El sistema de las Naciones Unidas, es decir, los Estados Miembros, el Consejo de Seguridad, la Asamblea General y la Secretaría, debe embarcarse cautelosamente en las operaciones de paz, reflexionando con honestidad sobre lo que ha hecho en el último decenio. Debe ajustar en consecuencia la doctrina en que se basa el establecimiento de operaciones de paz, afinar su capacidad de análisis y de adopción de decisiones para responder a las realidades presentes y anticiparse a las futuras, y armarse de la creatividad, la imaginación y la voluntad necesarias para aplicar soluciones nuevas y alternativas a las situaciones en que no se puede o no se debe mandar personal de mantenimiento de la paz.

Las operaciones de paz de las Naciones Unidas entrañan tres actividades principales: prevención de conflictos y establecimiento de la paz, mantenimiento de la paz, y consolidación de la paz. La prevención de conflictos a largo plazo ataca a las causas estructurales del conflicto a fin de sentar una base sólida para la paz. Cuando esa base se desintegra, se intenta reforzarla mediante medidas de prevención del conflicto, que generalmente consisten en iniciativas diplomáticas. Esta acción preventiva es por definición una actividad discreta: cuando resulta, puede pasar totalmente desapercibida.

El establecimiento de la paz intenta poner coto a los conflictos en curso, mediante los instrumentos de la diplomacia y la mediación. En el establecimiento de la paz pueden intervenir enviados de gobiernos, grupos de Estados, organizaciones regionales o las Naciones Unidas, o bien grupos extraoficiales y no gubernamentales, como ocurrió, por ejemplo, en las negociaciones que culminaron en un acuerdo de paz para Mozambique. El establecimiento de la paz puede incluso ser obra de una personalidad destacada, que actúa en forma independiente.

El mantenimiento de la paz es una empresa que ya tiene 50 años y ha evolucionado rápidamente en el último decenio de un modelo tradicional y principalmente militar de observar las cesaciones del fuego y las separaciones de las fuerzas después de guerras entre Estados a un modelo complejo que incorpora muchos elementos, militares y civiles, que cooperan para establecer la paz en el peligroso interregno que sigue a las guerras civiles.

La consolidación de la paz es un término más reciente que, como se usa en este informe, se refiere a las actividades realizadas al final del conflicto para restablecer las bases de la paz y ofrecer los instrumentos para construir sobre ellas algo más que la mera ausencia de la guerra. Por lo tanto, la consolidación de la paz incluye, entre otras cosas, la reincorporación de los excombatientes a la sociedad civil, el fortalecimiento del imperio de la ley (por ejemplo, mediante el adiestramiento y la reestructuración de la policía local y la reforma judicial y penal); el fortalecimiento del respeto de los derechos humanos mediante la vigilancia, la educación y la investigación de los atropellos pasados y presentes; la prestación de asistencia técnica para el desarrollo democrático (incluida la asistencia electoral y el apoyo a la libertad de prensa); y la promoción del empleo de técnicas de solución de conflictos y reconciliación.

Complementos esenciales de una efectiva consolidación de la paz son el apoyo a la lucha contra la corrupción, la ejecución de programas humanitarios de remoción de minas, los programas de lucha contra el virus de inmunodeficiencia humana/síndrome de inmunodeficiencia adquirida (VIH/SIDA), incluidos los de información y la lucha contra otras enfermedades infecciosas.

Como se ha observado, el éxito discreto de la prevención de conflictos y el establecimiento de la paz a corto plazo suele ser políticamente invisible. Los enviados personales y los representantes del Secretario General o los representantes especiales del Secretario General a veces han complementado las iniciativas diplomáticas de los Estados Miembros y otras han tomado iniciativas que éstos no podrían haber tomado fácilmente. El logro de una cesación del fuego en la guerra entre la República Islámica del Irán y el Iraq de 1988, la liberación de los últimos rehenes occidentales en el Líbano en 1991 y el haber evitado la guerra entre la República Islámica del Irán y el Afganistán en 1998 son ejemplos de iniciativas de este tipo en el ámbito del establecimiento de la paz y de la diplomacia preventiva.

Los partidarios de centrarse en las causas subyacentes de los conflictos aducen que estas gestiones en el momento de crisis suelen ser insuficientes o llegan muy tarde. Sin embargo, si se intentan más temprano, las iniciativas diplomáticas pueden ser rechazadas por un gobierno que no ve o no quiere reconocer el problema en ciernes, o que puede ser él mismo parte del problema. Por lo tanto, las estrategias preventivas a largo plazo son un complemento necesario de las iniciativas a corto plazo.

Hasta el fin de la guerra fría, las operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas en su mayoría tenían mandatos tradicionales relativos a la vigilancia de la cesación del fuego y no tenían responsabilidades directas de consolidación de la paz. La estrategia de entrada, o sea la secuencia de acontecimientos y decisiones que determinaba el despliegue de las Naciones Unidas, era clara: una guerra, una cesación del fuego, una invitación a vigilar el cumplimiento de la cesación del fuego y el despliegue de observadores o unidades militares para hacerlo, mientras seguían las tratativas para llegar a una solución política. Las necesidades en materia de inteligencia eran también bastante simples y los riesgos para los contingentes, relativamente bajos. Sin embargo, el mantenimiento de la paz en su forma tradicional, que apunta más a tratar los síntomas que a atacar las fuentes del conflicto, no preveía una estrategia de salida y la consolidación de la paz asociada a la operación solía avanzar con lentitud. Como consecuencia de ello, en las operaciones tradicionales el personal ha permanecido en el lugar 10, 20, 30 e incluso 50 años (como en Chipre, el Oriente Medio y la India y el Pakistán). Comparadas con las operaciones más complejas, éstas cuestan relativamente poco y políticamente es más fácil mantenerlas que darlas por terminadas. Sin embargo, también son difíciles de justificar a menos de que vayan acompañadas de tratativas serias y sostenidas de establecimiento de la paz encaminadas a transformar la cesación del fuego en una solución de paz duradera.

Desde el fin de la guerra fría, las Naciones Unidas han combinado a menudo el mantenimiento de la paz con la consolidación de la paz en operaciones complejas desplegadas en situaciones de conflicto intraestatal. Sin embargo, esas situaciones afectan a actores externos y son afectadas por ellos: los protectores políticos, los vendedores de armas, los compradores de productos ilícitos de exportación, las potencias regionales que envían sus propias fuerzas al conflicto y los Estados vecinos que reciben a los refugiados que a veces son obligados sistemáticamente a dejar sus hogares. Puesto que sus efectos en Estados y otros actores que no son Estados trascienden las fronteras, estos conflictos suelen tener un carácter decididamente "transnacional".

Los riesgos y los costos de las operaciones que deben funcionar en esas circunstancias son mucho mayores que los del mantenimiento de la paz tradicional. Además, la complejidad de las tareas asignadas a estas misiones y la volatilidad de la situación en el terreno tienden a aumentar paralelamente. Desde el fin de la guerra fría, estos mandatos complejos y riesgosos han sido más la regla que la excepción: las operaciones de las Naciones Unidas han tenido que escoltar la distribución del socorro cuando la situación era tan peligrosa que las operaciones humanitarias no podían continuar sin riesgo para su personal, han tenido que proteger a las víctimas y posibles víctimas del conflicto cuando se encontraban en mayor peligro y han tenido que controlar las armas pesadas en poder de las partes locales cuando éstas se utilizaban para amenazar por igual al personal de la misión y la población local. En dos situaciones extremas se dieron a las operaciones de las Naciones Unidas facultades policiales y administrativas en ausencia de autoridad local o porque ésta era incapaz de funcionar.

