I. Resumen Ejecutivo
En septiembre de 2005 los Jefes de Estado y de Gobierno que asistieron a la
Cumbre Mundial, resolvieron “consolidar y actualizar el programa de trabajo de las
Naciones Unidas de forma que responda a las necesidades actuales de los Estados
Miembros”. Con ese fin, dieron instrucciones a la Asamblea General y demás órganos
competentes de que “examinen todos los mandatos que tengan más de cinco años
de antigüedad y dimanen de resoluciones de la Asamblea General y otros órganos”, y
me pidieron que facilitara ese examen con análisis y recomendaciones. El presente
informe responde a esa solicitud, y tiene por objeto proporcionar a los Estados
Miembros un marco analítico sobre el cual basar su examen de los mandatos actuales
de la Organización.
Los mandatos legislativos expresan la voluntad de los Estados Miembros y son
el medio a través del cual éstos otorgan al Secretario General la facultad y la responsabilidad
de ejecutar lo solicitado. A los efectos del presente informe, se entiende por
mandato toda solicitud o directiva para la acción emanada de la Secretaría de las Naciones
Unidas o de otras entidades de ejecución del sistema, que tiene su origen en
una resolución de la Asamblea General o de uno de los demás órganos.
En respuesta a lo solicitado por varios Estados Miembros, la Secretaría ha
compilado un inventario electrónico de los mandatos que dimanan de resoluciones de
la Asamblea General, el Consejo Económico y Social y el Consejo de Seguridad1.
Este inventario, que se presenta como un registro consultable en línea, dará a los Estados
Miembros acceso, en forma conveniente, a información sobre los mandatos activos
y potencialmente activos de la Organización que tienen más de cinco años de
antigüedad, y las resoluciones de las que se derivan2.
Sería necesario reexaminar el ciclo de generación de mandatos, durante el cual
éstos se aprueban, financian, ejecutan y posteriormente se examinan para decidir
si continúan, cambian o se eliminan. A fin de llevar a cabo un examen adecuado y
exhaustivo, es preciso que los Estados Miembros puedan ser mejores custodios de
sus mandatos. En el sistema actual no hay disposiciones suficientes para que un órgano
intergubernamental, una vez que ha aprobado una resolución, analice la eficacia
de sus mandatos y la forma en que contribuyen a las prioridades generales de la Organización,
como base para la posterior adopción de decisiones. Esta deficiencia
fundamental ha contribuido a crear o a exacerbar los problemas que se describen a
continuación y que son comunes a distingas esferas temáticas, departamentos y entidades
en toda la Organización:
Requisitos onerosos de presentación de informes
El mayor síntoma de la falta de un sistema coherente de evaluación de los mandatos
y su eficacia es la masa descoordinada y onerosa de informes que se solicita a la Secretaría.
La cantidad de los informes impide ver claramente su calidad e impacto,
abruma a los Estados Miembros y sobrecarga a la Secretaría. Debido a que no siempre
se da información sobre la situación general de la labor de la Organización en
una esfera determinada, es difícil juzgar a través de esos informes la eficacia de los
mandatos para el cumplimiento de los objetivos de la Organización.
Superposición entre los órganos principales y dentro de ellos
Año tras año, la Asamblea General, el Consejo Económico y Social y el Consejo
de Seguridad siguen aprobando nuevos mandatos sobre los mismos temas, a veces
incluso en relación con más de un tema del programa de un mismo órgano, generalmente
sin introducir ideas ni enfoques nuevos. Aunque cierto grado de superposición
de los mandatos de distintos órganos es inevitable y la diferencia de perspectivas
es conveniente, la existencia de múltiples mandatos relacionados entre sí generalmente
da origen a confusión, redundancia y desperdicio.
Mecanismos de ejecución poco flexibles y propensos a las duplicaciones
En algunos casos la proliferación de mandatos ha dado origen a mecanismos superpuestos,
descoordinados e incoherentes para la ejecución de los mandatos, en cuyo
caso el todo puede ser menos que la suma de las partes. Se proporciona muy poca
orientación sobre qué hacer con los mandatos más antiguos que se ocupan de las
mismas cuestiones, y que, por lo tanto, persisten a través de los años.
