95. La respuesta a las consecuencias humanitarias de los desastres y los casos de
emergencia que se producen actualmente sigue siendo una prioridad para las Naciones
Unidas. La escala y magnitud de los desastres y situaciones de emergencia más
recientes —en Darfur, el Océano Índico y Asia meridional— demuestran claramente
la necesidad de una respuesta humanitaria rápida y coordinada. Dada la complejidad
de las actividades humanitarias de las Naciones Unidas, los mandatos en el ámbito
de la asistencia humanitaria abarcan prácticamente todos los tipos de actividades y
funciones de las Naciones Unidas y, por lo tanto, las categorías de mandatos que
afectan a la labor de la Organización en este ámbito varían considerablemente. Aunque
los mandatos de algunas entidades de ejecución se superponen, la principal
preocupación es que los órganos principales suelen enfocar la asistencia humanitaria
de modo fragmentado, lo que puede acarrear deficiencias en la ejecución.
Superposición entre los órganos
96. Es preciso mejorar el modo en que el mecanismo intergubernamental de las
Naciones Unidas aborda los asuntos humanitarios. Aunque algunos aspectos de este
problema se están examinando en el marco de la revitalización de la Asamblea General,
la cuestión también debe abordarse aquí porque repercute considerablemente
en la forma de aprobar los mandatos. En la Asamblea General, los temas del programa
relativos a las cuestiones humanitarias están dispersos entre el pleno y las
Comisiones Segunda y Tercera. El pleno se ocupa de la coordinación, la seguridad
del personal y los desastres naturales; la Segunda Comisión aborda temas como la
asistencia humanitaria a regiones y países concretos, los desastres, la vulnerabilidad
y la reducción de los riesgos; y la Tercera Comisión es competente en cuestiones
como la asistencia a los refugiados y las personas desplazadas dentro del país y el
nuevo orden humanitario internacional.
97. El resultado de esa fragmentación es una frecuente superposición de los mandatos
que se aprueban. Los Estados pueden tomar medidas prácticas para solucionar
este problema. En los próximos meses, y dentro de sus iniciativas para revitalizar la
Asamblea General, tal vez los Estados Miembros deseen estudiar la posibilidad de
unificar los debates sobre cuestiones humanitarias en la Asamblea General y agrupar
ese tipo de cuestiones en un único tema del programa que sería competencia del
pleno, serviría de marco general para los asuntos humanitarios y garantizaría un enfoque
más adecuado y pertinente del tema. A más largo plazo, los Estados Miembros
tal vez deseen considerar la posibilidad de tomar nuevas medidas para seguir mejorando
la coordinación y el examen de este tipo de cuestiones.
Presentación de informes
98. Los Estados Miembros también podrían actuar con rapidez para concretar más
los procedimientos intergubernamentales de presentación de informes. Tanto en éste
como en otros ámbitos, las discusiones sobre la asistencia y la coordinación humanitarias
se verían favorecidas si se presentaran menos informes y éstos fueran más
concretos.
99. Como primera medida, sería útil que los informes sobre países concretos se
limitaran al año siguiente a aquél en que se hubiera producido la crisis humanitaria
y que, posteriormente, la situación se analizara en informes más temáticos, en los
que esos países se beneficiarían de las discusiones y medidas intergubernamentales
destinadas a abordar aspectos generales de la respuesta humanitaria. A largo plazo,
los informes sobre cuestiones humanitarias contribuirían mejor al proceso de adopción
de decisiones de los Estados Miembros y al seguimiento del sistema de las Naciones
Unidas si fueran más selectivos y estuvieran vinculados con subtemas temáticos
concretos dentro del marco humanitario general antes mencionado. Por ejemplo,
el informe y el examen de la resolución sobre los “Cascos Blancos” podrían
integrarse en el subtema de la coordinación para contribuir a una discusión temática
sobre cómo mejorar la capacidad de reserva para emergencias39. Del mismo modo,
el informe y la resolución sobre el nuevo orden humanitario internacional podrían
integrarse en el subtema de la coordinación como parte del debate sobre la reforma
en el ámbito humanitario40.
