Los Derechos Humanos en Acción:

Supervisión de la aplicación de los instrumentos de derechos humanos por los órganos creados en virtud de tratados y los relatores especiales

Desde la adopción de la Declaración Universal de Derechos Humanos en 1948, se ha establecido un complejo sistema de mecanismos destinado a promover los derechos humanos universales y a hacer frente a las violaciones de los derechos humanos. Ese sistema se basa fundamentalmente en dos tipos de mecanismos: los mecanismos oficiales de supervisión, la aplicación de los tratados internacionales por los Estados y los mecanismos no convencionales o procedimientos especiales - grupos de trabajo, relatores especiales y representantes especiales del Secretario General - que se encargan de las cuestiones candentes que se puedan plantear.

Los órganos creados en virtud de tratados

Una vez adoptada la Declaración Universal de Derechos Humanos, la Comisión de Derechos Humanos comenzó a traducir los principios que se habían establecido en ella en tratados internacionales. Cuando los Estados ratifican esos tratados, acceden a someterse a un proceso de examen de sus legislaciones y prácticas en materia de derechos humanos que llevan a cabo grupos de expertos independientes.

El primer instrumento de derechos humanos que estableció un sistema internacional de supervisión fue la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, adoptada por la Asamblea General en 1965. En esa Convención no sólo se definía y condenaba la discriminación racial, sino que además en virtud de ella los Estados se comprometían a modificar las políticas que promovían la discriminación racial o la perpetuaban. Esa Convención fue también revolucionaria por cuanto contiene disposiciones sobre la adopción de medidas nacionales para la promoción de grupos étnicos o raciales concretos. Hasta la fecha, ha sido ratificada por 148 Estados.

El Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial fue creado en 1969 cuando la Convención entró en vigor. Está compuesto de 18 expertos independientes, nombrados y elegidos por los Estados partes en la Convención. Los Estados presentan al Comité informes periódicos sobre las leyes y prácticas vigentes en sus territorios que guardan relación con las disposiciones de la Convención. El Comité puede realizar también investigaciones e intentar solucionar diferencias cuando recibe denuncias de un Estado contra otro o comunicaciones de particulares.

En 1966, tras un debate que duró dos decenios, se adoptaron el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. En el primero de ellos se reconoce al derecho al trabajo, a la creación de sindicatos, a la seguridad social, a la protección de la familia y al disfrute de un nivel de vida, de salud y de educación adecuados. En el segundo se defiende el derecho a la vida - esto es, nadie debe ser sometido a torturas, a esclavitud, a trabajos forzosos ni a detenciones arbitrarias - y a la libertad de circulación, expresión y asociación. Esos tratados, que entraron en vigor en 1976, cuentan hoy día con 137 y 140 Estados partes, respectivamente.

Ese largo debate giró principalmente en torno a la cuestión de si debía existir un tratado o dos. La mayoría consideraba que los derechos civiles y políticos ya estaban definidos desde el punto de vista legislativo en casi todos los países y, por consiguiente, podían ser examinados por un órgano de supervisión. En cuanto a los derechos económicos, sociales y culturales, en aquel momento se consideraban objetivos y por lo tanto eran más difíciles de aplicar, a pesar de que en la propia Declaración Universal se había determinado que ambos grupos de derechos tenían igual importancia. Así pues, sólo se estipuló la creación de un órgano de supervisión en el Pacto de Derechos Civiles y Políticos; éste es el Comité de Derechos Humanos, cuyo mandato consiste en estudiar los informes presentados por los Estados partes, formular observaciones y recomendaciones y examinar las denuncias de un Estado contra otro y las denuncias de particulares.

El Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas no estableció el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales como órgano creado en virtud de tratado hasta 1985. A diferencia de los demás comités, cuyos miembros son elegidos por los Estados partes en las convenciones, los miembros del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales son elegidos por todos los miembros del Consejo Económico y Social.

