III. Principales problemas

16. Durante la preparación del presente análisis se hizo evidente que si los Estados Miembros han de llevar a cabo un examen apropiado y exhaustivo necesitarán las herramientas y la información que les permitan desempeñar mejor su función de custodios de dichos mandatos, así como analizar la eficacia de los mandatos y la forma en que contribuyen a la consecución de las prioridades generales de la Organización. Habría que volver a examinar el ciclo de generación de mandatos por el cual los mandatos se adoptan, se financian y se ejecutan, y luego se someten a examen para determinar si han de continuar, modificarse o ser eliminados. Actualmente el sistema no deja suficiente margen para permitir que un órgano intergubernamental, una vez que ha aprobado una resolución, analice la eficacia del mandato dentro del marco más amplio de la labor de la Organización como base para la adopción de ulteriores decisiones al respecto. Hay lagunas en el ciclo, y no está claramente definida la responsabilidad respecto de cada etapa de la labor de seguimiento. A veces se encomiendan decisiones de modificar los mandatos y prioridades programáticos a órganos que pueden no estar debidamente facultados para ello.

17. El sistema debería fortalecerse considerablemente para la renovación de los mandatos en vigor o la adopción de mandatos futuros, a fin de asegurarse de que el órgano intergubernamental del cual procede el mandato disponga de información clara, transparente y oportuna sobre su eficacia. Esto supone saber si el mandato se ha llevado a cabo y con cuánta eficacia, la forma en que sus resultados han contribuido a los objetivos generales de la Organización, qué medidas o recursos ulteriores se necesitan y si el mandato se ha vuelto menos necesario. También supone, y esto es importante, aprovechar esa información. En realidad, durante las consultas oficiosas relativas al examen de los mandatos, muchas delegaciones dejaron bien sentado que para llevar a cabo este análisis, deseaban disponer de mejor información sobre el estado de aplicación de cada uno los mandatos así como sobre si las actividades desarrolladas por mandato contribuían efectivamente a cumplir ese propósito. Sin embargo, en la adopción de decisiones no se dispone ni se emplea información concisa, sistemática y transparente de este tipo9.

18. Esta laguna, de tanta importancia, ha contribuido a los siguientes problemas —o los ha exacerbado— comunes en los ámbitos temáticos y los departamentos de toda la Organización:

Requisitos onerosos de presentación de informes

19. El síntoma más claro de la falta de un sistema coherente para evaluar los mandatos y su eficacia es la masa incoherente y onerosa de informes pedidos a la Secretaría. Uno de cada tres mandatos, aproximadamente, consiste en la petición de un informe, de lo cual resulta que la actividad que con mayor frecuencia se pide en las resoluciones es la preparación de un informe. En 2005 solamente, se proporcionaron a los Estados Miembros casi 1.200 informes y documentos normativos . Además, la Secretaría debe proporcionar cientos de documentos informativos detallados, frecuentemente para debates sobre el mismo tema en distintos órganos intergubernamentales. El volumen de información que ha de leerse y procesarse constituye una carga también para los Estados Miembros. Muchos informes se solicitan en el contexto de una resolución concreta y no para proporcionar una perspectiva horizontal de la labor de la Organización. A veces la petición de un informe refleja una transacción política más que una necesidad genuina de información para aclarar cierto problema. Muchas veces las peticiones dan por resultado informes redundantes y los mandatos que generan informes periódicos no son actualizados para que éstos reflejen los cambios de las condiciones o requisitos.

20. Esta excesiva producción descriptiva y analítica ha creado varios problemas. En primer término, la calidad de los informes se resiente y su contenido se pierde en la proliferación de documentos. En segundo término, se dedican personal y recursos a la producción, traducción y transcripción de muchos informes en lugar de concentrar los esfuerzos en la preparación de informes de mejor calidad. Además, esto representa una onerosa carga para las delegaciones, especialmente las más pequeñas, que no están en condiciones de analizar y asimilar un volumen tan extraordinario de información procedente de la Secretaría, con el resultado de que muchos informes quedan sin leer. Por último, puesto que los Estados Miembros muchas veces no llegan a tener una visión panorámica de la labor de la Organización en un ámbito determinado, es difícil juzgar la eficacia de los mandatos en cuanto a la consecución de los objetivos de la Organización. Esto, a su vez, hace más difícil la gobernanza y entorpece la consideración estratégica de las cuestiones sustantivas.