No es ninguna novedad que estas misiones son difíciles de llevar a buen término. Inicialmente, los años 90 ofrecían perspectivas más positivas: las operaciones en aplicación de acuerdos de paz tenían plazos establecidos en lugar de ser de duración indefinida y la celebración de elecciones nacionales parecía ofrecer una fácil estrategia de salida. Sin embargo, desde entonces, las operaciones de las Naciones Unidas han tendido a desplegarse en situaciones en que el conflicto no ha terminado en la victoria de ninguna de las partes: se puede haber llegado a un callejón sin salida desde el punto de vista militar, o la presión internacional puede haber detenido las hostilidades. Pero en todo caso, los conflictos no están terminados. Así, pues, las operaciones de las Naciones Unidas en realidad no se despliegan en la situación posterior a los conflictos sino que más bien se despliegan para crear esa situación, es decir, procuran trasladar el conflicto no resuelto, junto con las agendas personales, políticas y de otro tipo que lo impulsaron, del terreno militar al terreno político y mantenerlo ahí definitivamente.

Como descubrieron pronto las Naciones Unidas, las partes locales firman acuerdos de paz por diversas razones, no todas ellas favorables para la paz. Hubo "saboteadores"—grupos (incluidos los signatarios) que reniegan de sus compromisos o tratan de dejar sin efecto el acuerdo de paz mediante la violencia— que se opusieron al establecimiento de la paz en Camboya, volvieron a sumir a Angola, Somalia y Sierra Leona en la guerra civil y orquestaron el asesinato de nada menos que 800.000 personas en Rwanda. Para conseguir sistemáticamente los resultados deseados en las operaciones de mantenimiento o consolidación de la paz en situaciones de conflicto intraestatal/transnacional, las Naciones Unidas deben estar preparadas para vérselas con los saboteadores.

Un creciente número de informes sobre conflictos de ese tipo ha demostrado que los posibles saboteadores tienen mayores incentivos para renegar de los acuerdos de paz cuando disponen de una fuente de ingresos independiente que sirve para pagar soldados, comprar armas y enriquecer a los líderes de las facciones y que incluso puede ser el motivo de la guerra. La historia reciente indica que cuando no se pueden eliminar estas fuentes de ingresos, como la exportación de narcóticos ilícitos, piedras preciosas u otros productos de alto valor, la paz es insostenible.

Los Estados vecinos pueden contribuir al problema permitiendo el paso de contrabando que alimenta el conflicto, sirviéndole de intermediarios o proporcionando bases a los combatientes. Para contrarrestar a estos vecinos que apoyan el conflicto, una operación de paz necesita el apoyo político, logístico y/o militar activo de una o más grandes potencias o de potencias regionales importantes. Cuanto más ardua la operación más importante es este apoyo.

Entre otras variables de las que depende la dificultad del establecimiento de la paz están, en primer lugar, las fuentes del conflicto. Estas pueden ser de carácter económico (por ejemplo problemas de pobreza, distribución, discriminación o corrupción), político (una lucha desembozada por el poder), referirse a los recursos u otras cuestiones ambientales (como la competencia por escasos recursos hídricos), o pueden ser cuestiones étnicas, religiosas o relacionadas con graves atropellos de los derechos humanos. Los objetivos políticos y económicos pueden ser más fluidos y estar más abiertos al compromiso que los objetivos relacionados con la necesidad de recursos, las cuestiones étnicas o la religión. En segundo lugar, la complejidad de la tarea de negociar y establecer la paz tenderá a aumentar con el número de partes locales y la divergencia entre sus objetivos (por ejemplo, algunas pueden querer la unidad y otras, la separación). En tercer lugar, el número de víctimas y la magnitud de los desplazamientos de población y los daños de la infraestructura incidirán en el grado de resentimiento provocado por la guerra y, por lo tanto, en la dificultad de la reconciliación, que exige enfrentar las pasadas violaciones de los derechos humanos y el costo y la complejidad de la reconstrucción.

Una situación relativamente menos peligrosa —sólo dos partes decididas a lograr la paz, con objetivos en competencia pero congruentes, sin fuentes ilícitas de ingresos, con vecinos y protectores decididos también a lograr la paz— es bastante más propicia a la reconciliación. En situaciones menos propicias y más peligrosas —tres o más partes no todas igualmente empeñadas en lograr la paz, con distintos objetivos, fuentes independientes de ingresos y armas, y vecinos dispuestos a comprar, vender o permitir el tránsito de productos ilícitos— a menos que desempeñen su cometido con la competencia y eficiencia que la situación exige y estén firmemente respaldadas por las grandes potencias, las misiones de las Naciones Unidas no sólo ponen en peligro a su propia gente, sino también a la paz misma.

Es de vital importancia que los negociadores, el Consejo de Seguridad, quienes planifican la misión en la Secretaría y quienes participan en ella comprendan con cuál de estas situaciones políticomilitares se están enfrentando, cómo puede cambiar la situación bajo sus pies una vez que lleguen y qué es realista que se propongan hacer en caso de que cambie. Todas estas consideraciones deben tenerse en cuenta en la estrategia de entrada de una operación y al decidir la cuestión básica de si una operación es viable y si tiene sentido intentarla.

En este contexto, es igualmente importante determinar hasta qué punto las autoridades locales quieren y pueden adoptar las decisiones políticas y económicas necesarias, aunque sean difíciles, y participar en el establecimiento de procesos y mecanismos para manejar las controversias internas y evitar la violencia o la reanudación del conflicto. Aunque una misión sobre el terreno y las Naciones Unidas tienen poco control sobre estos factores, este ambiente de cooperación es de importancia crítica para determinar el éxito de una operación de paz.

Cuando las operaciones de paz complejas se despliegan en el terreno, incumbe a su personal mantener un clima local de seguridad para la consolidación de la paz e incumbe al personal de consolidación de la paz la tarea de apoyar los cambios políticos, sociales y económicos que crean un ambiente seguro que pueda autoperpetuarse. Sólo si se crea este ambiente podrán las fuerzas de mantenimiento de la paz retirarse fácilmente, a menos que la comunidad internacional esté dispuesta a tolerar la reanudación del conflicto cuando lo hagan. La historia ha demostrado que el personal de mantenimiento de la paz y el personal de consolidación de la paz son aliados inseparables en las operaciones complejas: mientras que los encargados de la consolidación de la paz tal vez no puedan funcionar sin el apoyo del personal de mantenimiento de la paz, éste no tiene posibilidades de retirarse si los primeros no ejecutan su labor.

Las operaciones de paz de las Naciones Unidas cubrieron no más de un tercio de las situaciones de conflicto del decenio de 1990. Dado que ni siquiera mejorando mucho los mecanismos de creación y apoyo de las operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas podrá el sistema de las Naciones Unidas responder con operaciones de este tipo en todos los casos de conflicto en todos los lugares, hay una necesidad acuciante de que las Naciones Unidas y sus Estados Miembros establezcan un sistema más eficaz para la prevención de conflictos a largo plazo. Claramente, la prevención es muy preferible para quienes, a falta de ella, padecerían las consecuencias de la guerra, y es una opción menos costosa para la comunidad internacional que las acciones militares, el socorro humanitario de emergencia o la reconstrucción después de una guerra. Como observó el Secretario General en su reciente informe del Milenio (A/54/2000) "cada una de las medidas adoptadas para reducir la pobreza y lograr un crecimiento económico de base amplia es un paso adelante en pos de la prevención de los conflictos". En muchos casos de conflicto interno, "la pobreza corre pareja con profundas diferencias étnicas o religiosas" cuando los derechos de las minorías "no se respetan lo suficiente [y] las instituciones de gobierno no incluyen debidamente a todos los grupos de la población". Por consiguiente, en tales casos hay que adoptar estrategias de prevención a largo plazo "para promover los derechos humanos, proteger los derechos de las minorías e instituir mecanismos políticos en que estén representados todos los grupos ... Es necesario que cada grupo se convenza de que el Estado pertenece a todos".

