Capítulo2

¿En qué consiste la labor de las Naciones Unidas en pro de la paz?

Las Naciones Unidas promueven la paz de muchas maneras, tanto directa como indirectamente. En situaciones de conflicto manifiesto o latente, emplean instrumentos que van desde la mediación hasta el envío de fuerzas de mantenimiento de la paz. En el ámbito preventivo, trabajan para hacer frente a las causas económicas y sociales de la guerra. Como centro de diplomacia y debate, la Organización constituye un marco donde solucionar pacíficamente las controversias, un medio de disolver los conflictos antes de que estallen. En momentos de crisis internacional, sirve de punto de convergencia para aliviar las tensiones y entablar negociaciones. Las Naciones Unidas también promueven la paz mediante la elaboración de un cuerpo de leyes internacionales cada vez mayor, así como por medio de la asistencia para el desarrollo.

¿Qué hacen las Naciones Unidas para prevenir los conflictos?

Para las Naciones Unidas, prevenir los conflictos es tan importante como mantener la paz. La prevención tiene muchos aspectos: la alerta temprana, la diplomacia, el desarme, el despliegue preventivo y el uso de sanciones cuando es necesario. Pero, sobre todo, la prevención eficaz consiste en reparar las deficiencias estructurales que predisponen a las sociedades a los conflictos. Las Naciones Unidas contribuyen a hacer del mundo un lugar menos peligroso tratando de resolver las causas subyacentes de la guerra, por medio de las actividades encaminadas a promover la seguridad, el buen gobierno, el desarrollo equitativo y el respeto de los derechos humanos.

Para que tenga éxito, la labor de prevención debe contar con el apoyo de la población y las partes directamente afectadas por los conflictos. Es necesario que cooperen los países, las Naciones Unidas, las organizaciones, la sociedad civil e incluso el sector privado. Con el apoyo de la comunidad internacional, las Naciones Unidas aplican estrategias integradas de prevención para evitar los enormes costos materiales, humanos y morales de los conflictos. De ese modo, facilitan la transición de una cultura de reacción a una cultura de prevención como piedra angular de la seguridad colectiva.

¿Qué función desempeñan las Naciones Unidas en la consolidación de la paz?

Las Naciones Unidas cada vez realizan más actividades encaminadas a resolver las causas subyacentes de los conflictos y construir lo que el Secretario General ha denominado "paz sostenible". Y lo hacen mediante su apoyo al buen gobierno, el orden público, los derechos humanos y la democratización en países que se esfuerzan por salir adelante después de un conflicto. Se ocupan de repatriar a los refugiados, proporcionar asistencia electoral y humanitaria, y reconstruir servicios administrativos, de salud, educativos y de otra índole.

La presencia de las Naciones Unidas en Timor Oriental fue muy útil para ayudar a su pueblo a superar las graves dificultades que se erigían en el camino elegido de la independencia, que alcanzó en mayo de 2002. Algunas actividades de consolidación de la paz, como la supervisión de las elecciones celebradas en 1989 en Namibia, los programas de remoción de minas llevados a cabo en Mozambique y la capacitación de la policía de Haití, tienen lugar en el marco de una operación de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas y pueden proseguir una vez terminada esa operación. Otras se realizan a petición de los gobiernos, como en Camboya, donde las Naciones Unidas mantienen una oficina de derechos humanos, o en Guatemala, donde ayudan en la aplicación de los acuerdos de paz, que inciden prácticamente en todos los aspectos de la vida nacional.