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1 Como los miembros han indicado que desean examinar las oportunidades de cambio en el
programa, se ha reunido información únicamente respecto de los mandatos activos. En
consecuencia, no se han incluido los mandatos del Consejo de Administración Fiduciaria.
2 En el registro se indican los mandatos que han sido renovados en los últimos cinco años y
también se incluyen los mandatos emitidos desde septiembre de 2000 con fines de referencia
de modo que los miembros puedan ver la totalidad de los mandatos.
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Disparidad entre los mandatos y los recursos
Un problema fundamental y recurrente ha sido la aprobación, año tras año, de
cientos de mandatos que es preciso ejecutar en el marco de recursos limitados que no
aumentan proporcionalmente. Los Estados Miembros confieren responsabilidades adicionales
sin los fondos correspondientes ni orientación acerca de la forma en
que habría que redistribuir los recursos. Esta deficiencia ocasiona costos reales a la
Organización y a aquéllos a quienes ésta presta servicios.
* * *
Algunos de esos problemas se podrían solucionar si se fortaleciera el sistema
para que los Estados Miembros fuesen mejores custodios de sus mandatos. Una interacción
más estratégica mediante una presentación de mejores informes a los Estados
Miembros sobre el estado de ejecución de los mandatos no sólo aliviaría la carga de
la Secretaría sino que, lo que es importante, permitiría además a los Estados Miembros
cerciorarse de si sus mandatos se están ejecutando eficazmente y si contribuyen
a los objetivos y prioridades globales de la Organización. Este sistema más transparente
permitiría que los Estados Miembros, al considerar la aprobación o la renovación
de mandatos, adoptaran decisiones informadas y deliberadas acerca de
la dirección en que quieren que vaya la Organización. Un sistema así requeriría la
elaboración y utilización más estratégica de tres instrumentos:
a) Requisitos de presentación de informes y documentación. Sería necesario
mejorar y unificar la presentación de informes para proporcionar información oportuna,
concisa y clara en tal forma que atendiera a las necesidades de los Estados
Miembros y no resultara en una carga excesiva para la Secretaría.
b) Seguimiento y evaluación de los mandatos. El órgano principal del cual
emanan los mandatos debería tener información sobre la eficacia de éstos y conocer
la forma en que se encuadran en el programa general de trabajo de la Organización, a
fin de adoptar decisiones sobre mandatos futuros. La información de carácter evaluativo
es esencial para este propósito y es preciso fortalecerla.
c) Decisiones y resoluciones legislativas. Los Estados Miembros deberían
proporcionar orientación estratégica y objetivos al aprobar resoluciones y, a los fines
de aumentar la responsabilidad, el Secretario General debería determinar cuál es la
entidad o el departamento más competente para dirigir la labor de ejecución.
Para asegurarse de que la información se proporciona en una forma estratégica
que responda a la necesidad real de conocer la labor de las Naciones Unidas, se podría
preparar un conjunto de informes básicos sobre políticas relativos a cada una de
las esferas prioritarias de la Organización, a fin de proporcionar un panorama global
de todas las actividades de cada esfera temática. Cuando se esté considerando un
proyecto de resolución, la Secretaría podría proporcionar, además de estimaciones de
las consecuencias presupuestarias, información acerca de los mandatos propuestos
que figuran en la resolución. Esta información podría consistir en: a) el estado de
ejecución y la evaluación de la eficacia de los mandatos anteriores relativos al mismo
tema; b) una explicación de la forma en que el mandato propuesto complementará o
suplementará las estructuras, conferencias, informes y actividades existentes; y c) indicaciones
sobre la forma en que el mandato podría servir a los objetivos generales
de la Organización.
Además, el registro de mandatos en línea podría ser utilizado por los Estados
Miembros como un sencillo instrumentos de seguimiento que les permitiría conocer
el estado básico de ejecución de sus mandatos, como lo han solicitado varias delegaciones.