El Grupo desea encomiar al Grupo de Tareas sobre Paz y Seguridad de las Naciones Unidas por su labor en la esfera de la prevención a largo plazo, y en particular el concepto de que las entidades de desarrollo del sistema de las Naciones Unidas deben observar los trabajos de desarrollo a través de una "lente de prevención de conflictos" y hacer de la prevención a largo plazo el punto de mira de su labor, adaptando a tal fin instrumentos tales como el Marco de Evaluación Común para los países y el Marco de Asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo.

Para aumentar las posibilidades de que las Naciones Unidas se concentren cuanto antes en las posibles nuevas emergencias de carácter complejo, y por consiguiente en la prevención de conflictos a corto plazo, hace aproximadamente dos años los departamentos de la Sede que integran el Comité Ejecutivo de Paz y Desarrollo crearon el Marco Interinstitucional/Interdepartamental de Coordinación en el que ahora participan 10 departamentos, fondos, programas y organismos. El elemento activo, el Equipo del Marco se reúne mensualmente a nivel de directores para tomar decisiones relativas a las zonas de riesgo, programar reuniones de examen de países (o de situaciones) y determinar medidas preventivas. El mecanismo del Marco ha mejorado los contactos entre los departamentos, pero no ha acumulado conocimientos de manera más estructurada, y no hace planificaciones estratégicas. Esto puede haber contribuido a la dificultad que tiene la Secretaría para convencer a los Estados Miembros de las ventajas de respaldar el compromiso que profesan con las medidas de prevención de conflictos a largo y corto plazo con el apoyo político y financiero necesario. Mientras tanto, las memorias anuales del Secretario General de 1997 y 1999 (A/52/1 y A/54/1) se concentraron concretamente en la prevención de conflictos. La Carnegie Commission on Preventing Deadly Conflict y la Asociación pro Naciones Unidas de los Estados Unidos de América, entre otras, también han aportado valiosos estudios sobre el tema. Además, más de 400 funcionarios de las Naciones Unidas han recibido formación sistemática en "alarma temprana" en la Escuela Superior del Personal de las Naciones Unidas en Turín.

El fondo de la cuestión de la prevención a corto plazo está en el recurso a misiones de determinación de los hechos y otras iniciativas clave del Secretario General. Éstas, sin embargo, suelen tropezarse con dos impedimentos fundamentales. En primer lugar, está la preocupación comprensible y legítima de los Estados Miembros, especialmente los más pequeños y débiles de ellos, por la soberanía. Estas preocupaciones aumentan ante las iniciativas tomadas por otro Estado Miembro, especialmente un vecino más fuerte, o una organización regional dominada por uno de sus miembros. Un Estado que tropiece con dificultades internas suele estar dispuesto a aceptar sugerencias del Secretario General dada la independencia reconocida y la sólida base moral de su posición y en vista de la letra y el espíritu de la Carta que requiere que el Secretario General ofrezca su asistencia y espera del Estado Miembro que preste a las Naciones Unidas "toda clase de ayuda" tal como se indica, en particular, en el apartado 5) del Artículo 2 de la Carta. Las misiones de determinación de los hechos son un primer instrumento mediante el cual el Secretario General puede facilitar sus buenos oficios.

El segundo impedimento para las medidas eficaces de prevención de las crisis es la distancia entre las posiciones verbales y el apoyo financiero y político prestado a la prevención. La Asamblea del Milenio ofrece a todos los interesados la oportunidad de reevaluar su compromiso en este asunto y considerar las recomendaciones relativas a la prevención que figuran en el Informe del Milenio del Secretario General y en sus recientes observaciones ante la segunda sesión pública del Consejo de Seguridad sobre prevención de los conflictos. En ella, el Secretario General subrayó la necesidad de una colaboración más estrecha entre el Consejo de Seguridad y otros órganos principales de las Naciones Unidas sobre cuestiones de prevención de conflictos, y maneras para colaborar más estrechamente con los participantes no estatales, incluido el sector empresarial, para contribuir a diluir o evitar
conflictos.

Resumen de las recomendaciones principales sobre medidas preventivas:

a) El Grupo hace suyas las recomendaciones del Secretario General con respecto a la prevención de conflictos que figuran en el Informe del Milenio y las observaciones que hizo ante el Consejo de Seguridad en su segunda sesión pública sobre prevención de conflictos, en julio de 2000, y en particular su llamamiento a "todos los participantes en las actividades de prevención de conflictos y de desarrollo —las Naciones Unidas, las instituciones de Bretton Woods, los gobiernos y las organizaciones de la sociedad civil— [a que enfrenten] esos retos de una manera más integrada";

b) El Grupo apoya que el Secretario General recurra con mayor frecuencia a enviar misiones de determinación de los hechos a zonas de tensión y hace hincapié en las obligaciones que tienen los Estados Miembros, en virtud del apartado 5) del Artículo 2 de la Carta, de prestar "toda clase de ayuda" a estas actividades de las Naciones Unidas.

El Consejo de Seguridad y el Comité Especial de Operaciones de Mantenimiento de la Paz de las Naciones Unidas han reconocido la importancia de la consolidación de la paz como parte integrante del éxito de las operaciones de mantenimiento de la paz. A este respecto, el 29 de diciembre de 1998 el Consejo de Seguridad adoptó una declaración presidencial en la que alentó al Secretario General a que "estudiara la posibilidad de establecer estructuras para consolidar la paz después de los conflictos como parte de la labor que lleva a cabo el sistema de las Naciones Unidas para lograr una solución duradera y pacífica de los conflictos ...". El Comité Especial de Operaciones de Mantenimiento de la Paz, en su propio informe de principios de 2000, subrayó la importancia de definir y determinar elementos relativos a la consolidación de la paz antes de incorporarlos en los mandatos de las operaciones de mantenimiento de la paz complejas, para facilitar el posterior examen por la Asamblea General del mantenimiento de su apoyo a elementos clave de la consolidación de la paz después de terminada una operación compleja.

Se puede establecer oficinas de apoyo a la consolidación de la paz u oficinas políticas de las Naciones Unidas a modo de medidas de seguimiento de otras operaciones de paz, como sucedió en Tayikistán o Haití, o a modo de iniciativas independientes, como en los casos de Guatemala o Guinea–Bissau. Estas oficinas contribuyen a apoyar la consolidación de la paz en los países después de los conflictos, trabajando con los gobiernos y con organizaciones no gubernamentales y complementando actividades ya en curso de desarrollo de las Naciones Unidas que se esfuerzan por permanecer independientes de las actividades políticas aun dirigiendo la asistencia a la fuente del conflicto.

Una consolidación de la paz eficaz requiere la participación activa de las partes locales, y esa participación debe ser de carácter multidimensional. En primer lugar, a todas las operaciones de mantenimiento de la paz se les debe dar la capacidad de mejorar claramente las vidas de las personas que se encuentran en su zona de misión, en un momento relativamente temprano de la vida de la misión. El jefe de la misión debe tener autoridad para aplicar un pequeño porcentaje de los fondos de la misión en "proyectos de efecto inmediato" dirigidos a producir mejoras reales en la calidad de la vida, a fin de contribuir a establecer la credibilidad de una nueva misión. El coordinador residente o el coordinador de asuntos humanitarios del equipo de las Naciones Unidas que existiera anteriormente en el país debe actuar de asesor principal en estos proyectos a fin de garantizar que los gastos sean eficaces y evitar los conflictos con otros programas de asistencia humanitaria o al desarrollo.