Con frecuencia la consolidación de la paz después de los conflictos incluye la labor de supervisar la recolección y destrucción de centenares de millares de armas y facilitar la reintegración de los excombatientes en la sociedad civil. Por ejemplo, en enero de 2002, las Naciones Unidas concluyeron con éxito en Sierra Leona el programa de desarme y desmovilización e inmediatamente iniciaron el registro de votantes para las elecciones presidenciales y parlamentarias. En Kosovo, las elecciones legislativas de noviembre de 2001 condujeron a la formación de un gobierno de coalición. En el mismo período, la labor de las Naciones Unidas en el Afganistán facilitó el establecimiento de un gobierno provisional y los esfuerzos coordinados por el sistema de las Naciones Unidas contribuyeron a reconstruir ese país destrozado por la guerra. Con tal fin, en marzo de 2002 se creó la Misión de las Naciones Unidas de Asistencia para el Afganistán.

¿Qué hacen las Naciones Unidas para luchar contra el terrorismo?

“Sólo se vencerá al terrorismo si la comunidad internacional demuestra su voluntad para unirse en una amplia coalición", ha dicho el Secretario General, Kofi Annan. "Las Naciones Unidas ocupan una posición única para servir de foro de esa coali-ción y concebir las medidas que deben adoptar ahora los gobiernos -por separado y conjuntamente- para luchar contra el terrorismo a escala mundial.”

Después de los atentados cometidos en septiembre de 2001 contra los Estados Unidos, el Consejo de Seguridad desempeñó la función que le corresponde en esta nueva coalición mundial. El 28 de septiembre, aprobó una resolución amplia en virtud de las disposiciones coercitivas de la Carta de las Naciones Unidas para prevenir la financiación del terrorismo, ilegalizar la recaudación de fondos con fines de terrorismo y congelar de inmediato los activos financieros de los terroristas. El Consejo instó a los Estados a que aceleraran el intercambio de información relativa a los movimientos terroristas y decidió que los Estados debían prestarse mutuamente la máxima asistencia en las investigaciones o procedimientos penales relacionados con actos terroristas. También creó el Comité contra el Terrorismo para que supervisara la aplicación de su resolución.

Desde hace tiempo las Naciones Unidas constituyen el eje de las actividades internacionales de lucha contra el terrorismo y creación de un marco jurídico que abarque todos sus aspectos. Bajo los auspicios de las Naciones Unidas se han negociado 12 convenciones mundiales que incluyen la Convención Internacional contra la toma de rehenes, de 1979, el Convenio Internacional para la represión de los atentados terroristas cometidos con bombas, de 1997, y el Convenio Internacional para la represión de la financiación del terrorismo, de 1999, y se han iniciado las tareas relativas a un tratado amplio contra el terrorismo que llene las lagunas existentes en los textos anteriores. Las Naciones Unidas trabajan también para fortalecer la normativa mundial contra las armas de destrucción en masa, poner fin a la venta de armas pequeñas a grupos no estatales, eliminar las minas terrestres, mejorar la protección de las instalaciones nucleares y químicas y aumentar la vigilancia respecto de las amenazas de terrorismo cibernético.

El sistema de las Naciones Unidas contra el terrorismo

Además de las medidas adoptadas por el Consejo de Seguridad, la Asamblea General y el Secretario General después de los atentados del 11 de septiembre contra los Estados Unidos, muchos miembros del sistema de las Naciones Unidas han aumentado las actividades de lucha contra el terrorismo. Por ejemplo:

* Organismo Internacional de Energía Atómica *– Con el fin de hacer frente a la amenaza de terrorismo nuclear, el OIEA está ampliando su capacidad para examinar la seguridad de las instalaciones nucleares de sus Estados miembros, determinar las mejoras que es necesario introducir en materia de seguridad y organizar las contribuciones para llevar a cabo esas mejoras. También participa activamente en el fortalecimiento de las medidas encaminadas a prevenir el robo de material nuclear.

* Organización para la Prohibición de las Armas Químicas * – Esta organización, que forma también parte del sistema de las Naciones Unidas, realiza el seguimiento de los productos químicos que pueden utilizarse para fabricar esas armas, efectúa investigaciones y proporciona información sobre los posibles usos de las armas químicas y aplica las disposiciones de la Convención sobre las Armas Químicas. En octubre de 2001, reunió a expertos sobre la movilización y coordinación de las respuestas internacionales a los atentados internacionales con armas químicas al objeto de asegurar que se dispusiera de la información y las estrategias más recientes.

