de Operaciones de Mantenimiento de la Paz y los insumos aportados al Grupo por las misiones sobre el terreno, la Secretaría y los Estados Miembros concuerdan en la necesidad de que las Naciones Unidas refuercen significativamente la capacidad para desplegar nuevas operaciones sobre el terreno en forma rápida y eficaz. Para fortalecer estas capacidades, las Naciones Unidas deben acordar primero los parámetros básicos para definir qué se entiende por "rapidez" y "eficacia".

Las primeras seis a 12 semanas que siguen a la firma de un acuerdo de cesación del fuego o de paz suelen ser las más críticas a los efectos de establecer una paz duradera y dar crédito a la entidad encargada de mantener la paz. La credibilidad y el impulso político que se pierden durante este período suelen ser difíciles de recuperar. Por consiguiente, los calendarios del despliegue se deben ajustar a esta situación. Ahora bien, el despliegue rápido de expertos militares, civiles y de policía civil no ayudará a solidificar una paz frágil y establecer la credibilidad de una operación si ese personal no está equipado para cumplir su función. Para actuar con eficacia, el personal de las misiones necesita pertrechos (apoyo logístico y equipo), financiación (efectivo para adquirir bienes y servicios) información (capacitación y orientación), una estrategia operacional y, para operaciones desplegadas en circunstancias inciertas, un "centro de gravedad" militar y político que permita prever y superar las duda de una o más partes en cuanto a asumir el riesgo de embarcarse en un proceso de paz.

Los plazos para el despliegue rápido y eficaz naturalmente habrán de variar en función del entorno político–militar, que es distinto en cada situación posterior a un conflicto. No obstante, el primer paso para mejorar la capacidad de las Naciones Unidas de efectuar despliegues rápidos debe ser un acuerdo sobre las normas a las que debe apuntar la Organización. Dado que todavía no existen esas normas, el Grupo propone que las Naciones Unidas desarrollen las capacidades operacionales para desplegar plenamente operaciones de mantenimiento de la paz "tradicionales" dentro de los 30 días de la aprobación de una resolución del Consejo de Seguridad, y operaciones complejas de mantenimiento de la paz dentro de los 90 días. En este último caso, la sede de la misión debe estar totalmente instalada y funcionando dentro de los 15 días.

Para poder cumplir estos plazos, la Secretaría necesitaría contar con uno de los siguientes elementos, o con una combinación de ellos: a) reservas permanentes de expertos militares, civiles y de policía civil, equipo y financiación; b) capacidades extremadamente fiables de reserva que se puedan utilizar inmediatamente; o c) un plazo suficiente para adquirir estos recursos, lo que implica la capacidad para prever, planificar y asumir obligaciones respecto de posibles nuevas misiones con varios meses de antelación. Unas cuantas de las recomendaciones del Grupo tienen por objeto reforzar las capacidades analíticas de la Secretaría y ajustarlas al proceso de planificación de la misión a fin de ayudar a las Naciones Unidas a prepararse mejor para posibles nuevas operaciones. Ahora bien, ni el estallido de la guerra ni la concertación de la paz se pueden predecir siempre con mucha antelación. De hecho, la experiencia ha mostrado que este no suele ser el caso. Así pues, la Secretaría debe estar en condiciones de mantener un cierto nivel genérico de preparación, mediante el establecimiento de nuevas capacidades de reserva y el mejoramiento de las capacidades existentes, a fin de estar preparada para situaciones imprevistas.

Muchos Estados Miembros se han manifestado en contra de establecer un ejército o una fuerza de policía permanentes de las Naciones Unidas, han rechazado la idea de concertar acuerdos permanentes fiables, han advertido del peligro de incurrir en gastos financieros para establecer una reserva de equipo o han desalentado a la Secretaría de iniciar la planificación de cualquier operación potencial antes de que el Secretario General haya recibido la autoridad legislativa específica para hacerlo a raíz de una crisis. En estas circunstancias, las Naciones Unidas no pueden desplegar operaciones "rápida y eficazmente" en los plazos sugeridos. El análisis que sigue apoya la idea de que por lo menos algunas de estas circunstancias deben cambiar para que sea posible efectuar despliegues rápidos y efectivos.

Resumen de las principales recomendaciones sobre determinación de los plazos para el despliegue: por "capacidad de despliegue rápido y eficaz" las Naciones Unidas deben entender la capacidad, desde una perspectiva operacional, para desplegar plenamente operaciones tradicionales de mantenimiento de la paz dentro de los 30 días de la aprobación de una resolución del Consejo de Seguridad, y dentro de los 90 días cuando se trate de operaciones complejas de mantenimiento de la paz.

Una dirección efectiva y dinámica puede representar la diferencia entre una misión coherente con una gran eficacia y motivación aun en circunstancias adversas, y una que lucha por mantener cualquiera de esos atributos. Es decir, el resultado de toda la misión puede depender mucho del carácter y la habilidad de los que la dirigen.

Desde el punto de vista de esta función crítica, hay mucho margen para mejorar el criterio utilizado actualmente por las Naciones Unidas para seleccionar, designar, capacitar y apoyar a la plana mayor de sus misiones. Se mantienen listas oficiosas de posibles candidatos. Los representantes y representantes especiales del Secretario General, jefes de misión, los comandantes de las fuerzas, los comisionados de policía civil y sus respectivos adjuntos pueden no ser seleccionados hasta poco antes de la aprobación de una resolución del Consejo de Seguridad por la que se establece una nueva misión, o hasta después de aprobada. Estos y otros jefes de los componentes sustantivos y administrativos quizá no se conozcan antes de llegar a la zona de la misión, tras unos pocos días de reuniones introductorias con funcionarios de la Sede. Estos dirigentes reciben mandatos genéricos en los que se describen sus funciones y responsabilidades generales, pero rara vez parten de la Sede con orientaciones operacionales o de política específicas de la misión. Inicialmente, al menos, deben determinar ellos mismos la forma en que ejecutarán el mandato del Consejo de Seguridad y harán frente a los posibles obstáculos a su ejecución. Deben desarrollar una estrategia para ejecutar el mandato y al mismo tiempo tratar de establecer el centro de gravedad político y militar de la misión y sostener un proceso de paz potencialmente frágil.

El examen de los aspectos políticos que influyen en la selección pueden hacer un poco más comprensible este proceso. Las consideraciones políticas delicadas que suelen plantearse en una nueva misión pueden impedir al Secretario General el escrutinio de posibles candidatos con mucha antelación al establecimiento de la misión. Al seleccionar a sus representantes o representante especial u otros jefes de misión, el Secretario General debe tener en cuenta las opiniones de los miembros del Consejo de Seguridad, los Estados de la región y las partes locales, ya que un representante o representante especial debe contar con la confianza de cada una de estas partes para poder actuar con eficacia. La elección de uno o más representantes especiales adjuntos del Secretario General puede verse influenciada por la necesidad de lograr una distribución geográfica en la plana mayor de la misión. Las nacionalidades del comandante de la fuerza, el comisionado de policía y sus adjuntos deben reflejar la composición de los contingentes militares y de policía, y deben también tener en cuenta las sensibilidades políticas de las partes locales.

Aunque las consideraciones políticas y geográficas son legítimas, a juicio del Grupo en la elección de la plana mayor de la misión se debe dar por lo menos igual prioridad a la experiencia y las aptitudes administrativas. Sobre la base de las experiencias personales de varios de sus miembros en dirección de operaciones sobre el terreno, el Grupo aceptó la necesidad de reunir a los miembros del grupo de dirección de una misión lo más pronto posible, de modo que juntos puedan ayudar a establecer el concepto de las operaciones, y determinar su plan de apoyo, su presupuesto y sus necesidades de personal.

A fin de que el proceso de selección comience lo antes posible, el Grupo recomienda que el Secretario General compile, de manera sistemática y con aportaciones de los Estados Miembros, una lista amplia de posibles representantes especiales del Secretario General, comandantes de fuerzas, comisionados de policía y posibles adjuntos, así como candidatos a jefes de otros componentes sustantivos de una misión, que represente una distribución geográfica amplia y equitativa desde el punto de vista del género. Esa base de datos facilitaría la pronta identificación del grupo de dirección.

La Secretaría debería, como práctica normal, proporcionar a la plana mayor de la misión orientación estratégica y planes para prever y superar los obstáculos que se opongan a la ejecución del mandato y, cuando sea posible, formular esas orientaciones y esos planes junto con el grupo de dirección de la misión. El grupo de dirección debe también celebrar amplias consultas con los equipos en los países residentes de las Naciones Unidas y con las organizaciones no gubernamentales que trabajan en la zona de la misión a fin de ampliar y profundizar sus conocimientos sobre la localidad, que son fundamentales para aplicar una estrategia amplia de transición entre la guerra y la paz. El coordinador residente del equipo del país debe ser incluido con más frecuencia en el proceso oficial de planificación de misiones.