Superposición entre los órganos principales y dentro de ellos

21. La Carta determina las distintas responsabilidades de los órganos principales. Sin embargo, con el correr de los años y en respuesta a problemas más complejos y a nuevos acontecimientos en todo el mundo, la división del trabajo en las realidades sobre el terreno se ha hecho menos clara. Como señalé en mi informe titulado “Un concepto más amplio de la libertad: desarrollo, seguridad y derechos humanos para todos”, la pobreza y la denegación de los derechos humanos pueden contribuir a la inestabilidad, la violencia y la delincuencia, en tanto que la guerra y los conflictos pueden retrasar el desarrollo. Dadas las relaciones existentes entre los distintos problemas, es inevitable que haya superposición entre los distintos órganos, y es bueno contar con perspectivas diferentes. Sin embargo, en la mayoría de los casos una coordinación inadecuada y la aprobación de muchos mandatos conexos por distintos órganos, o incluso por el mismo órgano, pueden dar resultados confusos, redundantes y poco económicos.

22. Año tras año, la Asamblea General, el Consejo Económico y Social y el Consejo de Seguridad siguen aprobando nuevos mandatos, a veces incluso en relación con distintos temas del programa en el mismo órgano, sobre temas que ya han sido abordados en resoluciones anteriores, y generalmente sin que se introduzcan en ellos nuevas ideas o enfoques. Si los órganos principales no imparten directrices más claras, muchas partes de la Secretaría y del sistema de las Naciones Unidas llevan a cabo múltiples actividades sobre un mismo tema sin que esas actividades se refuercen mutuamente.

Mecanismo de ejecución poco flexible y propenso a las duplicaciones

23. Pese a los muchos éxitos de las Naciones Unidas, la proliferación de resoluciones aprobadas ha llevado a un mecanismo de aplicación de los mandatos en esferas prioritarias que en algunos casos adolece de superposiciones, lagunas en la coordinación y contradicciones, de modo que el todo puede ser menos que la suma de las partes. Continuamente se crean por mandato nuevas estructuras, con escasa orientación sobre lo que ha de hacerse con mandatos anteriores relativos a las mismas cuestiones, mandatos que, en consecuencia, perduran años y años. A mandatos que crean entidades, mecanismos o foros han seguido otros más nuevos sobre el mismo tema o nuevos órganos que los han invalidado, en casos en que las funciones deberían haberse unificado, eliminado gradualmente o modificado. En algunas esferas, la duplicación de la labor se debe también a mandatos procedentes de órganos subsidiarios y de las juntas directivas de fondos y programas.

Disparidad entre los mandatos y los recursos

24. Uno de los mayores éxitos de las Naciones Unidas, confirmado por múltiples estudios, ha sido su capacidad para desarrollar muchas actividades sobre el terreno con muchos menos recursos de los que habrían necesitado los gobiernos para obtener el mismo resultado. Y esta eficacia en función de los costos se ha logrado a pesar de que muchas veces la Organización se ha visto imposibilitada de aprovechar su capacidad plena.

25. Un problema fundamental y constante, sobre todo para la Secretaría, ha sido la aprobación de cientos de mandatos, año tras año, que deben ejecutarse dentro de límites de recursos que no guardan proporción con la tarea. Los Estados Miembros confieren responsabilidades, además de la ya existentes, pero no proporcionan ni los fondos correspondientes ni orientación sobre la forma de redistribuir los recursos existentes. Esta laguna genera costos reales para la Organización y los pueblos a quienes presta servicios. La credibilidad de las Naciones Unidas depende de su capacidad de cumplir cabalmente los compromisos que contraen.