Seguiré prestando apoyo a los Estados Miembros en su labor de racionalización
de los mandatos relativos a diversas esferas temáticas, proporcionando análisis
y posibles opciones que se pueden considerar. Los Estados Miembros tal vez deseen
iniciar un proceso para considerar más detenidamente cuál órgano intergubernamental
debería ser el foro principal para el examen de ciertos temas, y la forma de mejorar
la coordinación entre los principales órganos.
Los problemas y cuestiones anteriormente mencionados se manifiestan en
distinta forma respecto de cada una de las prioridades de los programas de la
Organización y respecto de los institutos de investigación y capacitación de las
Naciones Unidas:
A. Mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales
La complejidad cada vez mayor de los conflictos y la interconexión entre las
cuestiones de seguridad y desarrollo han dado lugar a una superposición de actividades
entre los órganos con respecto a este conjunto de cuestiones, de modo que es preciso
actualizar tanto la presentación de informes como los mecanismos. La nueva Comisión
de Consolidación de la Paz puede ayudar a armonizar las estrategias y a establecer una
división más clara del trabajo relativo a las actividades de consolidación de la paz. Los
informes sobre situaciones que ya no obedecen a crisis podrían ser menos frecuentes, y
se podrían unificar los informes presentados a distintos órganos sobre el mismo tema.
Para garantizar una respuesta eficaz y oportuna, habría que procurar que las actividades
previstas en los mandatos contaran con recursos suficientes.
B. Promoción del crecimiento sostenido y el desarrollo sostenible
El Consejo Económico y Social, tomando como base la reafirmación de su papel
primordial en el Documento Final de la Cumbre Mundial, debería revisar, guiar y
seguir mejor la labor de los órganos subsidiarios. Dadas las peculiaridades de cada
esfera temática, desde el comercio y las finanzas hasta el desarrollo sostenible y los
asentamientos humanos, los Estados Miembros podrían revisar los mandatos utilizando
el marco analítico, y el apoyo de las diversas redes creadas en el contexto del
Comité Ejecutivo de Asuntos Económicos y Sociales. Habría que simplificar los requisitos
sobre presentación de informes a fin de que prestaran mejor servicio a las
actividades complementarias de la Declaración del Milenio. Los recursos destinados
al desarrollo deberían ser más previsibles, y estar administrados de tal forma que
quedara garantizada la cobertura de las actividades de alta prioridad.
C. Desarrollo de África
La aprobación en 2002 de la Nueva Alianza para el Desarrollo de África
(NEPAD) ha permitido que los distintos modos de abordar el desarrollo de África se
unan en torno a una estrategia definida específicamente para África e impulsada por
África. Tal vez sea apropiado ahora examinar todos los mandatos anteriores a la
creación de la NEPAD a fin de simplificarlos en el contexto de la NEPAD y asegurar
pleno apoyo a las prioridades señaladas por la Unión Africana.
D. Promoción de los recursos humanos
La resolución por la que se establece el nuevo Consejo de Derechos Humanos
pide que se racionalicen los diversos mandatos. Ello ofrece a los Estados Miembros
la oportunidad de tomar medidas inmediatas para mejorar los requisitos de presentación
de informes en esta esfera, que son especialmente importantes ya que son uno
de los principales medios a través de los cuales se vigila la situación de derechos
humanos, y se hace rendir cuentas a los Estados Miembros acerca del cumplimiento
de las obligaciones adquiridas en virtud de tratados.
E. Coordinación eficaz de las actividades de asistencia humanitaria
La escala y magnitud de las situaciones de emergencia y los desastres ocurridos
recientemente demuestran claramente la necesidad de una respuesta humanitaria
oportuna y coordinada. Aunque existe cierto grado de superposición entre los mandatos
de las entidades de ejecución, lo que más preocupa aquí es que los principales
órganos suelen abordar la asistencia humanitaria en forma fragmentada, lo que puede
resultar en deficiencias de la ejecución. Es necesario solucionar esas deficiencias para
asegurar que se atienda a las necesidades de emergencia.