El Grupo entiende que siempre debe haber por lo menos un miembro del equipo de gestión superior de una misión con experiencia pertinente en las Naciones Unidas, de preferencia en una misión sobre el terreno y en la Sede. Esta persona facilitaría la labor de los miembros del equipo de gestión de fuera del sistema de las Naciones Unidas, lo que permitiría acortar el tiempo necesario para que se familiarizaran con las normas, los reglamentos, las políticas y los métodos de trabajo de la Organización, y pudieran resolver el tipo de cuestiones que no se pueden prever en la capacitación previa al despliegue.

El Grupo toma nota del precedente de nombrar al coordinador residente o al coordinador de la asistencia humanitaria del equipo de los organismos, los fondos y los programas de las Naciones Unidas que realizan labor de desarrollo y de asistencia humanitaria en un país determinado como uno de los adjuntos del representante especial del Secretario General en una operación de paz compleja. A juicio del Grupo, esta práctica debe seguirse siempre que sea posible.

Por otro lado, es fundamental que los representantes de los organismos, fondos y programas de las Naciones Unidas sobre el terreno faciliten la labor de un representante o un representante especial del Secretario General en su calidad de coordinador de todas las actividades de las Naciones Unidas en el país de que se trate. En varias ocasiones, los intentos por cumplir esta función se vieron obstaculizados por una manifiesta resistencia burocrática a la coordinación. Esas tendencias no condicen con el concepto de sistema de las Naciones Unidas que el Secretario General ha procurado alentar.

Resumen de las recomendaciones principales sobre la plana mayor de la misión:

a) El Secretario General debe sistematizar el método para seleccionar a los miembros de la plana mayor de una misión, comenzando por la compilación de una lista amplia de candidatos a representantes o representantes especiales del Secretario General, comandantes de fuerzas, comisionados de policía civil y sus adjuntos y otros jefes de los componentes sustantivos y administrativos, en el marco de una distribución geográfica y de género equitativa y con los insumos de los Estados Miembros;

b) Todos los miembros del equipo de dirección de una misión deben ser seleccionados y reunirse en la Sede, lo antes posible a fin de que puedan participar en todos los aspectos fundamentales del proceso de planificación de la misión, recibir información sobre la situación en la zona de la misión y reunirse y trabajar con sus colegas del grupo de dirección;

c) La Secretaría debe proporcionar normalmente a la plana mayor de la misión planes y orientación estratégica para prever y superar los problemas que puedan plantearse en la ejecución del mandato y, cuando sea posible, debe formular esas orientaciones y planes junto con los miembros del grupo de dirección de la misión.

Las Naciones Unidas pusieron en marcha su sistema relativo a las fuerzas de reserva de las Naciones Unidas a mediados del decenio de 1990 para aumentar su capacidad de despliegue rápido y de responder al aumento exponencial imprevisible de una nueva generación de operaciones de mantenimiento de la paz complejas. El sistema es una base de datos sobre las dotaciones y los recursos técnicos de los componentes militar, de policía civil y civil que, según los gobiernos, pueden, en teoría, desplegarse en operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas con un preaviso de 7, 15, 30, 60 ó 90 días. En la actualidad, la base de datos comprende 147.900 personas de 87 Estados Miembros: 85.000 pertenecientes a unidades militares de combate; 56.700, a elementos militares de apoyo; 1.600 observadores militares; 2.150 policías civiles y 2.450 especialistas civiles de otra índole. De los 87 Estados participantes, 31 han concertado un memorando de entendimiento con las Naciones Unidas en el que se enuncian sus obligaciones en lo que respecta a tener preparado el personal necesario, pero en el propio memorando se especifica también que el compromiso de esos Estados está sujeto a condiciones. En esencia, en el memorando se ratifica que los Estados conservan su derecho soberano de "decir que no" cuando el Secretario General les pida que aporten esas dotaciones a una operación.

Pese a la falta de estadísticas detalladas sobre la respuesta de los Estados Miembros, muchos de ellos se han negado, con más frecuencia de aquella con la que han accedido, a desplegar unidades militares constituidas en operaciones de mantenimiento de la paz dirigidas por las Naciones Unidas. En contraste con la larga tradición según la cual los países desarrollados han proporcionado el grueso de los contingentes de las operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas en los primeros 50 años de la Organización, a finales de junio de 2000 el 77% de los contingentes de unidades militares constituidas desplegados en esas operaciones los habían aportado los países en desarrollo, siguiendo la tendencia de los últimos años.

Los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad aportan, en la actualidad, mucho menos contingentes para operaciones dirigidas por las Naciones Unidas, pero cuatro de ellos han aportado tropas considerables a las operaciones en Bosnia y Kosovo dirigidas por la Organización del Tratado del Atlántico del Norte (OTAN), que ofrecen unas condiciones de seguridad que permiten funcionar a la Misión de las Naciones Unidas en Bosnia y Herzegovina (UNMIBH) y a la Misión de Administración Provisional de las Naciones Unidas en Kosovo (UNMIK). Asimismo, el Reino Unido desplegó contingentes en Sierra Leona en un momento decisivo de la crisis (sin que estuvieran bajo el control operacional de las Naciones Unidas), con lo que ejerció una influencia estabilizadora valiosa; pero, en la actualidad, ningún país desarrollado aporta contingentes a las operaciones de mantenimiento de la paz dirigidas por las Naciones Unidas que plantean más dificultades desde el punto de vista de la seguridad, a saber, la Misión de las Naciones Unidas en Sierra Leona (UNAMSIL) y la Misión de las Naciones Unidas en la República Democrática del Congo (MONUC).

Los recuerdos de los efectivos de mantenimiento de la paz asesinados en Mogadishu y Kigaly y tomados como rehenes en Sierra Leona ayudan a explicar las dificultades que tienen los Estados Miembros para convencer a su poder legislativo y a su opinión pública nacionales de que deben respaldar el despliegue de contingentes suyos en operaciones dirigidas por las Naciones Unidas, sobre todo en África. Además, los Estados desarrollados tienden a desentenderse cuando no están en juego sus intereses estratégicos nacionales. Con el recorte de los ejércitos nacionales y el crecimiento de las misiones regionales de mantenimiento de la paz europeas se reducen aún más las reservas de contingentes adiestrados y equipados debidamente a que pueden recurrir los países desarrollados para dotar las operaciones que dirigen las Naciones Unidas.

Así pues, las Naciones Unidas se ven ante un dilema muy grave. Probablemente, una misión como la UNAMSIL no hubiera tenido las dificultades que tuvo en la primavera del presente año, si se le hubieran proporcionado efectivos tan fuertes como los que se ocupan de mantener la paz actualmente como parte de la KFOR. El Grupo está convencido de que los planificadores militares de la OTAN no hubieran accedido a desplegar contingentes en Sierra Leona si hubieran contado sólo con los 6.000 efectivos autorizados inicialmente. Sin embargo, la probabilidad de que se despliegue en África, en un futuro próximo, una operación del tipo de la KFOR parece remota, habida cuenta de las tendencias actuales. Aun si las Naciones Unidas intentaran desplegar una fuerza del tipo de la KFOR, no está claro, dados los acuerdos de fuerzas de reserva vigentes, de donde provendrían los contingentes y el equipo.

Varios países en desarrollo sí responden a las peticiones de envío de contingentes de mantenimiento de la paz enviando efectivos que prestan servicio con distinción y entrega y se rigen por criterios profesionales muy elevados, de acuerdo con los nuevos procedimientos de reembolso del equipo de propiedad de los contingentes (acuerdos de arrendamiento con servicios de conservación) aprobados por la Asamblea General, en los que se estipula que los contingentes nacionales deberán ir provistos de casi todo el equipo y los suministros que necesitan para mantener a sus integrantes. Las Naciones Unidas se comprometen a reembolsar a los países que hayan aportado contingentes los gastos por concepto de utilización de su equipo y a prestar los servicios y el apoyo que no estén previstos en los nuevos procedimientos de reembolso del equipo de propiedad de los contingentes. A cambio de ello, los países que aportan contingentes prometen cumplir el memorando de entendimiento sobre procedimientos de reembolso del equipo de propiedad de los contingentes que hayan firmado.

Pese a lo anterior, el Secretario General se halla en una posición insostenible. Cuenta con una resolución del Consejo de Seguridad en la que se especifica, sobre el papel, la dotación de los contingentes, pero no sabe si recibirá efectivos para enviarlos al teatro de operaciones. Los efectivos que lleguen finalmente al teatro de operaciones pueden estar, todavía, insuficientemente equipados: algunos países han proporcionado soldados sin fusiles, o con fusiles pero sin casco, o con casco pero sin chaleco antibalas, o sin capacidad de transporte (camiones o vehículos de transporte de tropas). Es posible que los efectivos no estén adiestrados en operaciones de mantenimiento de la paz y, en todo caso, es improbable que los diversos contingentes de una operación se hayan entrenado o hayan trabajado juntos antes. Es posible que algunas unidades no tengan ninguna persona que hable el idioma de la zona de la misión. Y, aun cuando el idioma no constituya problema, pueden carecer de procedimientos operativos comunes y tener interpretaciones divergentes de elementos fundamentales del mando y el control y de las normas que tenga la misión para entablar combate, y también pueden tener distintas expectativas por lo que respecta al grado en que la misión requiera recurrir a la fuerza.