En segundo lugar, unas elecciones "libres e imparciales" deben considerarse parte de esfuerzos más amplios para fortalecer las instituciones de gobierno. Las elecciones sólo tendrán éxito en un ambiente en que una población que se recupera de la guerra acepta el resultado de la votación como mecanismo pertinente y creíble mediante el cual se representan sus opiniones sobre el gobierno. Las elecciones necesitan el apoyo de un proceso más amplio de democratización y consolidación de la sociedad civil que incluya una administración civil eficaz y una cultura de respeto a los derechos humanos fundamentales, sin lo cual las elecciones se limitan a ratificar una tiranía de la mayoría o a derrocarla por la fuerza una vez que se haya marchado la operación de paz.

En tercer lugar, los instructores de policía civil de las Naciones Unidas no son consolidadores de la paz si se limitan a documentar —o a intentar desalentar con su presencia— comportamientos abusivos o inaceptables en cualquier otro sentido de los oficiales de la policía civil: es ésta una perspectiva tradicional y limitada de las capacidades de la policía civil. En la actualidad, las misiones pueden requerir que la policía civil se encargue de reformar, capacitar y reestructurar las fuerzas locales de policía de conformidad con normas internacionales de actividad policial democrática y respetuosa de los derechos humanos, y además tener la capacidad de responder con eficacia a situaciones de desorden civil, y tener capacidades de autodefensa. También los tribunales, a los que los oficiales de la policía local llevan a los presuntos criminales, y el sistema penal al que la ley entrega a los presos, deben ser políticamente imparciales y abstenerse de ejercer intimidaciones y presiones. Cuando las misiones de consolidación de la paz lo requieran, es necesario disponer de suficientes expertos judiciales internacionales, expertos penales, especialistas en derechos humanos y policías civiles para fortalecer las instituciones jurídicas. Cuando la justicia, la reconciliación y la lucha contra la impunidad lo requieran, el Consejo de Seguridad debe autorizar a estos expertos, así como a los investigadores penales y especialistas forenses pertinentes, a que prosigan la labor de detención y enjuiciamiento de las personas acusadas de crímenes de guerra en apoyo de los tribunales penales internacionales de las Naciones Unidas.

Aunque este planteamiento de equipo puede parecer evidente, en el pasado decenio las Naciones Unidas han tropezado con situaciones en que el Consejo de Seguridad ha autorizado el despliegue de varios millares de policías en una operación de mantenimiento de la paz pero se ha resistido al concepto de proporcionar a las mismas operaciones 20 ó 30 expertos en justicia penal. Además, la función moderna de la policía civil tiene que entenderse y desarrollarse mejor. En resumen, se requiere un cambio doctrinal en lo relativo a cómo concibe y utiliza la Organización a la policía civil en las operaciones de paz, así como en cuanto a la necesidad de un planteamiento de equipo dotado de los recursos necesarios para apoyar el imperio de la ley y respetar los derechos humanos mediante expertos judiciales, penales, en derechos humanos y de policía que trabajen juntos de manera coordinada y colegiada.

En cuarto lugar, el componente de derechos humanos de una operación de paz es crítico para una consolidación de la paz eficaz. El personal de derechos humanos de las Naciones Unidas puede desempeñar un papel rector, por ejemplo, ayudando a aplicar un programa amplio de reconciliación nacional. Los componentes de derechos humanos de las operaciones de mantenimiento de la paz no siempre han recibido el apoyo político y administrativo que requieren, sin embargo, ni otros componentes han entendido siempre sus funciones claramente. Por consiguiente, el grupo hace hincapié en la importancia de impartir formación al personal militar, de policía y al personal civil en cuestiones de derechos humanos y en las disposiciones pertinentes del derecho humanitario internacional. A este respecto, el Grupo encomia el Boletín del Secretario General de 6 de agosto de 1999, titulado "Respeto del derecho humanitario internacional por las fuerzas de las Naciones Unidas" (ST/SGB/1999/13).

En quinto lugar, el desarme, la desmovilización y la reintegración de los excombatientes —fundamental para la estabilidad inmediata después de los conflictos y para reducir la probabilidad de que se reanuden los conflictos— es una esfera en la que la consolidación de la paz hace una contribución directa a la seguridad pública y al orden público. Sin embargo, el objetivo básico del desarme, la desmovilización y la reintegración no se cumple a menos que se apliquen los tres elementos del programa. Los luchadores desmovilizados (que casi nunca se desarman por completo) tenderán a volver a una vida de violencia si no encuentran un medio de vida legítimo, es decir, si no se les "reintegra" a la economía local. El elemento de reintegración del desarme, la desmovilización y la reintegración se financia con recursos voluntarios, sin embargo, y muchas veces esta financiación ha estado muy por debajo de las necesidades.

El desarme, la desmovilización y la reintegración han sido una característica de las últimas 15 operaciones de mantenimiento de la paz de los pasados 10 años. Más de una docena de organismos y programas de las Naciones Unidas y de organizaciones no gubernamentales internacionales y locales financian estos programas. En parte debido a que son tantos los que participan en la planificación o en el apoyo al desarme, la desmovilización y la reintegración, ésta carece de un centro de coordinación designado en el sistema de las Naciones Unidas.

Para que la consolidación de la paz sea eficaz también se requiere un centro de coordinación para coordinar las muchas actividades distintas que entraña la consolidación de la paz. A juicio del Grupo, la comunidad de donantes debe considerar a las Naciones Unidas el centro de coordinación de las actividades de consolidación de la paz. Para ello, es muy conveniente crear una capacidad institucional permanente y consolidada en el ámbito del sistema de las Naciones Unidas. Por lo tanto, el Grupo considera que el Secretario General Adjunto de Asuntos Políticos, en su calidad de convocador del CEPS, debe actuar como centro de coordinación para la consolidación de la paz. El Grupo también apoya los esfuerzos realizados por el Departamento de Asuntos Políticos y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) para fortalecer conjuntamente la capacidad de las Naciones Unidas en esta esfera, dado que, en efecto, la consolidación de la paz eficaz es un híbrido de actividades políticas y de desarrollo dirigidas a las fuentes del conflicto.

El Departamento de Asuntos Políticos, el Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz, la Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios (OCAH), el Departamento de Asuntos de Desarme, la Oficina de Asuntos Jurídicos, el PNUD, el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos (ACNUR), el Representante Especial del Secretario General para la cuestión de los niños y los conflictos armados y el Coordinador de Seguridad de las Naciones Unidas están representados en el CEPS; también ha sido invitado a participar el Grupo del Banco Mundial. El CEPS es el foro ideal para la formulación de estrategias de consolidación de la paz.

No obstante, hay que diferenciar entre formulación de estrategias y aplicación de tales estrategias, sobre la base de una división racional del trabajo entre los miembros del CEPS. A juicio del Grupo, el PNUD tiene posibilidades aún no aprovechadas en esta esfera y, en colaboración con otros organismos, fondos y programas de las Naciones Unidas, y el Banco Mundial, ese Programa está bien situado para tomar la iniciativa en la aplicación de actividades de consolidación de la paz. Por consiguiente, el Grupo recomienda que el CEPS proponga al Secretario General un plan para fortalecer la capacidad de las Naciones Unidas de desarrollar estrategias de consolidación de la paz y aplicar programas en apoyo de esas estrategias. Ese plan también debe indicar los criterios para determinar en qué casos está justificado nombrar un enviado político superior o representante del Secretario General para aumentar la visibilidad y agudizar la orientación política de las actividades de consolidación de la paz en una región o país en particular que se recupera de un conflicto.