F. Promoción de la justicia y el derecho internacional
El alcance y la complejidad de los mandatos en esta esfera han aumentado
enormemente, ya sea debido a que se ha ampliado la jurisdicción de los órganos de las
Naciones Unidas y de otras entidades a las que presta servicios la Oficina de Asuntos
Jurídicos, o debido a que la variedad de cuestiones jurídicas que es preciso abordar ha
aumentado como consecuencia de las exigencias de la justicia de transición. Esto ha
puesto a prueba la capacidad de la Oficina de responder eficaz y eficientemente a las
necesidades de los Estados Miembros. La adopción de ciertas medidas para proporcionar
información a los Estados Miembros en forma más eficiente puede servir mejor
a los objetivos y las prioridades de las Naciones Unidas en esta esfera.
G. Desarme
Las consultas y resoluciones sobre desarme no siempre han producido los resultados
que se perseguían. De modo similar, las deliberaciones e informes extensos
tienen a veces un valor adicional más bien limitado en este ámbito, debido al carácter
delicado de las cuestiones tratadas. Tal vez convendría aprobar un número menor de
resoluciones de carácter general, que no guardaran relación con una situación inmediata.
Tratándose de temas, como los misiles, en que los Estados Miembros han llegado
a un impasse sobre cuestiones de fondo, habría que considerar distintos modos de
llevar a cabo las deliberaciones y los estudios.
H. Fiscalización de drogas, prevención del delito y lucha contra el terrorismo
internacional
En los últimos 10 años, las actividades de las Naciones Unidas en las esferas de
la fiscalización de drogas, la prevención de la delincuencia transnacional y la lucha
contra el terrorismo han aumentado considerablemente. Es importante determinar
cuáles son las superposiciones o duplicaciones innecesarias a fin de que los recursos
correspondientes se puedan reorientar hacia los muchos aspectos importantes de la
labor sobre el terreno que actualmente cuentan con recursos insuficientes. Además,
los Estados Miembros deberían seguir estudiando la idea de crear una comisión que
se ocupara tanto de las drogas como del delito, así como medios de coordinar mejor
las acciones de los tres órganos subsidiarios del Consejo de Seguridad que se ocupan
del terrorismo.
I. Igualdad entre los géneros y empoderamiento de la mujer
Las cuestiones de género merecen la misma consideración que las demás prioridades
intersectoriales en la labor de la Organización. Se podrían examinar los mandatos
relativos a la presentación de informes sobre cuestiones de género cuyas actividades
se superponen y, lo que es más importante, se necesita un análisis y una
evaluación globales de los recursos institucionales de todo el sistema para fortalecer
la labor de las Naciones Unidas en la esfera de la igualdad entre los géneros y de la
incorporación de las cuestiones de género en las actividades generales.
J. Instituciones de investigación y formación de las Naciones Unidas
Las distintas instituciones de formación e investigación de las Naciones Unidas
han evolucionado en forma ad hoc. El fortalecimiento de la coordinación, un sistema
de rendición de cuentas y el establecimiento de una política común sobre esas instituciones
facilitaría el proceso de adopción de decisiones y garantizaría que la labor
de investigación guardara relación con las políticas. La consolidación de esas instituciones
en un solo sistema de investigación y capacitación educacionales de las Naciones
Unidas haría posible establecer una visión unificadora y un conjunto general
de directivas estratégicas para ellos, lo que ayudaría a maximizar su contribución
colectiva al sistema de las Naciones Unidas.
* * *
Algunos de los problemas señalados en el presente informe pueden ser abordados
con bastante rapidez por los Estados Miembros, en tanto que otros necesitarán un
examen extensivo. Por lo tanto, recomiendo que los Estados Miembros consideren
dividir su examen de los mandatos en dos etapas separadas. La primera etapa podría
estar dedicada a examinar los mandatos en aquellas esferas en las que los problemas
han sido identificados claramente y se puede lograr una solución en los meses próximos.
La segunda etapa consistiría en el examen de grupos de mandatos que requieren
nuevos procesos y directrices para llegar a un acuerdo con el tiempo. |