26. Por mi parte he buscado y seguiré buscando la forma más eficiente y eficaz de dar cumplimiento a todos los mandatos aprobados por los Estados Miembros. Las reformas de gestión que he propuesto contribuirán en gran medida, si se aprueban, a dar cima a la tarea. Pero los Estados Miembros también deben hacer su parte. Deberían eliminar, o por lo menos reducir apreciablemente, la disparidad entre los mandatos y los fondos disponibles de la manera siguiente: teniendo en cuenta los mandatos y la estructura existentes; asegurándose de que los mandatos reflejen las necesidades contemporáneas y las prioridades estratégicas; estableciendo un sistema para examinar periódicamente y unificar mandatos antiguos que ya no responden a las prioridades actuales de los Estados Miembros, y proporcionando recursos suficientes en el momento oportuno.

Posibles soluciones

27. Es posible que algunos de estos problemas pudieran abordarse si se fortaleciera el sistema a fin de permitir a los Estados Miembros ejercer mejor su función de custodios de sus mandatos mediante el uso de mejores instrumentos y de una mayor interacción con la Secretaría. La interacción estratégica entre los Estados Miembros y la Secretaría permitiría a aquéllos determinar si los mandatos se están ejecutando de manera eficaz y si contribuyen o no a los objetivos y prioridades generales de la Organización. Esto haría posible un sistema más transparente, en el cual los Estados Miembros, al considerar la aprobación de futuros mandatos o la renovación de mandatos existentes, podrían adoptar decisiones con conocimiento de causa sobre el rumbo que desean que siga la Organización.

28. Un proceso eficaz en que un órgano intergubernamental imparte directrices, sigue de cerca su aplicación, adopta las medidas complementarias necesarias y decide sobre posibles mandatos adicionales, exige el desarrollo y empleo más estratégico de tres instrumentos:

a) Informes y documentación. La presentación de informes debe mejorarse y unificarse a fin de proporcionar información concisa y clara a su debido tiempo, de manera que satisfaga las necesidades de los Estados Miembros sin crear una carga onerosa a la Secretaría;

b) Supervisión y evaluación de los mandatos. El órgano principal del cual ha dimanado un mandato debería disponer de información sobre su eficacia y tener conciencia de la forma en que encuadra dentro del programa de trabajo general de la Organización, a fin de adoptar decisiones sobre futuros mandatos. La información para la evaluación es de importancia crítica con este fin y debe fortalecerse;

c) Decisiones legislativas y resoluciones. Cuando aprueben resoluciones, los Estados Miembros deberían proporcionar orientación y objetivos estratégicos y, a fin de facilitar la rendición de cuentas, el Secretario General debería determinar qué entidad o departamento es el más competente para dirigir las actividades de aplicación.

Hacia una estructura más racional de la documentación

29. El problema del número excesivo de informes y documentos no es nuevo. De hecho, en mi informe titulado “Fortalecimiento de las Naciones Unidas: un programa para profundizar el cambio” (A/57/387 y Corr.1), presenté propuestas para resolverlo y se lograron algunos progresos. Con todo, es necesario hacer más. Es ahora más importante que nunca que la Secretaría proporcione de manera estratégica y creativa información que satisfaga verdaderamente la necesidad de conocer la labor de las Naciones Unidas. Con respecto a esta cuestión, quisiera basarme en las propuestas que figuran en el informe titulado “Invertir en las Naciones Unidas: en pro del fortalecimiento de la Organización en todo el mundo” (A/60/692) y añadir las siguientes sugerencias.