* Organización de Aviación Civil Internacional * – Unos meses después de los atentados del 11 de septiembre, 154 países adoptaron una nueva estrategia de la OACI para mejorar la seguridad aérea, incluido un régimen de inspecciones obligatorias para evaluar la seguridad de los aeropuertos.

* Organización Marítima Internacional * – Un grupo de trabajo de la OMI ha formulado 12 propuestas para mejorar la seguridad marítima y de ese modo disminuir las probabilidades de que se produzcan actos de terrorismo marítimo. Entre esas propuestas se incluyen sistemas obligatorios de identificación automática de todos los buques de más de 500 toneladas que se encuentren en aguas internacionales, así como el requisito de que esos buques dispongan de planes y oficiales de seguridad.

* Unión Postal Universal * – La UPU señaló a la atención de otros servicios postales nacionales las directrices adoptadas por los Estados Unidos después de la experiencia de terrorismo postal vivida por ese país en 2001, en que se envió ántrax por correo. La red mundial de seguridad postal de la UPU ofrece asesoramiento y capacitación sobre el modo de velar por que no se envíen materiales peligrosos por correo, así como sobre el modo de eliminar el uso de los sistemas postales en el tráfico de drogas, el blanqueo de dinero, el fraude y la pornografía infantil.

* Organización Mundial de la Salud – La OMS ha determinado cuáles son las principales enseñanzas para los sistemas de salud pública obtenidas de los brotes de ántrax de 2001 y ha elaborado directrices sobre el modo en que pueden responder los Estados a posibles infecciones de ántrax. También ha elaborado hojas informativas sobre el ántrax y otras enfermedades contagiosas que podrían utilizar los bioterroristas, que pueden consultarse en su sitio en la Web (http://www.who.int/home-page/ ).

* Oficina de Fiscalización de Drogas y de Prevención del Delito * – La base de datos especial sobre terrorismo elaborada por este órgano de las Naciones Unidas se ha convertido en un instrumento esencial para los encargados de adoptar decisiones en el plano internacional desde los atentados del 11 de septiembre.

* Organización Internacional del Trabajo – La OIT ha organizado intercambios de información entre representantes de gobiernos, empresarios y trabajadores sobre modos de aliviar los efectos sociales del grave retroceso registrado en la industria del turismo después de los atentados terroristas del 11 de septiembre.

¿Qué hacen las Naciones Unidas para detener la propagación de los armamentos?

El desarme ocupa un lugar central en los esfuerzos de las Naciones Unidas por fomentar la paz y el desarrollo en un mundo más seguro. Por conducto de sus propios órganos encargados de las cuestiones relativas al desarme y mediante su apoyo a los órganos internacionales de negociación, la Organización trabaja para establecer las normas y fortalecer los principios multilaterales del desarme. Las Naciones Unidas proporcionan a los países medios para fomentar la seguridad y la confianza mutua y para verificar el cumplimiento de los acuerdos.

Con apoyo de las Naciones Unidas, en las negociaciones multilaterales, como las de la Conferencia de Desarme, se ha logrado una amplia gama de acuerdos, entre ellos el Tratado sobre la no proliferación, el Tratado de prohibición completa de los ensayos nucleares y tratados para establecer zonas libres de armas nucleares. Además, se ha establecido una serie de órganos para contribuir a controlar las armas de destrucción en masa. Por ejemplo, el Organismo Internacional de Energía Atómica ha creado un sistema de salvaguardias y verificación y la Organización para la Prohibición de las Armas Químicas ayuda a hacer cumplir la Convención sobre las armas químicas. Otras medidas de fomento de la confianza son e1 Registro de Armas Convencionales de las Naciones Unidas y el sistema de información normalizada sobre los gastos militares. Esos instrumentos promueven una mayor transparencia en las cuestiones militares.