Posteriormente, tres convenciones establecieron también órganos creados en virtud de tratados: la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer (ratificada por 161 Estados), que entró en vigor y estableció el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer en 1981; la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes (ratificada por 104 Estados), que entró en vigor y estableció el Comité contra la Tortura en 1987, y la Convención sobre los Derechos del Niño (ratificada por 191 Estados), que entró en vigor y estableció el Comité de los Derechos del Niño en 1990.

En 1989 se adoptó un segundo Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, destinado a abolir la pena de muerte, cuya supervisión está a cargo del Comité de Derechos Humanos.

Supervisión de la aplicación de los tratados

Al ratificar cualquiera de esos tratados, los Estados someten voluntariamente sus legislaciones y políticas a la supervisión internacional, que está basada en el diálogo y la cooperación entre el comité correspondiente de las Naciones Unidas y los Estados participantes.

Todos los comités están integrados por expertos independientes no vinculados con los gobiernos. Después de la ratificación, cada país presenta un informe inicial de carácter general sobre las leyes vigentes en su territorio que guardan relación con los principios de la convención de que se trate. Posteriormente deben presentar informes periódicos. Para el examen de los informes, así como de toda información adicional proporcionada por las organizaciones no gubernamentales, los organismos especializados, los relatores especiales o los grupos de trabajo, el comité correspondiente se reúne con los representantes del Estado en cuestión, que por lo general consisten en delegaciones de alto nivel. Posteriormente se presentan observaciones oficiales a los gobiernos.

Para examinar los informes, los distintos comités utilizan fuentes adicionales de información en distinta medida. Según el Dr. Philip Alston, Presidente del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la contribución de las organizaciones no gubernamentales es esencial para el funcionamiento del Comité. "Las organizaciones no gubernamentales son fundamentales para conocer detalles y estudios de casos que no se podrían conseguir de fuentes gubernamentales. En el caso de los derechos económicos, necesitamos saber lo que ocurre en la práctica, ya que las legislaciones al respecto son mínimas. Por consiguiente, dependemos de los datos que nos llegan del lugar de los hechos. Nuestro comité fue el primero en tratar a las organizaciones no gubernamentales como plenos asociados, pues al inicio de nuestras sesiones dedicamos tiempo a la información recibida de esas organizaciones, información que después utilizamos en las deliberaciones con los representantes de los gobiernos".

Además de desempeñar esas funciones, los comités tienen un papel importante en la sensibilización del público mediante las actividades especiales que se organizan para los años y decenios internacionales y las conferencias mundiales de las Naciones Unidas.

Resultados

La relación que los miembros de los comités han establecido con los representantes de los Estados han resultado ser un factor muy importante para la promoción de los derechos humanos a nivel nacional. Los comités ofrecen a los Estados orientación a largo plazo para llevar a cabo la revisión de las leyes y las políticas que influyen en los derechos humanos, sobre todo porque el debate a nivel internacional se centra en los derechos en un sentido cada vez más amplio.

Según el Dr. Alston, Presidente del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales desde 1991, "El principal cambio en los últimos años ha consistido en la asimilación de los derechos económicos y sociales. Hemos conseguido que otros agentes consideren los derechos económicos como derechos humanos, en particular al haber concedido un lugar prioritario al derecho a la vivienda en la Conferencia de Hábitat (Estambul)". Tomando como base los informes de los gobiernos y las estimaciones de las Naciones Unidas, según las cuales en el mundo hay 100 millones de personas sin hogar y 1.000 millones que reside en viviendas en malas condiciones, el Comité adoptó la recomendación general No. 4 sobre el derecho a una vivienda adecuada. En respuesta a ella, varios gobiernos han suspendido planes de desahucio y están centrando su atención en garantizar una vivienda a todos. "La República Dominicana, por ejemplo, que durante seis años había sido objeto de críticas por las malas condiciones de sus viviendas, nos invitó a hacer un estudio sobre el terreno y a reunirnos con organismos no gubernamentales", ha señalado el Dr. Alston.