30. Como se propone en ese informe, además del informe anual general que incluye información sobre finanzas y programas, y en vez de informes separados sobre temas individuales del programa, se podrían preparar informes analíticos unificados sobre las esferas básicas de trabajo y las principales cuestiones normativas. Se podrían preparar bianualmente un conjunto de informes normativos básicos sobre cada esfera prioritaria de la Organización. De ser necesario, podrían prepararse informes complementarios más concisos sobre la situación en países o regiones, sobre cuestiones específicas o en respuesta a pedidos concretos. Bastaría mencionar las cuestiones relacionadas con la labor de los organismos o programas de las Naciones Unidas fuera de la Secretaría en los informes normativos básicos, remitiendo al lector a la documentación pertinente de esos organismos. De esta forma se proporcionaría a los Estados Miembros información más estratégica y de base amplia sobre las principales cuestiones de actualidad dentro del marco de las esferas temáticas, y se contribuiría además a reducir el volumen de documentos preparados y procesados por la Organización y a mejorar la calidad de su labor.

31. Gran parte de la documentación proviene de los Estados Miembros, que presentan informes sobre el cumplimiento de las obligaciones asumidas en virtud de tratados. Esto produce un gran volumen de información que hace falta examinar y que representa una carga enorme para los servicios de traducción. Habría que fijar un número de páginas máximo para los informes y comunicaciones de los países y, cuando los documentos excedan estos límites estrictos, habría que devolverlos solicitando que se ajustaran a ellos. Además, los órganos subsidiarios, especialmente el mecanismo subsidiario del Consejo Económico y Social, deberían presentar informes en un formato normalizado a fin de facilitar su lectura y la búsqueda de información. Los Estados Miembros deseen tal vez volver a considerar el número de reuniones con respecto a las cuales desean que la Secretaría prepare actas literales. Una propuesta es la de proporcionar actas literales sólo para las sesiones plenarias del Consejo de Seguridad, el debate general de la Asamblea General, las reuniones de alto nivel y especiales, y las reuniones en que se examinan resoluciones y decisiones. Para las otras reuniones podrían redactarse actas resumidas. Oportunamente, la Secretaría podría presentar otras propuestas sobre estas cuestiones.

Mejor aplicación de los mandatos por medio de la evaluación estratégica

32. Con respecto al examen de los mandatos, los Estados Miembros han indagado acerca de la disponibilidad de la información que necesitan para realizarlo. La lista de mandatos, pese a su utilidad para darse cuenta de todo lo que se ha solicitado, no basta para decidir si es necesario mantener un mandato, si éste ha dejado de tener utilidad, o si hace falta afianzarlo, modificarlo o consolidarlo.

33. Como ya he señalado en el informe sobre la reforma de la gestión titulado “Invertir en las Naciones Unidas”, la buena gestión de la Secretaría dependerá de la gobernanza eficaz de los Estados Miembros. Para ello es necesario que los órganos principales tengan una idea clara y completa de la labor desempeñada por las Naciones Unidas, sobre todo cuando estudian la posibilidad de aprobar o renovar una resolución, consideran si el nuevo programa establecido por mandato complementa y amplía los programas existentes y las actividades en curso, y determinan de qué modo puede contribuir al cumplimiento de los objetivos generales de la Organización. El proceso actual, que no permite que los órganos intergubernamentales realicen fácilmente el seguimiento de la ejecución de sus mandatos o comprendan la visión estratégica, aumenta las probabilidades de que se aprueben resoluciones duplicadas. La información que necesitan debería incorporarse en el ciclo de adopción, ejecución y renovación de los mandatos. Esto permitiría que los Estados Miembros, como guardianes de los mandatos, supervisaran mejor su ejecución.

34. La capacidad de la Secretaría de proporcionar supervisión estratégica y amplia e información de evaluación sobre los programas que le han sido encomendados dependerá de los recursos que se proporcionen y de la interrelación con los Estados Miembros. Pese a las varias resoluciones en que la Asamblea General ha solicitado evaluaciones10, la eficacia de estos instrumentos ha sido gravemente limitada por la falta de recursos. En el bienio 2004-2005, no se asignó más del 0,35% del presupuesto ordinario a las actividades de supervisión y evaluación, a diferencia de lo que sucede en otras grandes organizaciones, donde la norma es destinarles entre el 2% y el 3% por lo menos.