En el último decenio resultaron muertos 2 millones de niños y 2 millones quedaron discapacitados en conflictos en que se utilizaron armas pequeñas y ligeras, incluidos revólveres, fusiles de asalto, morteros, granadas de mano y lanzamisiles portátiles. En manos de traficantes de armas sin escrúpulos, funcionarios corruptos, traficantes de drogas, terroristas y otros, esas armas pueden sembrar la muerte y el caos en las calles, las escuelas y las ciudades de todo el mundo. Las Naciones Unidas están trabajando para reducir el comercio ilícito de esas armas, que son las preferidas de los terroristas, los delincuentes y las fuerzas irregulares. En una conferencia de las Naciones Unidas sobre el comercio ilícito de armas pequeñas y ligeras celebrada en 2001, los Estados acordaron medidas para fortalecer la cooperación internacional con el fin de frenar el comercio ilícito de armas.

¿Qué hacen las Naciones Unidas para librar al mundo de las minas terrestres?

Cada año entre 15.000 y 20.000 personas resultan muertas o mutiladas como consecuencia de las minas terrestres y los explosivos sin detonar existentes en más de 90 países. Las Naciones Unidas trabajan denodadamente para librar al mundo de estas armas mortíferas, cuyas primeras víctimas suelen ser los niños, las mujeres y las personas de edad.

* Las Naciones Unidas alentaron de manera decisiva a los países a que apoyasen la Convención de Ottawa de 1997, en que se prohíbe totalmente la producción, explotación y utilización de minas terrestres, y prosiguen su labor de promover la adhesión universal a ese tratado. Gracias a que más de 120 países han ratificado la Convención, se ha reducido el uso de esas armas, ha disminuido notablemente el número de víctimas, se ha recortado drásticamente la producción, casi ha desaparecido su comercio, ha aumentado la destrucción de las reservas y ha aumentado la financiación de las actividades humanitarias.

* Como consecuencia de este impulso internacional, incluso la mayoría de los Estados que no son partes en los tratados han dejado de utilizar, acumular, producir y transferir minas terrestres antipersonal. Y las operaciones de remoción son más amplias que nunca: en 2000 se limpiaron de minas mas de 185 millones de metros cuadrados en todo el mundo.

* En 2001 el sistema de las Naciones Unidas proporcionaba apoyo directo a las actividades relacionadas con las minas realizadas en 30 países. La Organización no sólo extrae minas, sino que también se encarga de capacitar a personal para hacerlo, efectuar estudios y campañas de educación en la materia y proporcionar asistencia a las escuelas de remoción de minas.

* Asimismo, las Naciones Unidas contribuyen a mejorar los servicios médicos y de rehabilitación de las víctimas de las minas terrestres. Desde 1989 se llevan a cabo programas de ese tipo en algunos de los países más afectados, como el Afganistán, Angola, Bosnia y Herzegovina, Camboya, Croacia, Mozambique, la República Democrática Popular Laos, Rwanda y el Yemen (véase la base de datos sobre remoción de minas de las Naciones Unidas en: www.mineaction.org).

Las minas terrestres olvidadas matan o mutilan a unos 20.000 civiles cada año.

¿Por qué no pueden imponer la paz las Naciones Unidas?
Las Naciones Unidas no están facultadas para imponer la paz por la fuerza ya que no son un gobierno mundial. No tienen ejército permanente ni medios militares propios. Tampoco son una fuerza de policía internacional. La eficacia de las Naciones Unidas depende de la voluntad política de los Estados Miembros, que deciden si la Organización debe tomar medidas para poner fin a los conflictos, cuándo y cómo.