Esto debe acabar. Los países que hayan aportado contingentes y no puedan cumplir las condiciones de su memorando de entendimiento deben notificárselo a las Naciones Unidas y no desplegar esos contingentes. Así pues, el Secretario General debe recibir los recursos y el apoyo que necesita para determinar el grado de preparación de los posibles aportadores de contingentes antes de que estos se desplieguen y para cerciorarse de que se cumplirán las disposiciones del memorando.

Otra medida para mejorar la situación actual sería la de otorgar al Secretario General la capacidad de reunir, avisando con breve antelación, a planificadores militares, oficiales asignados a funciones de dirección y otros especialistas técnicos militares, preferiblemente con experiencia previa en misiones de las Naciones Unidas, para que se pongan en contacto con los planificadores de misiones de la Sede y se desplieguen luego sobre el terreno con un núcleo de funcionarios del Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz para ayudar a montar el cuartel general de la misión de que se trate, conforme a lo que haya autorizado el Consejo de Seguridad. Recurriendo al sistema relativo a las fuerzas de reserva vigente, podría confeccionarse una "lista de personal de guardia", con personas nombradas por los Estados Miembros con arreglo a una distribución geográfica equitativa y previa investigación cuidadosa y aceptación por parte del citado departamento, tanto para lograr el fin que se ha expuesto como para fortalecer las misiones existentes en tiempo de crisis. Las personas que se incluyeran en esa lista de guardia, que comprendería alrededor de 100, tendrían un rango militar de Comandante a Coronel y, una vez que se las hubiera avisado con breve antelación, se las trataría como observadores militares de las Naciones Unidas, con las debidas modificaciones.

El personal que se hubiera seleccionado para la lista de guardia tendría que cumplir los requisitos médicos y administrativas previas para desplegarse en todo el mundo, participaría en cursos de adiestramiento anticipado y se comprometería por un máximo de dos años para desplegarse de manera urgente con un plazo de notificación de siete días. Cada tres meses, se actualizaría la lista con unas 10 ó 15 personas nuevas, nombradas por los Estados Miembros, que recibirían una formación inicial de tres meses. Si se la actualizara constantemente cada tres meses, la lista contendría alrededor de cinco a siete equipos preparados para desplegarse con breve plazo de aviso. El adiestramiento inicial de los equipos constaría, primero, de una etapa de iniciación y educación (instrucción teórica y práctica en sistemas de las Naciones Unidas, de una semana de duración), seguida de una etapa de perfeccionamiento profesional sobre el terreno (despliegue en una operación de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas que esté en curso en calidad de equipo de observadores militares durante alrededor de 10 semanas). Después de ese período inicial de adiestramiento en equipo, de tres meses, cada oficial regresaría a su país y pasaría a estar de guardia.

Previa autorización del Consejo de Seguridad, podría llamarse a uno o varios de esos equipos para que se incorporaran inmediatamente a su destino. Viajarían a la Sede de las Naciones Unidas para repasar conocimientos y recibir instrucciones concretas con respecto a la misión, según fuera necesario, y para entrar en contacto con los planificadores del Equipo de Trabajo Integrado para Misiones (véanse los párrafos 198 a 217 infra) que se encargarán de aquella, antes de desplegarse en el terreno. La misión de equipo consistiría en plasmar en planes operativos y tácticos concretos las ideas estratégicas generales de la operación que hubiera definido el Equipo de Trabajo y en ejercer labores de coordinación y enlace urgentes antes de que se desplegaran los contingentes. Una vez desplegado, el equipo de avanzada seguiría funcionando hasta que lo reemplazaran los contingentes (período que sería, normalmente, de dos o tres meses, pero que podría durar más, si fuera necesario; hasta un máximo de seis meses).

El adiestramiento inicial del equipo se sufragaría con cargo al presupuesto de la misión en curso en que se desplegara para recibir ese adiestramiento y el despliegue de personas de la lista de guardia se sufragaría con cargo al presupuesto de la misión de mantenimiento de la paz a la que fueran destinadas. Las Naciones Unidas no sufragarían ningún gasto mientras esas personas mientras estuvieran de guardia en su país, ya que ejercerían sus funciones normales en las fuerzas armadas nacionales. El Grupo recomienda al Secretario General que defina esta propuesta, junto con los detalles para que los Estados Miembros puedan aplicarla inmediatamente dentro de los parámetros del sistema relativo a las fuerzas de reserva vigente.

Sin embargo, para garantizar que la fuerza así constituida sea coherente, no bastará con tener esa capacidad de reclutar personal militar de planificación y enlace sobre el terreno que cumpla funciones de emergencia. A nuestro juicio, para que funcione de manera coherente, los propios contingentes tienen que haber sido adiestrados y equipados, al menos, con arreglo a una norma común y tiene que haber una planificación conjunta por parte de los mandos de los contingentes. Lo ideal sería que esas personas hubieran tenido oportunidad de hacer ejercicios conjuntos de adiestramiento sobre el terreno.

Si los planificadores militares de las Naciones Unidas determinaran que se necesita una brigada (aproximadamente 5.000 soldados), a fin de evitar efectivamente que haya problemas violentos para aplicar el mandato de una operación o a fin de resolver efectivamente esos problemas, el componente militar de esa operación de las Naciones Unidas debería desplegarse en formación de brigada, no como una colección de batallones que desconocen la doctrina, los mandos y los métodos operativos de los demás. Esa brigada debería proceder de un grupo de países que hubieran colaborado, tal como se ha propuesto anteriormente, en la fijación de unas normas comunes de adiestramiento y equipamiento, una doctrina común y unas disposiciones comunes de control operacional de la fuerza. Lo ideal sería que el sistema relativo a las fuerzas de reserva contara con varias fuerzas coherentes de las dimensiones de una brigada, junto con las fuerzas de base necesarias, que pudieran desplegarse totalmente en una operación en el plazo de 30 días, en el caso de las operaciones de mantenimiento de la paz tradicionales, y en el plazo de 90 días, en el caso de las operaciones complejas.

A tal fin, las Naciones Unidas deberían fijar unas normas mínimas relativas al adiestramiento, el equipo y otros aspectos que fueran necesarios para que esas fuerzas participaran en las operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas. Los Estados Miembros que tuvieran los medios requeridos podrían entablar relaciones de colaboración, en el ámbito del sistema relativo a las fuerzas de reserva, para proporcionar ayuda económica, equipo, adiestramiento y ayuda de otra índole a Estados menos desarrollados que aportaran contingentes, para permitirles llegar a cumplir esas normas mínimas y mantenerlas, con el fin de que todas las brigadas así constituidas fueran de una calidad superior equiparable y se pudiera recabar un apoyo operacional efectivo. La formación de estas brigadas ha sido el objetivo del grupo de Estados que han constituido la Brigada Multinacional de Despliegue Rápido de las Fuerzas de Reserva de las Naciones Unidas (SHIRBRIG), y también han creado un mecanismo de planificación compuesto por mandos militares que colaboran habitualmente. Sin embargo, esta propuesta no pretende crear un mecanismo que exima a algunos Estados de su responsabilidad de participar activamente en las operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas o que impida que los Estados más pequeños participen en esas operaciones.

Resumen de las recomendaciones principales relativas al personal militar:

a) Debería alentarse a los Estados Miembros, cuando procediera, a que entablaran relaciones de colaboración entre sí, en el ámbito del sistema relativo a las fuerzas de reserva de las Naciones Unidas, para formar varias fuerzas coherentes de las dimensiones de una brigada, que contaran con las fuerzas de base necesarias y estuvieran preparadas para desplegarse de manera efectiva, en el plazo de 30 días a contar desde la aprobación de la resolución del Consejo de Seguridad en la que se hubiera establecido una operación de mantenimiento de la paz tradicional, o en el plazo de 90 días, en el caso de las operaciones de mantenimiento de la paz complejas;

b) Debería otorgarse al Secretario General la autoridad de sondear oficialmente a los Estados Miembros que participaran en el sistema para averiguar si estarían dispuestos a aportar contingentes a una posible operación, una vez que pareciera probable que se llegaría a un acuerdo de cesación del fuego o a un acuerdo en que se encomendara alguna función práctica a las Naciones Unidas;

c) La Secretaría debería tener por costumbre enviar un equipo que se encargara de confirmar que todos los países que pudieran aportar contingentes estuvieran preparados para cumplir las disposiciones del memorando de entendimiento relativas a las necesidades de adiestramiento y equipo, antes del despliegue; los Estados que no cumplieran los requisitos no deberían desplegar contingentes;

d) El Grupo recomienda que se cree una "lista de personal de guardia" rotatoria de alrededor de 100 oficiales militares dentro del sistema relativo a las fuerzas de reserva, que pudieran incorporarse con un aviso previo de siete días para engrosar el núcleo de planificadores del Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz con equipos adiestrados para montar los cuarteles generales de las nuevas operaciones de mantenimiento de la paz.