35. Esta situación ha llevado a que se realizaran muy pocas evaluaciones y que su alcance y profundidad fuesen limitados. Como mencioné en mi informe sobre la reforma de la gestión, esta información no está fácilmente disponible ni siquiera para las comisiones técnicas encargadas de los detalles de la ejecución y el presupuesto. En el informe sobre la ejecución de los programas de la Oficina de Servicios de Supervisión Interna (OSSI), publicado al final de cada bienio, se proporcionan algunas indicaciones sobre la forma en que se han ejecutado los mandatos, pero los análisis no se confirman rigurosamente mediante un proceso independiente y objetivo de evaluación. Además, la información de que se dispone actualmente no es lo suficientemente analítica como para que los Estados Miembros puedan determinar en qué medida los mandatos han sido eficaces en el cumplimiento de los objetivos y si hace falta renovarlos, mantenerlos, eliminarlos o modificarlos. Las reformas propuestas en “Invertir en las Naciones Unidas: en pro del fortalecimiento de la Organización en todo el mundo”, de adoptarse, contribuirán en gran medida a mejorar tanto la ejecución como la transparencia.

36. El proceso de presupuestación permite determinar qué actividades han dejado de ser prioritarias y se han convertido en obsoletas para eliminarlas mediante la aplicación de las normas y las reglamentaciones que rigen la planificación, programación, supervisión y evaluación11 y algunos cambios en el apoyo a los programas, pero no ha logrado poner a disposición y hacer que se utilicen de manera adecuada la información y los resultados del análisis de la eficacia general de los programas establecidos en virtud de mandatos. Hace falta que quienes tienen autoridad para fortalecer, eliminar, modificar o renovar los mandatos existentes los examinen cuidadosamente y adopten decisiones estratégicas basadas en su eficacia y en las prioridades de los Estados Miembros. Tal como ha indicado la mayoría de los Estados Miembros, estas decisiones no pueden ser adoptadas por comisiones técnicas sino sólo por los órganos intergubernamentales que establecieron los mandatos.

37. A fin de que esos órganos examinen y adopten decisiones estratégicas con respecto a sus mandatos, propongo que la Secretaría suministre información sobre los mandatos que se proponen en un proyecto de resolución de la misma forma que proporciona las consecuencias para el presupuesto para el examen de un proyecto de resolución. Esta información podría incluir: a) el estado de aplicación y evaluación de los resultados de los mandatos anteriores relativos a la misma cuestión; b) la forma en que el mandato propuesto complementa las estructuras, conferencias, informes y actividades existentes y c) la forma en que el mandato podría contribuir al logro de los objetivos generales de la Organización.

38. La preparación de este análisis ha producido un resultado útil, a saber, la creación de un registro de mandatos disponible en línea, gracias al cual los Estados Miembros podrán localizar, consultar y comparar los mandatos que han adoptado. En una primera etapa, los Estados Miembros también podrían utilizar el registro simplemente como instrumento de supervisión para mantenerse informados acerca del estado básico de ejecución de sus mandatos, como solicitado por varias delegaciones. Para facilitar esta tarea, pediré a los directores de programas que indiquen periódicamente en el registro si un mandato ha sido ejecutado o está en vías de ejecución. Dado que el registro en línea ya fue creado como complemento al presente informe, este paso ulterior comportaría pocos costos adicionales más allá de los de gastos normales de mantenimiento, actualización y ampliación, de solicitarse. El registro representa por lo menos un punto de partida para proporcionar información sobre los mandatos a los Estados Miembros, y podría integrarse más adelante con otros sistemas de gestión de la información.

39. Además, el problema del suministro insuficiente de evaluaciones periódicas y rigurosas de la ejecución y los resultados se ha planteado durante varios años. Espero que con la creciente atención otorgada al mejoramiento de la eficacia de la Organización, los Estados Miembros adopten medidas rápidas y decisivas con respecto a toda recomendación encaminada a afianzar las funciones de evaluación, incluidas las que podrían proponerse en el marco del examen amplio de la gobernanza y la evaluación de la supervisión.