El Consejo de Seguridad tiene una responsabilidad especial en materia de mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales. Puede ejercer presión diplomática y política sobre las partes en conflicto o facilitar medios para solucionarlo como misiones de investigación o de mediación. La Asamblea General puede hacer que el poder de la opinión pública mundial influya en las partes beligerantes. Los contactos diplomáticos del Secretario General pueden dar lugar a negociaciones y al cese de los conflictos armados. Una vez que hay una tregua en vigor, el Consejo de Seguridad puede desplegar una operación de mantenimiento de la paz para ayudar a las partes a cumplir sus acuerdos.

Cuando fracasa la persuasión, el Consejo de Seguridad puede tomar medidas más enérgicas como la imposición de sanciones económicas o la declaración de un embargo comercial. Asimismo, puede establecer tribunales internacionales para juzgar a las personas acusadas de crímenes de guerra, como ha hecho en los casos de Rwanda y la ex Yugoslavia. En algunas ocasiones, el Consejo ha autorizado a los Estados Miembros a utilizar "todos los medios necesarios", incluida la fuerza, para enfrentar un conflicto armado. Esas medidas para hacer cumplir la voluntad del Consejo, que se ejecutan bajo el control de los Estados participantes, han incluido las adoptadas para restablecer la soberanía de Kuwait (1991), el gobierno legítimo de Haití (1994) y la paz y la seguridad en la República Centroafricana (1997), así como para poner fin a una oleada de violencia en Timor Oriental (1999) después de un referéndum de libre determinación.

“Construir la paz sostenible”
“Quienes se ocupan de mantener y consolidar la paz deben siempre prestar apoyo a las iniciativas nacionales y promover la autosuficiencia. El objetivo debe ser en todo momento crear una paz sostenible, de igual modo que tratamos de lograr el desarrollo sostenible. Y, ciertamente, el desarrollo sostenible es una de las condiciones de la paz duradera.”
-- El Secretario General, Kofi Annan, ante el Bundestag de Alemania,28 de febrero de 2002

¿Qué es una operación de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas?
El mantenimiento de la paz que llevan a cabo las Naciones Unidas es una empresa auténticamente internacional. El personal encargado procede de muchos países e incluye a soldados, policías civiles, expertos electorales, técnicos de remoción de minas, observadores en materia de derechos humanos y especialistas en asuntos civiles y comunicaciones.

Es el Consejo de Seguridad quien establece las operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas, y sus decisiones están sujetas al veto de cualquiera de los cinco miembros permanentes — China, Francia, la Federación de Rusia, el Reino Unido y los Estados Unidos. El Consejo determina el mandato, el tamaño, el alcance y la duración de la operación ateniéndose a las recomendaciones, entre otras cosas, de índole financiera, que le hace el Secretario General. El presupuesto de la operación es sometido a votación en la Asamblea General.

El Consejo determina los deberes del personal de mantenimiento de la paz conforme a las necesidades de cada situación. Este personal puede observar el alto al fuego, establecer una zona de separación, ayudar a los ex adversarios a aplicar los acuerdos de paz, proteger la entrega de asistencia humanitaria, asistir en la desmovilización de los excombatientes y su regreso a la vida normal, establecer programas de remoción de minas, supervisar o llevar a cabo elecciones, capacitar a la policía civil y vigilar el respeto de los derechos humanos. También se ha pedido a las misiones de las Naciones Unidas que se encarguen de suministrar temporalmente determinados territorios, como en el caso de Timor Oriental antes de que se declarara su independencia en 2002.

Generalmente los soldados que participan en las operaciones de las Naciones Unidas están autorizados a portar armas ligeras, pero sólo pueden utilizarlas en defensa propia conforme a reglas estrictas o cuando una parte armada intenta impedirles que cumplan su mandato. El uso de la fuerza por los efectivos de mantenimiento de la paz es poco común y siempre conlleva decisiones difíciles y controversia. El "arma" más eficaz del personal de mantenimiento de la paz es el apoyo de la comunidad internacional.