Resumen de las recomendaciones principales sobre la consolidación de la paz:

a) Un pequeño porcentaje del presupuesto para el primer año de una misión debe estar a disposición del representante o del representante especial del Secretario General para que la misión pueda financiar proyectos de efecto inmediato en su zona de operaciones, con el asesoramiento del coordinador residente del equipo de las Naciones Unidas en el país;

b) El Grupo recomienda un cambio doctrinal en el uso de la policía civil, otros elementos del imperio de la ley y los expertos en derechos humanos en operaciones complejas de paz a fin de reflejar un mayor enfoque en el fortalecimiento de las instituciones del imperio de la ley y el mejoramiento del respeto de los derechos humanos en los ambientes posteriores a los conflictos;

c) El Grupo recomienda que los órganos legislativos consideren incluir los programas de desmovilización y reintegración en los presupuestos prorrateados de las operaciones de la paz complejas para la primera etapa de una operación, a fin de facilitar la disolución rápida de las facciones combatientes y reducir la probabilidad de que se reanuden los conflictos;

d) El Grupo recomienda que el Comité Ejecutivo de Paz y Seguridad delibere con el Secretario General y le recomiende un plan para fortalecer la capacidad permanente de las Naciones Unidas para desarrollar estrategias de consolidación de la paz y aplicar programas en apoyo de esas estrategias.

El Grupo coincide en que el consentimiento de las partes locales, la imparcialidad y el uso de la fuerza únicamente en legítima defensa deben seguir siendo los principios fundamentales del mantenimiento de la paz. No obstante, la experiencia demuestra que en el contexto de las operaciones modernas de paz relacionadas con conflictos intraestatales o transnacionales, las partes locales pueden manipular el consentimiento de diversas maneras. Una parte puede dar su consentimiento a la presencia de las Naciones Unidas simplemente con el fin de ganar tiempo para reorganizar sus fuerzas y retirarlo cuando la operación de mantenimiento de la paz deje de servir para sus propósitos, o puede tratar de restringir la libertad de circulación de los integrantes de la operación, adoptar una política de incumplimiento sistemático de las disposiciones de un acuerdo o retirar por completo el consentimiento. Además, independientemente del empeño que demuestran los líderes de las partes en conseguir la paz, las fuerzas combatientes pueden estar sometidas a un control mucho menor que los ejércitos convencionales que participan en el mantenimiento de la paz y dividirse en facciones cuya existencia e incidencia no se previeran en el acuerdo de paz con arreglo al cual funciona la misión de las Naciones Unidas.

A lo largo del tiempo, han sido numerosas las ocasiones en que las Naciones Unidas no han podido resolver eficazmente esos problemas. No obstante, una de las premisas fundamentales del presente informe es que deben poder hacerlo. Una vez desplegado, el personal de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas debe estar en condiciones de cumplir su mandato de forma profesional y con éxito. Ello quiere decir que las unidades militares de las Naciones Unidas deben poder defenderse, defender a otros componentes de la misión y al mandato de ésta. Las normas para entablar combate no deben limitar la acción de los contingentes a respuestas proporcionales sino que deben prever réplicas que sirvan para silenciar una fuente de fuego mortífero dirigida contra los contingentes de las Naciones Unidas o contra la población que éstos deben proteger y, en situaciones particularmente peligrosas, no deben obligar a los contingentes de las Naciones Unidas a ceder la iniciativa a sus atacantes.

Así pues, en esas operaciones, imparcialidad debe significar cumplimiento de los principios de la Carta y de los objetivos de un mandato basado en esos principios. Ese tipo de imparcialidad no equivale a neutralidad ni a igualdad de tratamiento de todas las partes, en todos los casos, en todo momento, lo cual puede llegar a equivaler a una política de contemporización. En ocasiones, las partes locales no están constituidas por elementos moralmente equiparables sino por un componente evidentemente agresor y otro evidentemente agredido, y el personal de mantenimiento de la paz puede no sólo tener una justificación operacional para utilizar la fuerza sino también verse moralmente obligado a hacerlo. El genocidio ocurrido en Rwanda alcanzó esas dimensiones en parte porque la comunidad internacional no utilizó la operación que ya existía sobre el terreno en ese país para hacer frente al obvio agente maléfico. Posteriormente, el Consejo de Seguridad, en su resolución 1296 (2000), estableció que los ataques dirigidos deliberadamente contra la población civil en los conflictos armados y la denegación del acceso del personal humanitario a la población civil afectada por la guerra pueden constituir en sí mismos amenazas para la paz y la seguridad internacionales, y por lo tanto provocar la acción del Consejo de Seguridad. Si ya hay sobre el terreno una operación de las Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz, puede corresponderle a ella función de llevar a cabo esas acciones y debe estar preparada.

Por otra parte, ello significa que la Secretaría no debe aplicar las hipótesis de planificación más favorables a situaciones en que históricamente los agentes locales hayan demostrado el peor comportamiento. Significa también que en los mandatos debe especificarse que la operación está facultada para utilizar la fuerza. Y significa además que las fuerzas deben ser más numerosas, estar mejor equipadas y resultar más costosas, pero al mismo tiempo deben representar una verdadera amenaza disuasiva, en lugar de una presencia simbólica y que no supone peligro alguno, características tradicionales del mantenimiento de la paz. Las fuerzas de las Naciones Unidas que intervinieran en operaciones complejas deberían tener un tamaño y una configuración que no dejaran lugar a dudas en la mente de posibles partes en el conflicto sobre cuál de los dos enfoques había adoptado la Organización. Y debería proporcionarse a esas fuerzas la información local y demás condiciones necesarias para construir una defensa contra los oponentes violentos.

La disposición de los Estados Miembros a aportar contingentes a una operación convincente de este tipo lleva aparejada también la disposición a aceptar el riesgo de que se produzcan víctimas en cumplimiento del mandato. Desde las misiones difíciles de mediados de los años 90, ha aumentado la resistencia a aceptar ese riesgo, en parte porque los Estados Miembros son capaces de determinar en qué los beneficiaría asumir el riesgo y en parte porque pueden no conocer bien los propios riesgos. Así pues, al pedir que los Estados aporten contingentes, el Secretario General debe poder transmitir qué redunda en beneficio de los países que aportan contingentes y, ciertamente, de todos los Estados Miembros que se haga frente y se resuelva el conflicto en cuestión, aunque sólo sea como parte de la labor amplia de establecer la paz que incumbe a las Naciones Unidas. Al hacerlo, el Secretario General debería facilitar a los países que pudieran aportar contingentes una evaluación de los riesgos en que se expusiera en qué consiste el conflicto y cuáles serían los requisitos de la paz, se describiera la capacidad y los objetivos de las partes locales y se indicaran los recursos financieros independientes de que dispondrían, así como las consecuencias de esa capacidad financiera para el mantenimiento de la paz. El Consejo de Seguridad y la Secretaría deberían también convencer a los países que aportan contingentes de que la estrategia y el planteamiento de las operaciones de las misiones nuevas son sólidos y que enviarán contingentes o policía a una misión eficaz encabezada por dirigentes competentes.

El Grupo reconoce que las Naciones Unidas no se dedican a la guerra. Cuando ha hecho falta intervenir activamente, siempre se ha confiado esa acción a coaliciones de Estados dispuestos a hacerlo, con la autorización del Consejo de Seguridad, en cumplimiento del Capítulo VII de la Carta.

En la Carta se promueve claramente la cooperación con organizaciones regionales y subregionales para resolver los conflictos y establecer y mantener la paz y la seguridad. Las Naciones Unidas participan activamente y con éxito en numerosos programas de cooperación para la prevención de conflictos, el establecimiento de la paz, la organización de elecciones y la asistencia electoral, la vigilancia de los derechos humanos y la realización de labores humanitarias sobre el terreno, así como otras actividades de consolidación de la paz en diversas partes del planeta. No obstante, en lo que se refiere a las operaciones de mantenimiento de la paz, parece oportuno actuar con cautela porque los recursos y la capacidad militar están distribuidos de manera desigual en el mundo y los contingentes que se encuentran en las zonas más propensas a las crisis suelen estar menos preparados para hacer frente a las demandas del mantenimiento de la paz moderno que los de otros lugares. Si se proporcionara capacidad, equipo, apoyo logístico y otros recursos a las organizaciones regionales y subregionales, se podría habilitar a personal de mantenimiento de la paz de todas las regiones para que participara en las operaciones de las Naciones Unidas o estableciera operaciones regionales sobre la base de resoluciones del Consejo de
Seguridad.