Mecanismos institucionales de ejecución
100. Sería útil reconsiderar la división del trabajo que existe actualmente en el ciclo
de gestión de los desastres. El Coordinador del Socorro de Emergencia y la Oficina
de Coordinación de Asuntos Humanitarios tienen un mandato claro de respuesta en
caso de desastres (incluida la coordinación y la preparación), mientras que la responsabilidad
de paliar y prevenir los desastres naturales y de prepararse ante ellos
(salvo en lo que respecta a la preparación de la respuesta) recae en el PNUD41. Sin
embargo, los desastres más recientes han puesto claramente de relieve que en esos
casos no hay ninguna institución que asuma un papel directivo en las primeras fases
de la recuperación. Para atender las necesidades inmediatas en materia de gestión de desastres y en respuesta al llamamiento del Documento Final de la Cumbre 2005 a
apoyar las actividades de los países encaminadas a reforzar su capacidad de prepararse
para los desastres naturales y de responder rápidamente cuando ocurren42, los
Estados Miembros deben aclarar la función de las Naciones Unidas en todas las fases
de la gestión de los desastres y fortalecer su liderazgo tanto en la Sede como sobre
el terreno, examinando entre otras cuestiones la posibilidad de establecer una
estructura coherente para la asistencia en caso de desastres y teniendo en cuenta las
propuestas que presente el Grupo de alto nivel sobre la coherencia del sistema. Asimismo,
debería fortalecerse la secretaría interinstitucional de la Estrategia Internacional
de Reducción de Desastres43 como medio de atribuir mayor importancia y atención
a la reducción del riesgo de desastres y las consecuencias económicas y sociales de
los desastres naturales.
101. En cuanto a la asistencia a las personas
desplazadas dentro del país y su protección,
la multiplicación de mandatos ha creado un complejo sistema que, si bien
pone de relieve la preocupación de los Estados Miembros por la cuestión, no ha
beneficiado necesariamente a dichas personas. Hay un mandato que atribuye al
Coordinador del Socorro de Emergencia la función de coordinador central para
todo el sistema de la asistencia a las personas desplazadas dentro del país y
de su protección.
En esta tarea el Coordinador del Socorro de Emergencia cuenta con el apoyo
de la División Interinstitucional para los desplazamientos dentro del país, dependiente
de la Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios44. Asimismo, la Comisión
de Derechos Humanos responde en materia de derechos humanos de las personas
desplazadas dentro del país ante el Representante del Secretario General45. Otros
mandatos exigen que la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para
los Refugiados (ACNUR) se ocupe de cuestiones relacionadas con los desplazados
internos46.
102. En el marco de las actuales iniciativas de reforma en materia humanitaria, se
ha pedido al ACNUR que sea el organismo de las Naciones Unidas que asuma la
responsabilidad principal y rinda cuentas de las medidas operativas de respuesta en
relación con las personas desplazadas dentro del país en situaciones complejas de
emergencia con respecto a los sectores de la protección, el alojamiento de emergencia
y la coordinación de la gestión de los campamentos, petición que el ACNUR ha
aceptado con el respaldo de todos los organismos humanitarios representados en el
Comité Permanente entre Organismos. Aunque esta iniciativa ha contribuido a dar
más claridad a las normas de coordinación en esos ámbitos operativos concretos, siguen
existiendo una confusión y una incoherencia generales derivadas de los mandatos,
especialmente en lo que respecta a la asistencia a las personas desplazadas
dentro del país y su protección a nivel interno. Para profundizar en la actual reforma
y reducir posibles superposiciones y fragmentaciones, sería conveniente que los
miembros volvieran a examinar los mandatos relativos a las personas desplazadas
dentro del país con el fin de determinar claramente a quién incumbe la responsabilidad de prestar asistencia a esas personas, afianzando, entre otras cosas, la función del
Coordinador del Socorro de Emergencia en la coordinación de la asistencia y la
protección a nivel interno.