Sólo las fuerzas militares superan a la policía civil en términos del número de funcionarios internacionales que participan en las operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas. Es probable que la demanda de oficiales de la policía civil para participar en operaciones relacionadas con conflictos entre Estados siga ocupando un lugar importante en toda lista de las necesidades para ayudar a restablecer las condiciones que propicien la estabilidad social, económica y política en las sociedades asoladas por la guerra. La justicia e imparcialidad de la fuerza de policía local, que la policía civil supervisa y capacita, es fundamental para mantener un entorno seguro, y su eficacia es vital cuando las redes de intimidación y delincuencia siguen obstruyendo los progresos en los frentes político y económico.

En consecuencia, el Grupo ha propugnado (véanse los párrafos 39 y 40 y el apartado b) del párrafo 47 supra) un cambio doctrinal en la utilización de la policía civil en las operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas, con insistencia especial en la reforma y reestructuración de las fuerzas de policía local, además de las funciones tradicionales de asesoramiento, capacitación y vigilancia. Como parte del cambio, los Estados Miembros tendrán que proporcionar a las Naciones Unidas expertos en policía incluso más calificados y especializados, en una época en que ya les resulta difícil atender las necesidades actuales. Al 1° de agosto de 2000, seguía vacante el 25% de los 8.641 puestos para el personal de policía autorizados para las operaciones de las Naciones Unidas.

Si bien puede ocurrir que los Estados Miembros tropiezan con dificultades políticas internas para enviar a sus unidades militares a las operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas, los gobiernos tienden a encontrar menos obstáculos políticos para aportar policía civil a las operaciones de mantenimiento de la paz. No obstante, los Estados Miembros sí tropiezan con dificultades prácticas debido a que el tamaño y la configuración de sus fuerzas de policía suelen corresponder exclusivamente a las necesidades internas.

Dadas las circunstancias, el proceso de seleccionar, liberar y capacitar a la policía y a los expertos en administración de justicia conexos para prestar servicios en las misiones a menudo toma mucho tiempo e impide que las Naciones Unidas puedan desplegar con rapidez y eficacia el componente de policía civil de las misiones. Asimismo, el componente de policía de la misión puede incluir a funcionarios procedentes de hasta 40 países, quienes no se han conocido nunca, tienen escasa o ninguna experiencia relacionada con las Naciones Unidas y han recibido poca capacitación pertinente e información relacionada con la misión y cuyas prácticas y doctrinas policiales varían notablemente. Además, por lo general se rota a la policía civil después de seis meses o un año. Debido a todos esos factores, resulta sumamente difícil para los comisionados de la policía civil de las misiones transformar a un grupo desigual de oficiales en una fuerza coherente y eficaz.

Por consiguiente, el Grupo exhorta a los Estados Miembros a crear listas nacionales de los oficiales de policía en actividad (con inclusión, de ser necesario, de los oficiales de policía recién retirados que reúnan con los requisitos profesionales y físicos necesarios) que estén en condiciones desde el punto de vista administrativo y médico para el despliegue a las operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas en el contexto del sistema relativo a las fuerzas de reserva de las Naciones Unidas. Naturalmente que las listas han de variar de acuerdo con el tamaño y la capacidad de cada país. La Dependencia de Policía Civil del DOMP deberá ayudar a los Estados Miembros a determinar los criterios de selección y las necesidades de capacitación para los oficiales de la policía que figuren en las listas, indicar las especialidades y experiencia necesarias y formular directrices comunes sobre las normas profesionales que se requieran. Una vez desplegados en una misión de las Naciones Unidas, los oficiales de la policía civil deberán prestar servicios por lo menos durante un año a fin de garantizar un nivel mínimo de continuidad.

El Grupo estima que la coherencia de los componentes de policía aumentaría aún más si los Estados que aportan oficiales de policía organizaran ejercicios de instrucción conjuntos y, por lo tanto, recomienda a los Estados Miembros que, cuando proceda, establezcan asociaciones regionales nuevas para la capacitación o refuercen las existentes. Asimismo, el Grupo insta a los Estados Miembros que estén en condiciones de hacerlo a que ofrezcan asistencia (por ejemplo, en materia de capacitación y equipo) a los Estados más pequeños que aporten oficiales de policía, a fin de mantener el nivel necesario de preparación, de acuerdo con las directrices, procedimientos normalizados para las operaciones y normas de rendimiento que promulguen las Naciones Unidas.

El Grupo también recomienda a los Estados Miembros que designen un centro único de contacto en sus estructuras gubernamentales para encargarse de coordinar y administrar la aportación de los oficiales de la policía a las operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas.

El Grupo estima que debe dotarse al Secretario General de los medios para reunir en un plazo breve de tiempo a funcionarios superiores que sean especialistas en planificación de la policía civil y expertos técnicos, de preferencia que hayan participado anteriormente en misiones de las Naciones Unidas, para ocuparse del enlace con los encargados de la planificación de la misión en la Sede y trasladarse luego sobre el terreno con el propósito de ayudar a establecer el cuartel general de la policía civil de la misión, según lo autorizado por el Consejo de Seguridad, en el marco de un sistema relativo a las fuerzas de reserva semejante a la lista de reserva del cuartel general militar y sus procedimientos. Al comenzar a prestar servicios, los miembros de la lista de reserva tendrían el mismo estatuto contractual y jurídico de otros oficiales de la policía civil de las operaciones de las Naciones Unidas. Además, las disposiciones relativas al adiestramiento y despliegue de los miembros de la lista de reserva podrían ser idénticas a las de su contraparte militar. Asimismo, la capacitación y planificación conjunta relacionada con los oficiales militares y de la policía civil que figuraran en las respectivas listas reforzaría la coherencia de la misión y la cooperación entre los componentes durante la puesta en marcha de las operaciones nuevas.

Resumen de las recomendaciones principales relativas al personal de la policía civil:

a) Se alienta a los Estados Miembros a crear listas nacionales de los oficiales de la policía civil que puedan estar en condiciones para el despliegue rápido a las operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas, en el contexto del sistema relativo a las fuerzas de reserva de las Naciones Unidas;

b) Se alienta a los Estados Miembros a establecer asociaciones regionales para la capacitación de los oficiales de la policía civil que figuren en sus respectivas listas nacionales a fin de promover un nivel común de preparación de conformidad con las directrices, los procedimientos normalizados para las operaciones y las normas de rendimiento que promulguen las Naciones Unidas;

c) Se alienta a los Estados Miembros a designar un centro único de contacto en sus estructuras gubernamentales para encargarse de la aportación de los oficiales de la policía civil a las operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas;

d) El Grupo recomienda que se establezca una lista de reserva rotatoria de unos 100 oficiales de policía y expertos conexos en el marco del sistema relativo a las fuerzas de reserva de las Naciones Unidas, que pueda estar disponible en un período de siete días, con equipos calificados para formar al componente de la policía civil de operaciones nuevas de mantenimiento de la paz, capacitar al personal nuevo y dotar de mayor coherencia al componente en la etapa inicial;

e) El Grupo recomienda que se adopten medidas análogas a las que figuran en las recomendaciones a), b), c), supra en relación con los especialistas judiciales, penales y de derechos humanos y otros especialistas pertinentes, a fin de que integren, junto con la policía civil especializada, los equipos organizados de apoyo al imperio de la ley.

Hasta la fecha, la Secretaría no ha logrado seleccionar, contratar y desplegar al personal civil debidamente calificado que hace falta para las funciones sustantivas y de apoyo, ni en el momento ni en las cantidades que se precisan. En la actualidad se encuentra vacante aproximadamente el 50% de los puestos sobre el terreno en las esferas sustantivas y hasta el 40% de los puestos en las esferas administrativa y logística en las misiones que se establecieron hace seis meses o un año y que siguen sin contar con los especialistas que necesitan desesperadamente. Algunas de las personas desplegadas se han encontrado en puestos que no corresponden a su experiencia anterior, como los componentes de administración civil de la Administración de Transición de las Naciones Unidas en Timor Oriental (UNTAET) y la Misión de Administración Provisional de las Naciones Unidas en Kosovo (UNMIK). Además, la tasa de contratación es casi la misma que la tasa de salida del personal de la misión que se cansa de las condiciones de trabajo, incluida la propia escasez de personal. Dadas las numerosas vacantes y la alta tasa de rotación se pueden prever graves dificultades para la puesta en marcha y continuación de la próxima operación compleja de operaciones de mantenimiento de la paz y obstáculos al despliegue total de las misiones actuales. Diversos factores complican tales problemas.