Resumen de la recomendación principal sobre la teoría y la estrategia del mantenimiento de la paz: una vez desplegado, el personal de las Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz debe estar en condiciones de cumplir su mandato de forma profesional y con éxito, así como de defenderse, defender a otros componentes de la misión y al mandato de ésta, sobre la base de unas normas para entablar combate sólidas, de quienes incumplan los compromisos adquiridos en virtud de un acuerdo de paz o traten de menoscabarlo por medio de la violencia.

Como órgano político, el Consejo de Seguridad procura lograr el consenso, aunque puede adoptar decisiones sin que exista unanimidad. Pero las concesiones necesarias para llegar al consenso pueden ir en detrimento de la especificación, y la ambigüedad resultante puede tener consecuencias graves sobre el terreno si el mandato es objeto de interpretaciones diversas por los distintos elementos de una operación de paz, o si los agentes locales perciben que el empeño del Consejo en lograr la paz no es total y los contendientes se ven así alentados. La ambigüedad puede también disimular diferencias que se manifiesten más adelante, bajo la presión de la crisis, e impidan una actuación urgente del Consejo. Si bien el Grupo reconoce que en muchas ocasiones hacer concesiones políticas resulta útil, en este caso se decanta por la claridad, en especial cuando se trate de operaciones que se desplieguen en circunstancias peligrosas. El Grupo insta al Consejo a que, en lugar de enviar una operación a una situación peligrosa con instrucciones poco claras, se abstenga de establecer esa misión.

Con frecuencia las operaciones de paz de las Naciones Unidas empiezan a cobrar forma cuando los negociadores de un acuerdo de paz contemplan la posibilidad de que la Organización haga cumplir ese acuerdo Aunque los negociadores de la paz (encargados de su establecimiento) pueden ser profesionales competentes en su ámbito, es mucho menos probable que conozcan en detalle las necesidades operacionales de los soldados, los policías, el personal de socorro o los asesores electorales de las misiones de las Naciones Unidas sobre el terreno. Y los negociadores no relacionados con las Naciones Unidas pueden tener incluso menos conocimientos de esas necesidades. Sin embargo, en los últimos años, la Secretaría se ha visto obligada a ejecutar mandatos que se elaboraron en otro lugar y que le llegaron por conducto del Consejo de Seguridad con cambios menores.

El Grupo considera que la Secretaría debe hacer entender al Consejo de Seguridad que, antes de que el Consejo encargue a fuerzas dirigidas por las Naciones Unidas la aplicación de acuerdos de cesación del fuego o de paz, deben cumplirse ciertas condiciones mínimas entre ellas la posibilidad de que en las negociaciones de paz haya presentes asesores–observadores; que todo acuerdo se ajuste a las normas internacionales vigentes en materia de derechos humanos y al derecho humanitario; y que las labores que desempeñen las Naciones Unidas sean viables operacionalmente —con el requisito explícito de que reciban apoyo local— y contribuyan a resolver las causas del conflicto o a instaurar las condiciones necesarias para que lo hagan otros. Puesto que los negociadores sólo pueden contar con asesoramiento adecuado si se conoce detalladamente la situación imperante sobre el terreno, el Secretario General debería estar facultado para consignar los recursos del Fondo de Reserva para el Mantenimiento de la Paz necesarios para realizar un estudio preliminar en la zona de la posible misión.

Al informar al Consejo sobre las necesidades de las misiones, la Secretaría no debe indicar el tamaño de la fuerza ni los niveles de recursos que suponga serán políticamente aceptables para el Consejo. Ejerciendo una autocensura de ese tipo, la Secretaría se expone a sí misma y a la misión no sólo al fracaso sino a convertirse en chivo expiatorio del fracaso. Aunque presentar y justificar unas estimaciones de planificación que se ajusten a normas operacionales elevadas puede reducir la probabilidad de que se lleve a cabo una operación, no debe hacerse creer a los Estados Miembros que están haciendo algo útil para los países en dificultades cuando, dotando a las misiones de recursos insuficientes, en realidad pueden estar dando su consentimiento a un desperdicio de recursos humanos, tiempo y dinero.

Además, el Grupo considera que, hasta que el Secretario General no obtenga compromisos firmes de los Estados Miembros de que aportarán los contingentes que considere necesarios para llevar a cabo la operación, ésta no debe iniciarse. Desplegar parcialmente unas fuerzas incapaces de consolidar una paz frágil, primero haría aumentar las esperanzas de una población sumida en un conflicto o que se está recuperando de una guerra, para luego defraudar esas esperanzas y socavar la credibilidad de las Naciones Unidas en su conjunto. En esas circunstancias, el Grupo considera que el Consejo de Seguridad debe mantener en forma de proyecto toda resolución que prevea el despliegue de un número elevado de contingentes en una operación nueva de mantenimiento de la paz hasta que el Secretario General esté en condiciones de confirmar que ha obtenido de los Estados Miembros el compromiso de aportar los contingentes necesarios.

Las posibilidades de que ocurran esos desajustes, pueden reducirse por varios medios, entre ellos aumentando la coordinación y las consultas entre los países que puedan aportar contingentes y los miembros del Consejo de Seguridad durante el proceso de formulación del mandato. El asesoramiento de los países que aportan contingentes al Consejo de Seguridad podría institucionalizarse creando órganos subsidiarios especiales del Consejo, tal como se prevé en el Artículo 29 de la Carta. Como norma, debería invitarse a los Estados Miembros que aportan unidades militares constituidas a una operación determinada a asistir a las sesiones informativas que ofrece la Secretaría al Consejo de Seguridad referentes a crisis que afecten a la seguridad y protección del personal de la misión o a algún cambio o nueva interpretación del mandato de la misión en relación con el uso de la fuerza.

Por último, el deseo del Secretario General de ampliar la protección de los civiles afectados por conflictos armados y las medidas adoptadas por el Consejo de Seguridad con el fin de facultar explícitamente al personal de las Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz para proteger a los civiles que se encuentren en situaciones de conflicto son novedades positivas. Sin duda, el personal de mantenimiento de la paz —contingentes o policía— que presencia actos de violencia contra civiles debería estar autorizado para poner fin a esos actos, de acuerdo con sus medios, en aplicación de los principios básicos de las Naciones Unidas y, como se indica en el informe de la Comisión Independiente de Investigación sobre Rwanda, en consonancia con "la percepción y la expectativa de protección creada por la presencia misma [de la operación]" (véase S/1999/ 1257, pág. 54).

No obstante, el Grupo duda de que un mandato general en este ámbito sea convincente y viable. Actualmente, en las zonas donde las Naciones Unidas tienen establecidas misiones hay centenares de millares de civiles susceptibles de convertirse en víctimas de actos de violencia, y las fuerzas de las Naciones Unidas desplegadas en este momento no podrían proteger más que a una parte pequeña de ellos, aunque se les ordenara que lo hicieran. Prometer una ampliación de esa protección crea unas expectativas muy elevadas. La enorme diferencia que puede existir entre el objetivo deseado y los recursos disponibles para alcanzarlo, aumenta las posibilidades de que persista la decepción respecto de la actuación de las Naciones Unidas en este ámbito. Si una operación recibe el mandato de proteger a los civiles, debe también recibir los recursos específicos necesarios para cumplir ese mandato.