Establecimiento de la dirección estratégica de los mandatos

40. Para asegurar el debido cumplimiento de sus directivas, los Estados Miembros deberían, al aprobar resoluciones, considerar la posibilidad de especificar claramente los objetivos de los mandatos.

41. En los últimos años, los Estados Miembros han empezado a aclarar en algunos casos la entidad que debería encargarse de la ejecución de un determinado mandato o, en otros casos, a indicar que “todas las entidades pertinentes” deberían ejecutar el mandato. Esto ha contribuido a establecer una estructura engorrosa y una división del trabajo poco clara entre los distintos departamentos y entidades. Para mejorar la rendición de cuentas y la coordinación de la ejecución, el Secretario General debería determinar qué entidad o departamento está mejor capacitado para ser el principal organismo de ejecución del mandato. Esto contribuiría a reducir superposiciones y a asegurar que las prioridades de los Estados Miembros fuesen aplicadas por el departamento con la capacidad y competencia apropiadas.

42. Para hacer frente al problema actual, seguiré prestando apoyo a los esfuerzos de los Estados Miembros por racionalizar los mandatos relativos a distintos ámbitos temáticos presentando análisis y proporcionando opciones para su examen. Estas propuestas se presentarán también al Grupo de alto nivel sobre la coherencia del sistema que he establecido recientemente en respuesta a la invitación que figura en el Documento Final de la Cumbre Mundial para que pusiera “en marcha actividades destinadas a reforzar aún más la gestión y la coordinación de las actividades operacionales de las Naciones Unidas”12. Más adelante, la Secretaría también debería estar dispuesta a proporcionar un examen de los mandatos que emanan de los órganos subsidiarios, en caso de que los Estados Miembros decidieran ampliar el examen de los mandatos.

43. Por último, los Estados Miembros deseen tal vez coordinar mejor su examen de las resoluciones en distintos órganos para reducir, en la medida de lo posible, el riesgo de incoherencias o superposición entre los mandatos que adoptan. Tal vez deseen iniciar un proceso para estudiar más detenidamente qué órganos intergubernamentales deberían ser el foro principal para examinar determinados temas y cómo mejorar la coordinación entre los órganos principales con respecto a los temas que incumben a todos los órganos. En el primer caso, habría que coordinar y consolidar el examen de las resoluciones sobre temas similares en un mismo órgano, aunque también habría que prestar atención a compatibilizar el examen de las resoluciones con los órganos subsidiarios y con otros órganos principales. En el presente informe se destacan algunas esferas en que se plantea este problema.

44. Estos no son sino los primeros pasos para mejorar el ciclo de generación de mandatos. A ellos cabe añadir el examen amplio de la gobernanza, los esfuerzos que se realizan actualmente para revitalizar la Asamblea General y afianzar el papel del Consejo Económico y Social, y la decisión de proporcionar a los Estados Miembros instrumentos que les permitan desempeñar mejor sus responsabilidades en materia de gobernanza, ofrecer una orientación estratégica sobre la labor de la Organización e interactuar con la Secretaría.

⁹ En el informe sobre la reforma de la gestión, titulado “Invertir en las Naciones Unidas: en pro del fortalecimiento de la Organización en todo el mundo” (A/60/692), se indica que la evaluación de la ejecución debe contar con recursos y ser fortalecida, según lo mandan varias resoluciones.

¹⁰ Véanse las resoluciones 37/234, 48/218 B, 53/207, 58/269 y 59/275, entre otras, en que la Asamblea General pidió que se afianzara la capacidad de evaluación.

¹¹ Estas normas y reglamentaciones figuran en el boletín ST/SGB/2000/8 del Secretario General, de 19 de abril de 2000, sobre el Reglamento y Reglamentación Detallada para la planificación de los programas, los aspectos de programas del presupuesto, la supervisión de la ejecución y los métodos de evaluación.

¹² Véase la resolución 60/1, párr. 169.

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