Cada nueva tarea compleja que se asigna a la nueva generación de operaciones de mantenimiento de la paz crea exigencias que el sistema de las Naciones Unidas no puede atender con poco tiempo de aviso. El fenómeno surgió por primera vez a principios del decenio de 1990 con el establecimiento de las siguientes operaciones de aplicación de acuerdos de paz: la Autoridad Provisional de las Naciones Unidas en Camboya (APRONUC), la Misión de Observadores de las Naciones Unidas en el Salvador (ONUSAL), la Misión de Verificación de las Naciones Unidas en Angola (UNAVEM) y la Operación de las Naciones Unidas en Mozambique (ONUMOZ). El sistema se esforzó por contratar rápidamente a expertos en asistencia electoral, reconstrucción económica y rehabilitación, vigilancia de los derechos humanos, producción para radio y televisión, asuntos judiciales y creación de instituciones. A mediados del decenio, el sistema había preparado a un grupo de personas, inexistente hasta entonces en el sistema, que habían adquirido experiencia práctica en las distintas esferas. No obstante, por los motivos que se explican a continuación, muchas de esas personas salieron del sistema posteriormente.

En 1999, la Secretaría fue sorprendida una vez más cuando se vio obligada a dotar de personal a las misiones encargadas de la gestión de los asuntos públicos en Timor Oriental y Kosovo. Había pocos funcionarios en la Secretaría y en los organismos, fondos o programas de las Naciones Unidas que tuviesen los conocimientos y la experiencia técnica que se necesitaban para administrar una municipalidad o ministerio nacional. Los propios Estados Miembros no pudieron suplir la deficiencia de inmediato porque ellos tampoco habían realizado una planificación previa para seleccionar a candidatos calificados y disponibles en sus estructuras nacionales. Además, a las propias misiones de administración provisional que adolecían de escasez de personal les tomó algún tiempo poder especificar claramente cuáles eran sus necesidades. Ulteriormente, unos pocos Estados Miembros ofrecieron proporcionar candidatos (algunos de ellos sin costo alguno para las Naciones Unidas) a fin de hacer frente a elementos importantes de la demanda. No obstante, la Secretaría no aprovechó plenamente los ofrecimientos, en parte por evitar la consiguiente distribución geográfica desigual en el personal de las misiones. Se planteó también la idea de que determinados Estados Miembros se encargaran de sectores íntegros de la administración (responsabilidad sectorial), aunque al parecer demasiado tarde en el proceso para aclarar los detalles. Convendría volver a examinar ese concepto, por lo menos en lo que respecta al suministro de equipos pequeños de administradores civiles con conocimientos
especializados.

Con miras a reaccionar rápidamente, velar por el control de la calidad y atender el volumen de la demanda previsible, la Secretaría tendrá que crear y mantener una lista de candidatos civiles. La lista, que sería independiente del sistema relativo a las fuerzas de reserva de las Naciones Unidas, incluiría los nombres de personas en diversas esferas a quienes se hubiera seleccionado activamente (a título individual o mediante asociaciones o colaboración con miembros del sistema de las Naciones Unidas u organizaciones gubernamentales, intergubernamentales y no gubernamentales), examinado, entrevistado, preseleccionado, concedido certificado médico y proporcionado el material de orientación básico aplicable a la prestación de servicios en las misiones sobre el terreno en general, y que hubieran indicado que estarían disponibles con poco tiempo de aviso.

En la actualidad no se dispone de lista alguna de candidatos civiles. En consecuencia, es preciso realizar llamadas telefónicas de urgencia a los Estados Miembros, los departamentos y organismos de las Naciones Unidas y las propias misiones sobre el terreno para seleccionar candidatos idóneos a último momento y luego esperar que éstos se encuentren en condiciones de abandonar todas sus actividades súbitamente. Con ese método, la Secretaría logró contratar y desplegar el año pasado por lo menos a 1.500 funcionarios nuevos y reasignar a otros funcionarios dentro del sistema de las Naciones Unidas, pero el control de la calidad sufrió en consecuencia.

De acuerdo con lo anterior, debe crearse una lista central basada en la Intranet que esté a disposición de los miembros pertinentes del Comité Ejecutivo de Paz y Seguridad y que éstos mantengan al día. La lista debe incluir los nombres de funcionarios de los miembros del Comité Ejecutivo de Paz y Seguridad que podrían quedar libres para prestar servicios a las misiones. Se necesitarían algunos recursos adicionales para mantener la lista, pero se podría recordar a los candidatos externos que actualizaran automáticamente sus propios datos por conducto de la Internet, sobre todo en lo tocante a su disponibilidad. También debería permitirse el acceso en línea a material de información y capacitación por medio de la Internet. Se debería dar acceso a las misiones sobre el terreno y delegar en ellas la autoridad para contratar a candidatos de la lista de conformidad con las directrices que promulgara la Secretaría para velar por una distribución geográfica y de género equitativa.

Si bien el sistema de contratación fue bastante improvisado, a lo largo del decenio de 1990 las Naciones Unidas lograron contratar a algunas personas sumamente calificadas y dedicadas para misiones sobre el terreno. El personal contratado administró la votación en Camboya, esquivó disparos en Somalia, fue evacuado muy a tiempo de Liberia y llegó a aceptar el fuego de artillería en la ex Yugoslavia como algo de la vida diaria. No obstante, el sistema de las Naciones Unidas no ha encontrado aún un mecanismo de contratación que permita reconocer y recompensar debidamente por sus servicios al personal mediante cierta estabilidad en el empleo. Es cierto que a los candidatos contratados para las misiones se les advierte explícitamente que no deben albergar expectativas falsas sobre empleo en el futuro puesto que la contratación externa tiene por objeto atender una demanda "temporal", pero tales condiciones de servicio no atraen ni retienen a las personas más eficientes por mucho tiempo. En términos generales, será preciso volver a analizar la opinión que ha prevalecido siempre sobre el mantenimiento de la paz como una actividad extraordinaria más que como una función básica de las Naciones Unidas.

Así pues, se debería ofrecer a por lo menos cierto porcentaje de los mejores funcionarios externos contratados unas perspectivas de carrera a más largo plazo que los contratos de duración limitada que se les ofrecen actualmente; a algunos de ellos se les debería contratar expresamente para ocupar puestos en los complejos departamentos de emergencia de la Secretaría con el propósito de aumentar el número de funcionarios de la Sede que tienen experiencia sobre el terreno. Unos pocos funcionarios contratados para misiones han logrado obtener puestos en la Sede, aunque aparentemente de forma especial e individual y no de acuerdo con una estrategia concertada y transparente.

Se están formulando propuestas encaminadas a resolver esta situación al permitir que las personas contratadas para misiones que hayan prestado servicios durante cuatro años sobre el terreno reciban ofrecimientos de "nombramientos continuos" cuando sea posible; a diferencia de los contratos actuales, tales nombramientos no estarían limitados a la duración del mandato de una misión en concreto. De ser aprobados tales proyectos, se ayudaría a resolver el problema de quienes ingresaron al servicio sobre el terreno a mediados del decenio y permanecen dentro del sistema. No obstante, quizá no sea suficiente para atraer a nuevos candidatos, quienes tendrían que aceptar en términos generales nombramientos por seis meses a un año cada vez sin saber necesariamente si contarían con un puesto cuando cumplieran su contrato. La idea de tener que vivir en la incertidumbre durante cuatro años podrá inhibir a algunos de los mejores candidatos, sobre todo los que tienen familia, que cuentan con amplias oportunidades de empleo y a menudo en condiciones más competitivas de servicio. Así pues, conviene que se examine la posibilidad de ofrecer nombramientos continuos a los funcionarios externos que hayan prestado servicios especialmente distinguidos durante por lo menos dos años en una operación de mantenimiento de la paz.

Las operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas se vieron afectadas a lo largo del decenio de 1990 por una escasez crítica de funcionarios en esferas administrativas clave (adquisiciones, finanzas, presupuesto, personal) y en esferas de apoyo logístico (administradores de contratos, ingenieros, analistas de sistemas de información, planificadores de logística). La índole única y específica de las normas administrativas, los reglamentos y los procedimientos internos de la Organización impiden que las personas recién contratadas se encarguen de tales funciones administrativas y logísticas en las condiciones dinámicas de la puesta en marcha de una misión sin que reciban una capacitación sustancial. Si bien en 1995 se iniciaron programas especiales de capacitación para tales funcionarios, todavía no tienen carácter oficial porque no se puede liberar de sus responsabilidades a tiempo completo a las personas con más experiencia, que serían los instructores. En términos generales, cuando se dota de personal a una misión nueva con carácter urgente, los primeros proyectos que se tienen que abandonar son la capacitación y la preparación de documentos de orientación de fácil utilización. Así pues, el manual de administración de actividades sobre el terreno, actualizado en 1992, sigue en su versión preliminar.