Resumen de las recomendaciones principales para establecer mandatos claros, convincentes y viables:

a) El Grupo recomienda que, antes de que el Consejo de Seguridad convenga en aplicar una cesación del fuego o un acuerdo de paz mediante una operación de mantenimiento de la paz dirigida por las Naciones Unidas, se asegure de que el acuerdo reúna unas condiciones mínimas, como que cumpla las normas internacionales de derechos humanos y que las tareas y calendarios establecidos sean viables;

b) El Consejo de Seguridad debe mantener en forma de proyecto toda resolución por la que se autoricen misiones con niveles elevados de contingentes hasta que el Secretario General haya obtenido de los Estados Miembros compromisos firmes sobre contingentes y otros elementos esenciales de apoyo de la misión, incluso para la consolidación de la paz;

c) Las resoluciones del Consejo de Seguridad deben permitir que se cumplan los requisitos de las operaciones de mantenimiento de la paz que se desplieguen en situaciones potencialmente peligrosas, en especial que se atienda la necesidad de que exista una línea de mando clara y una unidad de
acción;

d) Al formular o modificar los mandatos de las misiones, la Secretaría debe informar al Consejo de Seguridad de lo que éste necesita saber, no de lo que desea saber, y los países que hayan destinado unidades militares a una operación deben tener acceso a las sesiones informativas que ofrezca la Secretaría al Consejo sobre cuestiones que afecten a la seguridad y protección de su personal, en especial a las referentes a cuestiones que tengan consecuencias para el uso de la fuerza en una misión.

Si se adopta un enfoque estratégico de la prevención de conflictos y del mantenimiento de la paz y su consolidación por las Naciones Unidas, los principales departamentos de ejecución en materia de paz y seguridad de la Secretaría habrán de colaborar más estrechamente. Con tal fin, necesitarán instrumentos más eficaces para reunir y analizar la información pertinente y proporcionar apoyo al Comité Ejecutivo de Paz y Seguridad, el supuesto órgano de adopción de decisiones de alto nivel en cuestiones de paz y seguridad.

Ese Comité es uno de los cuatro comités ejecutivos "sectoriales" establecidos en el plan inicial de reforma que formuló el Secretario General a principios de 1997 (véase A/51/829, secc. A). También se establecieron los Comités de Asuntos Económicos y Sociales, Operaciones para el Desarrollo y Asuntos Humanitarios. La Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos forma parte de los cuatro comités. La función de esos comités es "facilitar una gestión más concertada y coordinada" entre los departamentos competentes, para lo cual se les otorgaron "facultades tanto ejecutivas como de coordinación". El Comité Ejecutivo de Paz y Seguridad, presidido por el Secretario General Adjunto de Asuntos Políticos, ha promovido el intercambio de información y la cooperación entre departamentos, pero todavía no se ha convertido en el órgano de adopción de decisiones que se preveía en las reformas de 1997, y así lo reconocen sus integrantes.

El actual tamaño de la plantilla y las exigencias del trabajo en el ámbito de la paz y la seguridad prácticamente impiden a los departamentos planificar sus políticas. Aunque la mayoría de los miembros del Comité Ejecutivo cuentan con dependencias de políticas o de planificación, tienden a verse obligados a dedicarse a cuestiones inmediatas. Sin embargo, si la Secretaría carece de capacidad de generación de conocimientos y analítica, seguirá siendo una institución de respuesta, incapaz de adelantarse a los acontecimientos, y el Comité Ejecutivo no podrá desempeñar la función para la cual fue creado.

El Secretario General y los miembros del Comité Ejecutivo de Paz y Seguridad necesitan que en la Secretaría haya un sistema profesional para acumular conocimientos sobre las situaciones de conflicto, difundir esos conocimientos a un número amplio de usuarios, realizar análisis de políticas y formular estrategias a largo plazo. En este momento no existe ese sistema. El Grupo propone que se cree con el nombre de Secretaría de Información y Análisis Estratégico del Comité Ejecutivo de Paz y Seguridad.

La mayor parte de esa Secretaría debería constituirse consolidando las diversas dependencias departamentales encargadas de realizar análisis de políticas y de información en materia de paz y seguridad, como la Dependencia de Análisis de Políticas y el Centro de Situación del Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz, la Dependencia de Planificación de Políticas del Departamento de Asuntos Políticos, la Dependencia de Formulación de Políticas (o partes de ésta) de la Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios (OCAH), y la Sección de Supervisión y Análisis de los Medios de Información del Departamento de Información Pública.

Sin embargo, haría falta personal adicional que aportara a esa Secretaría los conocimientos inexistentes en el sistema o que no pueden obtenerse mediante las estructuras actuales. El personal nuevo incluiría un jefe (con categoría de director), un equipo reducido de analistas militares, expertos en policía y analistas de sistemas de información muy calificados, que se encargarían de gestionar el diseño y mantenimiento de las bases de datos de la Secretaría y de hacerlas accesibles tanto a la Sede como a las oficinas y misiones sobre el terreno.

Con la Secretaría deberían colaborar estrechamente la Dependencia de Planificación Estratégica de la Oficina del Secretario General, la División de Respuesta de Emergencia del PNUD, la Dependencia de Consolidación de la Paz (véanse párrs. 239 a 243 infra), la Dependencia de Análisis de la Información de la OCAH (que se encarga del sitio Relief Web de Internet), las oficinas de enlace de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos y la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados en Nueva York, la Oficina del Coordinador de Asuntos de Seguridad de las Naciones Unidas, y la Subdivisión de Análisis, Bases de Datos e Información del Departamento de Asuntos de Desarme. Se debería invitar el Grupo del Banco Mundial a mantenerse en contacto por conducto de los elementos adecuados, como la Unidad de Situaciones Posteriores a los Conflictos del propio Banco.

En cuanto servicio común, la Secretaría de Información y Análisis Estratégico sería de utilidad, tanto a corto como a largo plazo, para los miembros del Comité Ejecutivo de Paz y Seguridad. Facilitaría la función cotidiana de presentación de informes del Centro de Situación del Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz generando actualizaciones de las actividades de las misiones y de los acontecimientos mundiales pertinentes sobre la base de todo tipo de fuentes. Podría señalar a la atención del Comité Ejecutivo una crisis en gestación e informarle al respecto mediante técnicas modernas de presentación. Podría actuar como centro de coordinación de análisis oportunos de cuestiones temáticas intersectoriales y de preparación de informes sobre esas cuestiones destinados al Secretario General. Por último, teniendo en cuenta la combinación de misiones, crisis, intereses de los órganos legislativos y aportaciones de los miembros del Comité Ejecutivo de cada momento, la Secretaría podría proponer y gestionar el programa de trabajo del propio Comité Ejecutivo, proporcionar apoyo a sus deliberaciones y contribuir a transformarlo en el órgano de adopción de decisiones que se había previsto en las reformas iniciales del Secretario General.

La Secretaría de Información y Análisis Estratégico podría aprovechar los conocimientos disponibles dentro y fuera del sistema de las Naciones Unidas para ajustar sus análisis de lugares y circunstancias concretos. Podría proporcionar al Secretario General y a los miembros del Comité Ejecutivo evaluaciones unificadas de las iniciativas de las Naciones Unidas y de otras entidades encaminadas a hacer frente a las causas y las manifestaciones de conflictos ya desencadenados o inminentes, y debería estar en condiciones de evaluar la utilidad potencial —y las consecuencias— de un aumento de la participación de las Naciones Unidas. Podría proporcionar la información básica de referencia para la labor inicial de los equipos de tareas integrados de misión que recomienda el Grupo (véanse párrs. 198 a 217), para que se ocupen de planear y proporcionar apoyo al establecimiento de operaciones de paz, y seguir facilitando análisis y gestionando la corriente de información entre las misiones y el Equipo de Tareas una vez se haya establecido la misión.