El Gobierno de Filipinas informó recientemente al Comité acerca de sus nuevos programas para reubicar a las personas sin hogar y a las personas desahuciadas y aumentar los fondos públicos destinados a construir nuevas viviendas. Desde 1990, el Comité había venido expresando su preocupación acerca de los informes sobre la cantidad ingente de personas sin hogar y desahuciadas en Panamá. En 1996, el Gobierno de ese país invitó a una misión del Comité a analizar la grave situación de la escasez de viviendas. "La misión fue todo un éxito", ha afirmado el Dr. Alston, "y gracias a ella se ha establecido un diálogo mucho más estrecho sobre las cuestiones relacionadas con la vivienda, la modificación de la legislación y la nueva política en materia de vivienda, y sobre el compromiso de poner término a los desahucios y no demoler las viviendas existentes".

Además de las actividades relacionadas con la vivienda, también se intenta conseguir el reconocimiento universal del derecho a los alimentos, a la salud y a la educación como derechos humanos. El Comité convenció recientemente a Zimbabwe de que dejara de cobrar tasas por la enseñanza primaria, lo cual es incompatible con el Pacto.

La Convención sobre los Derechos del Niño, el más reciente de los tratados, es la convención de derechos humanos que ha sido ratificada por más Estados del mundo (sólo dos Estados Miembros de las Naciones Unidas - los Estados Unidos y Somalia - no son partes en ella); además ha cobrado gran importancia en muy poco tiempo. Según el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), se han examinado informes de más de 40 países. De ellos, 14 Estados han incorporado la Convención en sus constituciones y 35 han promulgado nuevas leyes o introducido enmiendas que se ajustan a la Convención. Se trata de leyes para proteger a los niños en general; revisiones de leyes relacionadas con el maltrato de los niños, el trabajo infantil y la adopción de niños; la ampliación de la duración de la enseñanza obligatoria; la protección de los niños refugiados y los niños pertenecientes a minorías, y la reforma de los sistemas de justicia de menores.

Sin embargo, la labor de los comités se ve dificultada por su dependencia de los informes que presentan los Estados, y que a veces se retrasan durante años. Un progreso reciente, ha señalado el Dr. Alston, es que dos órganos creados en virtud de tratados, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial, han adoptado una política según la cual no se deja de presionar a los Estados que no presentan informes. "Si un Estado ha presentado ya algún informe, conviene que el Comité intervenga de formas dinámica siempre y cuando el problema en cuestión se pueda abordar con un diálogo constructivo".

Comunicaciones de particulares

En tres de los seis tratados en virtud de los cuales se que establecieron comités de supervisión se previó también un procedimiento - que los Estados partes tienen la opción de ratificar o no - para el examen de las denuncias de particulares. Según el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (cuyo Protocolo Facultativo ha sido ratificado por 84 Estados), la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial (ratificada por 14 Estados) y la Convención sobre la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles (ratificada por 28 Estados), los particulares pueden presentar denuncias relacionadas con un Estado que haya ratificado un tratado directamente a las Naciones Unidas. Se está intentando concluir un protocolo facultativo por el que se establezca un mecanismo de esa índole para la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer. El consenso alcanzado en la Conferencia de Viena en 1993 también promovió la preparación de un protocolo facultativo del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Políticos.

Si la Comisión de Derechos Humanos considera que una comunicación de un particular relativa a una violación de derechos civiles o políticos es admisible, ésta se señala a la atención del Estado interesado, que tiene entonces la obligación de presentar una explicación al respecto. La decisión final sobre si se ha violado o no el Pacto se da a conocer públicamente.

Por lo que se refiere al principio de no injerencia en los asuntos internos de otros Estados, pasaron varios años antes de que las Naciones Unidas se vieran obligadas a tomar medidas con respecto a las numerosas denuncias de particulares que recibían y que no estaban relacionadas con las cuestiones descritas anteriormente. Tradicionalmente esas denuncias se enviaban a organizaciones no gubernamentales. Desde 1959, se distribuyen listas confidenciales con diversos tipos de denuncias - aunque no con objeto de adoptar medidas al respecto -, a la Comisión de Derechos Humanos y la Subcomisión de Prevención de Discriminaciones y Protección a las Minorías.