No es fácil que el personal de la Sede que está familiarizado con el Reglamento Financiero y la Reglamentación Financiera Detallada así como con los procedimientos conexos participe en operaciones de mantenimiento de la paz. El personal administrativos y sustantivo debe presentarse como voluntario para trabajar sobre el terreno y el personal directivo debe convenir en liberarlo de sus obligaciones. Los Jefes de departamento a menudo desalientan o disuaden a sus mejores funcionarios de presentarse para cumplir funciones sobre el terreno o se niegan a autorizarlos debido a la escasez de personal competente en sus propias oficinas, que, según temen, no se puede resolver con reemplazos temporales. Además, los posibles voluntarios se sienten desalentados porque conocen el caso de otros colegas que han sido pasados por alto para el ascenso porque si no se los veía quedaban relegados. La mayoría de las operaciones sobre el terreno son misiones a las que no se puede ir acompañados de familiares por razones de seguridad, factor que también reduce el número de voluntarios. Varios organismos, fondos y programas de las Naciones Unidas orientados hacia el terreno (el ACNUR, el Programa Mundial de Alimentos (PMA), el UNICEF, Fondo de Población de las Naciones Unidas (FNUAP), el PNUD) tienen varios candidatos potencialmente bien calificados para el servicio de operaciones de mantenimiento de la paz, pero también hacen frente a restricciones en materia de recursos y por lo general las necesidades de personal en sus propias operaciones sobre el terreno tienen prioridad al respecto.

La Oficina de Gestión de Recursos Humanos, apoyada por varios grupos de trabajo interdepartamentales, ha propuesto una serie de reformas progresivas para abordar algunos de esos problemas. Esas reformas requieren que haya movilidad dentro de la Secretaría y están encaminadas a alentar la rotación entre la Sede y el terreno recompensando el servicio en misiones a la hora de considerar a los candidatos al ascenso. Tratan de reducir las demoras en la contratación y de otorgar plena autoridad de contratación a los jefes de departamento. El Grupo considera que es esencial que esas iniciativas se aprueben con rapidez.

El Servicio Móvil es la única categoría de personal dentro de las Naciones Unidas encaminada concretamente al servicio en las operaciones de mantenimiento de la paz (y cuyas condiciones de servicio y contratos se han redactado en consecuencia, a la vez que sus sueldos y beneficios se sufragan enteramente con cargo a los presupuestos de las misiones). No obstante, ha perdido mucho de su valor debido a que la Organización no ha dedicado suficientes recursos a la promoción de las perspectivas de carrera para los oficiales de Servicio Móvil. Esta categoría se creó en el decenio de 1950 para proporcionar un cuadro de especialistas técnicos de gran movilidad en apoyo, en particular, de los contingentes militares de las operaciones de mantenimiento de la paz. A medida que cambió el carácter de las operaciones, cambiaron también las funciones de los oficiales del Servicio Móvil. Con el tiempo, hacia fines del decenio de 1980 y principios del de 1990 algunos de ellos ascendieron y se hicieron cargo de las funciones de gestión en los componentes administrativo y logístico de las operaciones de mantenimiento de la paz.

En la actualidad no quedan muchos funcionarios experimentados de ese grupo, ya que están participando en misiones y muchos están jubilados o cerca de la jubilación. Gran parte de los que quedan carecen de los conocimientos y la capacitación en materia de gestión que se necesitan para administrar con eficacia los principales componentes de la gestión de complejas operaciones de mantenimiento de la paz. Los conocimientos técnicos de otros son obsoletos. Por consiguiente, la composición del Servicio Móvil ya no está de acuerdo con muchas de las necesidades administrativas y de apoyo logístico de la nueva generación de operaciones de mantenimiento de la paz. El Grupo exhorta pues a que se revise con urgencia la composición y la razón de ser del Servicio Móvil con objeto de atender las demandas actuales y futuras de las operaciones sobre el terreno, haciendo especial hincapié en el personal directivo de nivel medio y superior en esferas administrativas y logísticas fundamentales. También debe considerarse una alta prioridad el perfeccionamiento y la capacitación del personal de esta categoría, en forma permanente, y las condiciones de servicio deben revisarse para atraer y retener a los mejores candidatos.

No existe una estrategia amplia de dotación de personal que asegure la adecuada combinación de personal civil en cualquiera de sus operaciones. Hay capacidades dentro del sistema de las Naciones Unidas que deben aprovecharse, lagunas que deben llenarse mediante la contratación externa, y toda una gama de otras opciones intermedias, tales como la utilización de Voluntarios de las Naciones Unidas, personal subcontratado, servicios comerciales, y personal de contratación nacional. Las Naciones Unidas han considerado todas esas fuentes de personal a través del último decenio, pero lo han hecho caso por caso sin valerse de una estrategia global. Ese tipo de estrategia se requiere ahora para asegurar la eficacia en función de los costos y la eficiencia, así como para promover la cohesión dentro de las misiones y el espíritu de equipo del personal.

Esa estrategia de dotación de personal debe tener en cuenta la utilización de Voluntarios de las Naciones Unidas en las operaciones de mantenimiento de la paz en forma prioritaria. Desde 1992, más de 4.000 Voluntarios de las Naciones Unidas han prestado servicios en 19 operaciones de mantenimiento de la paz diferentes. Aproximadamente 1.500 han sido asignados a nuevas misiones en Timor Oriental, Kosovo y Sierra Leona en los últimos 18 meses solamente, en funciones de administración civil, asuntos electorales, derechos humanos, y apoyo administrativo y logístico. A través del tiempo los Voluntarios de las Naciones Unidas han demostrado su dedicación y competencia en sus respectivas esferas de trabajo. Los órganos legislativos han promovido una mayor utilización de los Voluntarios de las Naciones Unidas en las operaciones de mantenimiento de la paz, habida cuenta de su ejemplar rendimiento en el pasado, pero su utilización como mano de obra barata corrompe el programa y puede ser perjudicial para el espíritu de la misión. Muchos Voluntarios de las Naciones Unidas trabajan junto con colegas que tienen un sueldo tres o cuatro veces superior por cumplir funciones similares. El Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz está manteniendo conversaciones en la actualidad con el Programa de Voluntarios de las Naciones Unidas acerca de la concertación de un memorando de entendimiento mundial para el uso de los Voluntarios de las Naciones Unidas en operaciones de mantenimiento de la paz. Es esencial que dicho memorando de entendimiento sea parte de una estrategia más amplia de dotación de personal para las operaciones de mantenimiento de la paz.

Esa estrategia debe incluir también, en particular, propuestas detalladas para el establecimiento de un sistema de fuerzas civiles de reserva. Dicho sistema debe contener una lista de personal dentro del sistema de las Naciones Unidas que haya sido seleccionado con antelación, que haya recibido certificación médica y cuyas oficinas matrices se hayan comprometido a dejarlo participar en una misión con un aviso previo de 72 horas. A los miembros pertinentes del sistema de las Naciones Unidas se les debe delegar autoridad y responsabilidad en lo que hace a los grupos ocupacionales dentro de sus respectivas esferas de competencia, para iniciar asociaciones y memorados de entendimiento con organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales para el suministro de personal con objeto de complementar los grupos de puesta en marcha de misiones extraídas del sistema de las Naciones Unidas.

El hecho de que la responsabilidad para elaborar una estrategia global en materia de dotación de personal y de fuerzas civiles de reserva haya residido exclusivamente en la División de Administración y Logística de Actividades sobre el Terreno, que actúa por iniciativa propia siempre que disponga de algún tiempo para ello, es en sí mismo indicación de que la Secretaría no ha dedicado suficiente atención a esta cuestión de importancia crítica. La dotación de personal de una misión, de arriba a abajo, es tal vez uno de los fundamentos más importantes para que la ejecución de la misión tenga éxito. Por consiguiente, los funcionarios superiores de la Secretaría deberían otorgar la más alta prioridad al tema.

Resumen de las principales recomendaciones sobre especialistas civiles:

a) La Secretaría debería establecer en la Internet/Intranet una lista central de candidatos civiles seleccionados con antelación para desplegar operaciones de mantenimiento de la paz con poco aviso previo. A las misiones sobre el terreno debería otorgárseles acceso y delegar autoridad en ellas para contratar candidatos, de conformidad con las directrices sobre distribución geográfica y por género equitativas, directrices que debería establecer la Secretaría;

b) La categoría de personal del Servicio Móvil debe reformarse para que esté de acuerdo con las demandas periódicas a que hacen frente las operaciones de mantenimiento de la paz, especialmente a nivel medio y superior en las esferas administrativa y logística;

c) Las condiciones de servicio para el personal civil de contratación externa deben revisarse con objeto de que las Naciones Unidas puedan atraer los candidatos más altamente calificados, y después ofrecer mayores perspectivas de carrera a aquellos que han prestado servicios en forma distinguida;

d) El Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz debe formular una estrategia amplia de dotación de personal para las operaciones de mantenimiento de la paz en la que se esbocen, entre otras cosas, la utilización de Voluntarios de las Naciones Unidas, los arreglos de reserva para el suministro de personal civil con 72 horas de aviso previo para facilitar la puesta en marcha de la misión, y las divisiones de responsabilidad entre los miembros del Comité Ejecutivo de Paz y Seguridad para la aplicación de esa estrategia.