La Secretaría de Información y Análisis Estratégico debería crear, mantener y utilizar bases de datos compartidas e integradas que con el tiempo sustituyeran a los numerosos telegramas codificados, los informes diarios sobre la situación, las transmisiones diarias de noticias y las conexiones oficiosas con colegas bien informados que actualmente utilizan los funcionarios encargados y los responsables de la adopción de decisiones para mantenerse al corriente de los sucesos que van ocurriendo en sus ámbitos de actuación. Con las salvaguardias adecuadas, esas bases de datos podrían ponerse a disposición de los usuarios de una intranet de operaciones de mantenimiento de la paz (véanse párrs. 255 y 256 infra), tanto de la Sede como de las operaciones sobre el terreno, utilizando unos servicios comerciales de comunicaciones de banda ancha cada vez más económicos. Además, contribuirían a revolucionar el modo en que las Naciones Unidas acumulan conocimientos y analizan cuestiones vitales de paz y seguridad. Con el tiempo, la Secretaría de Información y Análisis Estratégico debería también sustituir al mecanismo del marco de coordinación.

Resumen de las principales recomendaciones sobre información y análisis estratégico: el Secretario General debe crear una entidad, que se denominará la Secretaría de Información y Análisis Estratégico del Comité Ejecutivo de Paz y Seguridad, para satisfacer las necesidades de información y análisis de todos los miembros del Comité Ejecutivo; la entidad será administrada por los jefes del Departamento de Asuntos Políticos y del Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz, a quienes presentará sus informes.

Hasta mediados de 1999, las Naciones Unidas habían realizado apenas unas pocas operaciones sobre el terreno con elementos de dirección y supervisión de la administración civil. En junio de 1999, sin embargo, se encomendó a la Secretaría el establecimiento de una administración civil de transición en Kosovo, y tres meses más tarde en Timor Oriental. Los esfuerzos de las Naciones Unidas por establecer y dirigir esas operaciones forman parte del telón de fondo del presente informe sobre el que se presentan las descripciones relativas al despliegue rápido y a la estructura y dotación de personal de la Sede.

Estas operaciones tienen problemas y responsabilidades que no son comunes de las operaciones de las Naciones Unidas sobre el terreno. Ningún otro tipo de operación debe establecer y hacer cumplir la ley, crear servicios y reglamentos de aduana, fijar y recaudar impuestos comerciales y personales, atraer inversiones extranjeras, resolver controversias relativas a derechos de propiedad e indemnizaciones por daños de guerra, reconstruir y prestar todos los servicios públicos, crear un sistema bancario, administrar escuelas y pagar los sueldos a los maestros, y recoger la basura, todo ello en una sociedad dañada por la guerra y utilizando contribuciones voluntarias, ya que los presupuestos prorrateados, aun para esas misiones de "administración de transición", no prevén la financiación de los gastos de la administración local. Además de realizar esas tareas, estas misiones deben también tratar de reconstruir la sociedad civil y promover el respeto de los derechos humanos en lugares donde el dolor es generalizado y los rencores son profundos.

Además de esos problemas, se plantea también la cuestión más importante de si las Naciones Unidas deben inmiscuirse en esos asuntos y, en caso afirmativo, si éstos se deben considerar como un elemento de las operaciones de paz o si deben estar a cargo de alguna otra entidad. Si bien es posible que el Consejo de Seguridad no vuelva a encargar a las Naciones Unidas una administración civil de transición, tampoco se esperaba que lo hiciera respecto de Kosovo o Timor Oriental. Los conflictos internos de los Estados continúan y es difícil saber si habrá inestabilidad en el futuro, de modo que, pese a una evidente ambivalencia en cuanto a la administración civil entre los Estados Miembros de las Naciones Unidas y dentro de la Secretaría, es posible que en el futuro haya que establecer otras misiones de ese tipo, y también con carácter urgente. Así pues, la Secretaría se ve enfrentada a un dilema desagradable: partir del supuesto de que toda administración de transición es una responsabilidad transitoria, no prepararse para otras misiones de este tipo, y arriesgarse a que su desempeño no sea satisfactorio si se ve involucrada otra vez en estas actividades, o prepararse como corresponde y esperar que se le encarguen misiones de ese tipo con más frecuencia precisamente porque está preparada para ello. Por cierto, si la Secretaría prevé que tendrá que establecer administraciones de transición en el futuro como actividad ordinaria más que de excepción, habrá que establecer un centro especializado y con responsabilidades bien definidas para realizar esas tareas en alguna parte del sistema de las Naciones Unidas. Mientras tanto, el Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz debe continuar apoyando esta función.

Entretanto, hay que resolver una cuestión apremiante en la esfera de la administración civil de transición, que es la cuestión de la "ley aplicable". En los dos lugares en donde las operaciones de las Naciones Unidas comprenden actualmente actividades para hacer cumplir la ley, se determinó que no había sistemas jurídicos y judiciales locales, o que éstos no estaban actualizados o que eran objeto de intimidación por elementos armados. Además, en ambos lugares los grupos clave considerados como las víctimas de los conflictos habían puesto en tela de juicio o rechazado los sistemas jurídico y legislativo existentes antes del conflicto.

Aun en los casos en que la elección del código jurídico local resulta clara, sin embargo, el equipo de justicia de una misión debe primero estudiar ese código y sus procedimientos conexos lo suficientemente bien como para enjuiciar y sentenciar casos en los tribunales. En razón de las diferencias de idioma, cultura, costumbres y experiencia, el proceso de aprendizaje puede fácilmente tomar seis meses o más. Por el momento, las Naciones Unidas no tienen respuesta al problema de qué debe hacer una operación de administración transitoria mientras su equipo de derecho y orden público avanza lentamente en el camino del aprendizaje. Las facciones políticas locales poderosas pueden aprovechar el período de aprendizaje para establecer sus propias administraciones paralelas, y de hecho lo han aprovechado, y los sindicatos de delincuentes explotan con placer todas las debilidades que encuentran en los sistemas jurídico o de represión.

La labor de estas misiones hubiera sido mucho más sencilla si hubieran contado con un modelo común de justicia de las Naciones Unidas que les hubiese permitido aplicar un código jurídico interino con el que el personal de la misión estuviese familiarizado, mientras se resolvía la cuestión de la "ley aplicable". Actualmente no hay actividades en curso en las oficinas jurídicas de la Secretaría en relación con esta cuestión, pero las entrevistas realizadas con investigadores indican que se están logrando algunos avances en este sentido fuera del sistema de las Naciones Unidas, haciendo hincapié en los principios, las directrices, los códigos y los procedimientos contenidos en varias docenas de convenciones y declaraciones internacionales relativas a los derechos humanos y al derecho humanitario, así como en directrices para la policía, los fiscales y los sistemas penales.

Esas investigaciones apuntan al establecimiento de un código que contenga los elementos básicos del derecho y de los procedimientos para que una operación de administración de transición pueda aplicar las garantías procesales utilizando juristas internacionales y normas internacionalmente acordadas cuando se trate de delitos como asesinatos, violación, incendio premeditado, secuestro y agresión grave. Es probable que las leyes sobre la propiedad queden fuera de un "código modelo" de ese tipo, pero una operación de administración de transición podría por lo menos enjuiciar a los que incendian las casas de sus vecinos mientras se resuelve el problema de los derechos sobre la propiedad.

Resumen de las recomendaciones principales sobre la administración civil de transición: el Grupo recomienda que el Secretario General invite a un grupo de expertos jurídicos internacionales, entre los que figuren individuos con experiencia en operaciones de las Naciones Unidas que hayan estado encargadas de establecer una administración de transición, para que evalúe la viabilidad y conveniencia de elaborar un código penal provisional, incluidas todas las adaptaciones regionales que puedan requerirse, para que se utilice en esas operaciones mientras se restablece el estado de derecho local y la capacidad local para hacer cumplir la ley.