En virtud de la resolución 1503 del Consejo Económico y Social en 1970 se estableció un procedimiento confidencial relacionado con la Comisión de Derechos Humanos y su Subcomisión, con el objeto de examinar las comunicaciones de particulares y de grupos en las que se denuncian violaciones graves y sistemáticas de los derechos humanos. Si se determina que existen pruebas razonables de una situación continua de violaciones graves, se remite la cuestión a la Comisión. Ahora bien, al igual que ocurre con los demás mecanismos, ese procedimiento tiene por objeto, en primera instancia, promover el diálogo con los Estados. En el marco de ese procedimiento, el gobierno interesado tiene la posibilidad de presentar su opinión al respecto.

Mecanismos "no convencionales"

En los dos últimos decenios, las denuncias de particulares se han sometido por lo general a la red de grupos de trabajo temáticos y relatores especiales de las Naciones Unidas, así como de relatores para determinados países, que se estableció con el objeto de adoptar medidas más enérgicas para eliminar las atroces violaciones de los derechos humanos. Hoy en día, los relatores especiales son los principales protagonistas y se encargan de realizar investigaciones e intervenir cuando es necesario en emergencias y casos concretos.

"Tradicionalmente, las Naciones Unidas consideraban que no les incumbía pedir cuentas a los Estados Miembros acerca de los casos de violaciones de derechos humanos si no existían mecanismos establecidos por órganos creados en virtud de tratados en los que se establecieran normas y procedimientos claros", dice Nigel Rodley, Relator Especial sobre la tortura. "Esas inhibiciones empezaron a perderse cuando el Grupo de Trabajo sobre Desapariciones Forzadas o Involuntarias, creado en 1980, pasó a hacerse cargo de las denuncias de particulares y a tratar de efectuar visitas a los Estados".

Las violaciones flagrantes de los derechos humanos que se producen en las situaciones de crisis del mundo entero a menudo empujan a los Estados a solicitar una respuesta más decidida por parte de las Naciones Unidas. En esos casos la Comisión de Derechos Humanos nombra a un relator especial o un grupo de trabajo para que realice una investigación.

La labor de los relatores abarca cuestiones relacionadas con las ejecuciones extrajudiciales, sumarias o arbitrarias; la tortura; la independencia e imparcialidad del poder judicial; los jurados y asesores y la independencia de los abogados; la intolerancia religiosa; el empleo de mercenarios; la libertad de opinión y expresión; el racismo, la discriminación racial y la xenofobia, la venta de niños, la prostitución y la pornografía infantiles; la eliminación de la violencia contra la mujer, y las consecuencias de los productos tóxicos y peligrosos para el disfrute de los derechos humanos. También se asignan relatores especiales a países concretos, como el Afganistán, Burundi, el Congo, Cuba, Guinea Ecuatorial, el Irán, el Iraq, Myanmar, Nigeria, el territorio palestino ocupado, Bosnia y Herzegovina, Croacia, la República Federativa de Yugoslavia, Rwanda y el Sudán.

Los relatores especiales tienen libertad para utilizar todos los recursos disponibles, incluidos las comunicaciones de particulares y los datos proporcionados por las organizaciones no gubernamentales, para preparar sus informes. Gran parte de su labor de investigación se lleva a cabo sobre el terreno y consiste en entrevistarse tanto con las autoridades como con las víctimas y en reunir pruebas en el lugar de los hechos siempre que se pueda. Los relatores especiales pueden recurrir también a un procedimiento de intervención de urgencia para interceder ante los gobiernos al más alto nivel. Por ejemplo, entre 1992 y 1996, el Relator Especial sobre ejecuciones sumarias y arbitrarias hizo 818 llamamientos urgentes en nombre de más de 6.500 personas a 91 países distintos y recibió respuestas aproximadamente en la mitad de los casos. Los informes de los relatores especiales los hace públicos la Comisión de Derechos Humanos y sirven para dar a conocer las violaciones cometidas y la responsabilidad de los respectivos gobiernos.