La capacidad eficaz en materia de información pública y comunicaciones en las zonas de las misiones es una necesidad operacional para prácticamente todas las operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas. Las comunicaciones eficaces ayudan a disipar los rumores, contrarrestan la desinformación y garantizan la cooperación de las poblaciones locales. Pueden constituir un medio de tratar con los dirigentes de grupos rivales, aumentar la seguridad del personal de las Naciones Unidas y servir como fuerza multiplicadora. Es pues esencial que todas las operaciones de mantenimiento de la paz formulen estrategias relacionadas con una campaña de información pública, especialmente para aspectos fundamentales del mandato de la misión, y que tales estrategias y el personal necesario para aplicarlas se incluyan en los primeros elementos desplegados para ayudar en la puesta en marcha de una nueva misión.

Las misiones sobre el terreno necesitan portavoces competentes que estén integrados en el grupo de gestión de categoría superior y proyecten al mundo su fisonomía cotidiana. Para ser eficaz, el portavoz debe tener experiencia e instintos de periodista y saber cómo funcionan la misión y la Sede de las Naciones Unidas. Él o ella debe disfrutar de la confianza del Representante Especial del Secretario General y establecer buenas relaciones con otros miembros de la dirección de la misión. La Secretaría por lo tanto debe aumentar sus esfuerzos para formar y retener un grupo de ese personal.

Las operaciones de las Naciones Unidas sobre el terreno también tienen necesidad de poder hablar eficazmente a su propia gente, mantener al personal informado acerca de la política y las novedades de la misión y establecer vínculos entre los componentes tanto hacia arriba como hacia abajo de la cadena de mando. La nueva tecnología de la información proporciona instrumentos eficaces para ese tipo de comunicaciones, y debe incluirse en el equipo básico de puesta en marcha en las reservas de equipo de la Base Logística de las Naciones Unidas en Brindisi (Italia).

Los recursos que se dediquen a la información pública y al personal conexo y la tecnología de la información necesarios para dar a conocer el mensaje de la operación y para establecer vínculos de comunicaciones internas eficaces, que ahora rara vez exceden el 1% del presupuesto de funcionamiento de una misión, deben aumentarse de conformidad con el mandato, el tamaño y las necesidades de la misión.

Resumen de la recomendación principal sobre la capacidad de despliegue rápido para información pública: en los presupuestos de las misiones deben dedicarse recursos adicionales a la información pública y al personal y la tecnología de la información conexos que se necesiten para dar a conocer el mensaje de una operación y establecer vínculos de comunicaciones internas eficaces.

El despliegue de la reserva de equipo de las Naciones Unidas, prolongados tiempos de preparación incluso para los contratos de sistemas, los embotellamientos en el proceso de adquisición y las demoras en la obtención de dinero en efectivo para las adquisiciones sobre el terreno restringen aún más el despliegue rápido y el funcionamiento eficaz de las misiones que logran llegar a los niveles autorizados de dotación de personal. Sin un apoyo logístico eficaz, las misiones no pueden funcionar en forma adecuada.

Los tiempos de preparación necesarios para que las Naciones Unidas proporcionen misiones sobre el terreno con el equipo y los servicios comerciales básicos requeridos para la iniciación de la misión y el pleno despliegue son dictados por el proceso de adquisiciones de las Naciones Unidas. Ese proceso está regulado por el Reglamento Financiero y la Reglamentación Financiera Detallada establecidos por la Asamblea General, y por las interpretaciones de ese reglamento y esa reglamentación (conocidos como políticas y procedimientos dentro del vocabulario de las Naciones Unidas) que efectúe la Secretaría. Los reglamentos, normas, políticas y procedimientos se han traducido en un proceso de unos ocho pasos que la Sede debe seguir para proporcionar a las misiones sobre el terreno, el equipo y los servicios que necesite, a saber:

1. Determinación de las necesidades y emisión de una solicitud de compra;

2. Certificación de que se dispone de los fondos para la compra de esos artículos;

3. Iniciación de un llamado a licitación o una solicitud de propuesta;

4. Análisis de las ofertas;

5. Presentación de los casos al Comité de Contratos de la Sede;

6. Concesión de un contrato y emisión de una orden de producción;

7. Espera de la producción de los artículos;

8. Entrega de los artículos a la misión.

La mayoría de las organizaciones gubernamentales y las empresas comerciales siguen procesos similares, si bien no todos esos procesos son tan engorrosos como el de las Naciones Unidas. Por ejemplo, todo el proceso en las Naciones Unidas puede llevar 20 semanas en el caso de mobiliario de oficina, 17 a 21 semanas para generadores, 23 a 27 semanas para edificios prefabricados, 27 semanas para vehículos pesados; y 17 a 21 semanas para equipo de comunicaciones. Naturalmente, ninguno de esos tiempos de preparación permite el pleno despliegue de la misión dentro de los plazos sugeridos si la mayoría de los procesos comienzan únicamente después que se ha establecido una operación.

Las Naciones Unidas iniciaron el concepto del equipo básico de puesta en marcha durante el auge de las operaciones de mantenimiento de la paz a mediados del decenio de 1990 para abordar parcialmente ese problema. El equipo básico de puesta en marcha contiene el equipo requerido para establecer y mantener un cuartel general de misión de 100 personas durante los primeros 100 días de despliegue. Se ha comprado y embalado con antelación y está en espera en Brindisi, listo para el despliegue sin preaviso alguno. Las contribuciones asignadas a la misión a la que se despliega el equipo básico de puesta en marcha a menudo se utilizan para reconstituir nuevo equipo básico de puesta en marcha y, una vez que se liquida una misión, el equipo duradero y no fungible de esa misión se devuelve a Brindisi y se mantiene en reserva, además del equipo básico de puesta en marcha.

Sin embargo, debido al desgaste natural de los vehículos livianos y otros artículos en un ambiente de postguerra, a menudo los gastos de envío y servicios son más costosos que la venta del artículo que por su utilización para la obtención de repuestos, y luego la compra de otro artículo nuevo. Por consiguiente, las Naciones Unidas han pasado a hacer subastas de tales artículos in situ con mayor frecuencia, pese a que la Secretaría no está autorizada a utilizar los fondos adquiridos mediante ese proceso para la compra de nuevo equipo, sino que debe devolverlo a los Estados Miembros. Se debe considerar la posibilidad de permitir que la Secretaría utilice los fondos adquiridos con esos medios para la compra de nuevo equipo que se mantendrá en reserva en Brindisi. Además, se debe considerar la posibilidad de emitir una autorización general para que las misiones sobre el terreno donen, en consulta con el Coordinador Residente de las Naciones Unidas, por lo menos un porcentaje de ese equipo a organizaciones no gubernamentales locales bien conceptuadas, como medio de ayudarlas a fomentar la incipiente sociedad civil.

Sin embargo, la existencia de ese equipo básico de puesta en marcha y reserva de equipo parece haber facilitado notablemente el despliegue rápido de las operaciones más pequeñas organizadas a mediados y fines del decenio de 1990. No obstante, el establecimiento y la ampliación de nuevas misiones ha sido ahora más rápido que la liquidación de las operaciones existentes, con lo que la Base Logística de las Naciones Unidas se ha visto prácticamente despojada de artículos que lleven mucho tiempo de preparación y se necesiten para el pleno despliegue de una misión. A menos que una de las operaciones grandes que actualmente están en vigor se liquide hoy en día, y que todo su equipo se envíe en buenas condiciones a la Base Logística de las Naciones Unidas, la Organización no tendrá a mano el equipo necesario para apoyar la puesta en marcha y el rápido y pleno despliegue de una misión grande en un futuro cercano.

Por supuesto, hay límites respecto de cuánto equipo pueden y deben mantener en reserva las Naciones Unidas en la Base Logística o en otro lado. El equipo mecánico almacenado necesita mantenerse, lo que puede ser costoso, y si no se hace en forma adecuada, el resultado puede ser que las misiones reciban artículos que han esperado durante mucho tiempo pero que no funcionen. Además, los sectores comercial y público a nivel nacional han pasado cada vez más a tener inventarios "justo a tiempo" o entregas "justo a tiempo", debido a los altos costos de oportunidad de utilizar fondos para equipo que tal vez no se despliegue durante algún tiempo. Además, el ritmo actual de adelantos tecnológicos hace que ciertos artículos, tales como los equipos de comunicaciones y de los sistemas de información, se vuelvan obsoletos en cuestión de meses, por no hablar de años.

Por lo tanto, las Naciones Unidas se han movido en esa dirección en los últimos años, y han concertado unos 20 contratos de sistemas comerciales permanentes para el suministro de equipo común para las operaciones de mantenimiento de la paz, en particular los que se necesiten para la puesta en marcha de una misión y su ampliación. Con arreglo a los contratos de sistemas, las Naciones Unidas han podido reducir el tiempo de preparación en forma considerable, al seleccionar a los proveedores con anticipación y mantenerlos en reserva para las solicitudes de producción. Sin embargo, la producción de vehículos livianos con arreglo al contrato de sistemas actual lleva 14 semanas y requiere otras cuatro semanas para la entrega.