103. También existen carencias a la hora de
responder a las necesidades de quienes regresan al país y a
los problemas derivados de su repatriación y reintegración,
sobre todo después de los conflictos. Se han aprobado varios
mandatos que reconocen la función que pueden desempeñar los
organismos de las Naciones Unidas en la asistencia y la repatriación
de quienes regresan al país y piden al ACNUR y a otros
organismos que redoblen sus esfuerzos para promover soluciones permanentes y
rápidas47.
Sin embargo, en lo que respecta a la repatriación voluntaria sostenible, los
planes de desarrollo de los equipos de las Naciones Unidas en los países no suelen
tener suficientemente en cuenta las necesidades de quienes regresan. Las iniciativas
adoptadas recientemente en el seno del Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo
tratan de solventar este problema y deben ser apoyadas. Asimismo, la creación
de la Comisión de Consolidación de la Paz puede contribuir a centrar la atención
en las necesidades de la transición de los países que salen de situaciones de
conflicto y los refugiados que regresan deberían beneficiarse de ese apoyo. Mientras
la Comisión de Consolidación de la Paz termina de adquirir sus perfiles definitivos
y se decide en qué situaciones habrá de intervenir, tal vez los Estados Miembros
deseen examinar los mandatos pertinentes en relación con esos países con el fin
de subsanar las carencias en la respuesta a las necesidades de los repatriados
y mantener la coherencia entre las actividades de la Comisión de Consolidación
de la Paz, el ACNUR y otras entidades conexas.
Mandatos y recursos
104. Aunque en varios ámbitos se han aprobado mandatos para fortalecer las actividades
humanitarias, algunos de esos compromisos no han ido acompañados de financiación
suficiente y previsible que les sirva de apoyo. Por ejemplo, aunque el
aumento de la eficacia de las respuestas humanitarias de las Naciones Unidas es uno
de los objetivos contemplados expresamente en el Documento Final de la Cumbre
Mundial 200548, la Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios aún no dispone
de recursos previsibles para algunas de sus actividades y la secretaría interinstitucional
de la Estrategia Internacional de Reducción de Desastres depende completamente
de contribuciones voluntarias. La reciente reestructuración del Fondo
Central para la acción en casos de emergencia49 es un paso en la buena dirección, ya
que permitirá disponer de recursos en las primeras etapas de las crisis humanitarias,
justo después de producirse el desastre. No obstante, esos fondos no deben sustituir
el apoyo suficiente y previsible que se necesita en todos los ámbitos de la gestión de
los desastres. Por consiguiente, es importante que los Estados Miembros estudien
la posibilidad de aumentar la previsibilidad de la financiación para fortalecer las
actividades de reducción de los riesgos.
______________________________________
39 Mandato establecido en la resolución 49/139 B y reafirmado recientemente en la
resolución 58/118.
40 Mandato establecido en la resolución 36/136 y reafirmado recientemente en la
resolución 59/171.
41 Véase la resolución 52/12 B, párr. 16.
42 Véase la resolución 60/1, párr. 169.
43 En su resolución 54/219, párr. 4, la Asamblea General atribuyó a la secretaría interinstitucional
de la Estrategia Internacional de Reducción de Desastres la función de promover la coordinación
de las actividades de reducción de desastres.
44 Véase A/51/950, párr. 186, en relación con la resolución 46/182. Véase también la resolución
56/164, párr. 12.
45 Véase E/CN.4/1992/23.
46 Véase, por ejemplo, la resolución 48/116, párr. 14.
47 Véase, por ejemplo, la resolución 55/74, párr. 16.
48 Véase la resolución 60/1, párr. 169.
49 Véase la resolución 60/124, párr. 15.
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