En 1995 y 1996, el Relator Especial sobre la cuestión de la tortura envió 68 cartas a 61 gobiernos en relación con 669 casos, e hizo asimismo 130 llamamientos urgentes en nombre de unas 500 personas. Cuarenta y dos países enviaron respuestas en relación con 459 de esos casos. Entre esas respuestas figuraba, por ejemplo, la relacionada con el enjuiciamiento por Chile de las personas responsables de desafueros y con la reforma del código penal del país y de su código de enjuiciamiento penal. Tras una larga visita al Pakistán y gracias a la cooperación con las autoridades de ese país, el Relator Especial pudo informar de que se habían abolido los castigos corporales y el uso de grillos en la prisiones.

El mandato del Relator Especial sobre Myanmar consiste en examinar la situación de los derechos humanos en ese país y seguir de cerca la cuestión de la transferencia de poder a un gobierno civil, la redacción de una nueva constitución, la supresión de las restricciones a las libertades personales y el restablecimiento del respeto de los derechos humanos. Ese mandato es muy delicado, ya que guarda relación con la administración de un Estado Miembro y es difícil de llevar a cabo habida cuenta de que el gobierno de ese país no respeta la aplicación de los tratados. El Relator Especial señala las violaciones cometidas por ese Estado a la atención de las Naciones Unidas y formula recomendaciones al respecto, y la Organización puede intentar coaccionar a ese Estado para que coopere adoptando una resolución.

Los relatores especiales presentan a la Comisión de Derechos Humanos, informes anuales que también utilizan los comités para preparar sus discusiones con los Estados.

Cambio de las prácticas

Naturalmente, como los mandatos se han establecido o revisado para hacer frente a situaciones de crisis, existe duplicación de tareas. Según el Dr. Alston, "existe una confusión considerable en cuanto a los mandatos, en particular porque se relaciona a órganos creados en virtud de tratados con situaciones de emergencia en las que se necesitan respuestas drásticas que no se pueden dar con los medios de que disponen los comités. Cabe preguntarse si procede interpelar a los representantes de Bosnia y Rwanda, ya que ese tipo de métodos no permite cambiar la situación. Los relatores especiales pueden aportar una respuesta más dinámica cuando se producen violaciones y ejercer mayor presión sobre los gobiernos que las han cometido".

Como respuesta a los cambios que se están registrando en el mundo, las exigencias cada vez mayores de los Estados y el reconocimiento universal de derechos en un sentido cada vez más amplio, los mecanismos establecidos para garantizar los derechos definidos en la Declaración Universal de Derechos Humanos - tanto en la práctica como en derecho - son cada vez más complejos. Esos mecanismos se crearon a medida que se fueron necesitando y no como parte de un plan general. Todas las actividades estaban destinadas a solucionar las crisis de los derechos humanos resultantes de situaciones de guerra, pobreza y opresión. En los últimos años, los mandatos de las operaciones de mantenimiento de la paz han incluido cada vez más a menudo un componente de derechos humanos, que por lo general ha sido de importancia vital para el éxito de las misiones. Prácticamente todos los órganos y organismos especializados de las Naciones Unidas participan en cierta medida en la protección de los derechos humanos.

Cuando se adoptó la Declaración Universal de Derechos Humanos hace 50 años, no tenía carácter legalmente vinculante, pero sí repercutió de forma muy significativa en los debates al respecto que tuvieron lugar posteriormente a nivel internacional, y a menudo a nivel nacional. En algunos parlamentos la Declaración, se sigue citando cuando se promulgan nuevas leyes. Actualmente, igual que entonces, las Naciones Unidas ofrecen una oportunidad para el debate, la negociación y el estudio, y han tenido éxito cuando han entablado con los Estados procesos largos para incorporar los derechos humanos en las legislaciones nacionales, para dar voz a las organizaciones no gubernamentales y para despertar la conciencia universal acerca de los derechos humanos.


Página del Cincuentenario de la
Declaración Universal de Derechos Humanos
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