La Asamblea General ha adoptado una serie de medidas para abordar la cuestión del tiempo de preparación. El establecimiento de un Fondo de Reserva para el mantenimiento de la paz que, cuando llegue a su capital pleno, ascenderá a 150 millones de dólares, proporcionó una reserva permanente de dinero que puede utilizarse con rapidez. El Secretario General puede pedir la aprobación de la Comisión Consultiva en Asuntos Administrativos y de Presupuesto (CCAAP) para extraer hasta 50 millones de dólares del fondo con objeto de facilitar la puesta en marcha de una nueva misión o de ampliar en forma imprevista una misión existente. El Fondo luego se repone con cargo a los presupuestos de las misiones una vez que han sido aprobados o aumentados. Para contraer compromisos que excedan los 50 millones de dólares es menester la aprobación de la Asamblea General.

En casos excepcionales, la Asamblea General, por consejo de la CCAAP, ha otorgado al Secretario General autoridad para comprometer hasta 200 millones de dólares en gastos con objeto de facilitar la puesta en marcha de misiones más grandes (UNTAET, UNMIK y MONUC), en espera de la presentación de las propuestas presupuestadas detalladas que son necesarias, y que pueden llevar meses de preparación. Todos esas son novedades bien acogidas que indican el apoyo de los Estados Miembros para mejorar la capacidad de despliegue rápido de la Organización.

Al mismo tiempo, todas esas novedades sólo se aplican después que se ha aprobado una resolución del Consejo de Seguridad que autorice el establecimiento de una misión o sus elementos de avanzada. Salvo que algunas de esas medidas se apliquen con mucha antelación a la fecha prevista de despliegue de la misión, o que se modifiquen para ayudar a mantener una reserva mínima de equipo que exige mucho tiempo de preparación para su adquisición, las metas sugeridas para el despliegue rápido y eficaz no pueden cumplirse.

Por consiguiente, la Secretaría debería formular una estrategia global de apoyo logístico a fin de permitir el despliegue rápido y eficaz de las misiones dentro de los plazos de despliegue propuestos. Esa estrategia debería formularse sobre la base de un análisis de costo–eficacia del nivel apropiado de artículos que requieren mucho tiempo de preparación y que pueden mantenerse en reserva, y de aquellos que sería mejor adquirir mediante contratos permanentes, incluyendo el costo de tiempos de entrega más rápidos, según sea necesario, para apoyar la estrategia. Los elementos sustantivos de los departamentos de paz y seguridad necesitarían dar a los planificadores logísticos una estimación del número y los tipos de operaciones que habría necesidad de establecer en los próximos 12 a 18 meses. El Secretario General debería presentar periódicamente a la Asamblea General, para su examen y aprobación, una propuesta detallada para aplicar esa estrategia, que entrañaría considerables consecuencias financieras.

Entre tanto, la Asamblea General debería autorizar y aprobar un gasto por una sola vez para la creación de tres equipos básicos de puesta en marcha en Brindisi (hasta un total de cinco), que luego automáticamente se repondrían con cargo a los presupuestos de las misiones que los utilicen.

Se debe facultar al Secretario General para que utilice hasta 50 millones de dólares del Fondo de Reserva para el Mantenimiento de la Paz, antes de que se apruebe una resolución del Consejo de Seguridad por la que se autorice el establecimiento de una misión, pero previa aprobación de la CCAAP, a fin de facilitar el despliegue rápido y eficaz de las operaciones en los plazos propuestos. El Fondo debe ser repuesto automáticamente con cargo a las contribuciones asignadas a las misiones que lo utilicen. El Secretario General debe pedir a la Asamblea General que considere la conveniencia de aumentar la magnitud del Fondo, en caso de que él determine que se hubiere agotado por haberse establecido varias misiones en rápida sucesión.

Mucho después de haberse iniciado una misión, a menudo las misiones sobre el terreno deben aguardar meses hasta recibir artículos que necesitan, sobre todo cuando los supuestos de planificación iniciales resultan inexactos o las necesidades de la misión varían ante nuevos acontecimientos. Aunque esos artículos se puedan obtener localmente, la adquisición de bienes localmente está sujeta a varias limitaciones: en primer lugar, la flexibilidad y las facultades de las misiones sobre el terreno son limitadas, por ejemplo, en lo que se refiere a transferir con rapidez economías de una partida presupuestaria de un presupuesto a otra a fin de hacer frente a demandas imprevistas; en segundo lugar, por lo general, a las misiones no se les delegan facultades para efectuar órdenes de compra por un valor superior a 200.000 dólares estadounidenses. Las compras superiores a esa cuantía deben ser remitidas a la Sede y a su proceso de decisión en ocho etapas (véase el párrafo 152 supra).

El Grupo respalda las medidas que reducen la microgestión por la Sede de las misiones sobre el terreno y facilitan a ésta las facultades y la flexibilidad necesarias para mantener la credibilidad y la eficacia de las misiones, al mismo tiempo que las hace responsables de su actuación. Ahora bien, cuando la participación de la Sede comporta un verdadero valor, por ejemplo respecto de los contratos permanentes, la Sede debe conservar las facultades en materia de adquisiciones.

Según las estadísticas de la División de Adquisiciones, el 93% de las 184 órdenes de compra emitidas por la Sede en 1999 en apoyo de operaciones de mantenimiento de la paz, relativas a bienes y servicios cuya cuantía oscilaba entre 200.000 y 500.000 dólares estadounidenses, se refería a servicios de aeronaves y transportes, vehículos a motor y computadoras, que se contrataron o bien a través de licitadores internacionales o están cubiertas normalmente por contratos de sistemas. A condición de que se activen rápidamente estos contratos de sistemas y de que den lugar al suministro puntual de los bienes y servicios, la participación de la Sede en esos casos es razonable. Es de presumir que los contratos de sistemas y el recurso a licitadores internacionales permiten adquirir bienes y servicios al por mayor a precio más reducido que si se adquiriesen localmente, y en muchos casos se refieren a bienes y servicios inexistentes en las zonas de las misiones.

En cambio, no está nada claro qué valor real añade la participación de la Sede al proceso de adquisición de bienes y servicios que no cubren los contratos de sistemas ni los contratos permanentes de servicios comerciales y que se pueden adquirir más fácilmente localmente y por menor costo. En esos casos, convendría delegar sobre el terreno la facultad de adquirir esos bienes y servicios y supervisar el proceso y sus controles financieros mediante el mecanismo de auditoría. Por consiguiente, la Secretaría debe asignar prioridad a la creación de capacidades sobre el terreno para asumir lo antes posible un nivel superior de facultades de adquisición (por ejemplo, contratando y formando al adecuado personal sobre el terreno y elaborando documentos de orientación de fácil comprensión) respecto de todos los bienes y servicios que se puedan adquirir localmente y que no cubran los contratos de sistemas ni los contratos permanentes de servicios comerciales (hasta una cuantía de 1 millón de dólares estadounidenses, según la magnitud y las necesidades de la misión de que se tratase).

Resumen de las recomendaciones esenciales sobre apoyo logístico y gestión de los gastos:

a) La Secretaría debe elaborar una estrategia general de apoyo logístico para que las misiones se puedan desplegar con rapidez y eficacia en los casos propuestos y que corresponda a los supuestos de planificación determinados por las oficinas sustantivas del Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz;

b) La Asamblea General debe autorizar y aprobar el gasto preciso, realizado de una sola vez, para mantener en Brindisi por lo menos cinco equipos básicos de puesta en marcha de misiones, que deberán disponer de equipo de comunicaciones desplegable con rapidez. Esos equipos básicos de puesta en marcha deberán ser repuestos sistemáticamente financiándolos con cargo a las contribuciones asignadas a las operaciones que recurran a ellos;

c) Se debe facultar al Secretario General para utilizar hasta 50 millones de dólares estadounidenses del Fondo de Reserva para Operaciones de Mantenimiento de la Paz, una vez que esté claro que es probable que se establezca una operación, con la aprobación de la CCAAP, pero antes de que el Consejo de Seguridad apruebe la resolución correspondiente;

d) La Secretaría debe llevar a cabo un examen de todas las políticas y todos los procedimientos de adquisición (en caso necesario, formulando propuestas a la Asamblea General con miras a modificar el Reglamento Financiero y la Reglamentación Financiera Detallada de las Naciones Unidas), a fin de facilitar, en particular, el despliegue rápido y completo de una operación en los plazos propuestos;

e) La Secretaría deber llevar a cabo un examen de las políticas y los procedimientos por los que se rige la gestión de los recursos financieros de las misiones sobre el terreno, a fin de facilitar a éstas mucha mayor flexibilidad en lo que se refiere a la gestión de sus presupuestos;

f) La Secretaría debe aumentar el nivel de facultades de adquisición delegadas a las misiones sobre el terreno (de 200.000 hasta 1 millón de dólares estadounidenses, según la magnitud y las necesidades de cada misión) respecto de todos los bienes y servicios que se pueden adquirir localmente y que no cubren los contratos del sistema ni los contratos permanentes de servicios comerciales.