El mantenimiento de la paz no es un instrumento que pueda utilizarse en todas las situaciones, ni un sustituto de otras formas de acción de la comunidad internacional, pero en situaciones apropiadas, con un mandato realista, recursos suficientes, apoyo de la comunidad internacional y cooperación de las partes, las operaciones de mantenimiento de la paz ayudan eficazmente a resolver los conflictos y mantener la paz.

En las crisis, las operaciones de socorro de las Naciones Unidas adecuadamente organizadas pueden constituir una tabla de salvación para los civiles afectados

¿Cómo se financian las operaciones de mantenimiento de la paz?

Las operaciones de mantenimiento de la paz tienen presupuestos independientes que la Asamblea General prorratea por separado con arreglo a una escala especial basada en la que se utiliza en el presupuesto ordinario. En esa escala se asignan aportaciones más elevadas a los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad, que están facultados para vetar las decisiones del Consejo y, como ha destacado la Asamblea tienen "responsabilidades especiales" respecto de las operaciones de mantenimiento de la paz.

En 2001, se prorrateó entre esos cincos países -China, los Estados Unidos de América, la Federación de Rusia, Francia y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte- aproximadamente el 47% de los gastos del mantenimiento de la paz (cifra que supone una reducción respecto del 49% de 1998 y el 57% de 1992). Desde el 1° de julio de 2001, se aplica a un grupo de 25 países desarrollados la misma tasa que les corresponde en la escala del presupuesto ordinario. Al resto de los Estados Miembros, agrupados en ocho categorías según su producto nacional bruto per capita, se les aplican tasas progresivamente menores, que se reducen de manera significativa en el caso de los países en desarrollo.

En 1996, se asignó a los Estados Unidos, Estado Miembro cuyo producto interno bruto es más elevado, una suma levemente inferior al 31% de los gastos de mantenimiento de la paz. En 1998, la cifra había disminuido a poco más del 30,5%. Al fin de 2001, representaba el 27,6%.

Casi dos terceras partes de los Estados Miembros han aportado personal militar y de policía civil a las operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas

¿Cuesta demasiado el mantenimiento de la paz?

El costo del mantenimiento de la paz debe compararse con el elevadísimo precio de la guerra, tanto desde el punto de vista financiero como del sufrimiento humano. Al fin de 2001, el costo anual de las operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas ascendía a 3.040 millones de dólares, monto muy inferior al 0,5% de los gastos militares del mundo (unos 800.000 millones de dólares anuales), y menor que el presupuesto de transporte del estado de Virginia, Estados Unidos (3.200 millones de dólares en el ejercicio financiero de 2000-2001), y que los 4.000 millones de dólares gastados en publicidad por la empresa General Motors en 1999.

¿Quién está al mando de las operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas?

El control operacional está en manos de las Naciones Unidas, ya que el mantenimiento de la paz se lleva a cabo bajo la autoridad del Consejo de Seguridad. El Secretario General, con el acuerdo del Consejo, designa a un jefe de misión y un comandante de la fuerza o jefe de los observadores militares. El jefe de misión responde ante el Secretario General, que, a su vez, rinde cuentas al Consejo de Seguridad.

Los gobiernos aportan voluntariamente personal militar y policías civiles a las operaciones de mantenimiento de la paz, caso por caso. Cada gobierno retiene la autoridad final sobre sus propios contingentes. Todo el personal uniformado sigue vistiendo su uniforme nacional. Un casco o una boina azul y una insignia de las Naciones Unidas lo identifican como personal de mantenimiento de la paz de la Organización. No existe juramento alguno de obediencia a las Naciones Unidas.

Desde 1948 han muerto en acto de servicio unos 1.760 integrantes del personal civil y militar de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas, originarios de más de un centenar de países.

¿Que hacen las Naciones Unidas para que las operaciones de mantenimiento de la paz sean más eficaces?

Los Estados Miembros, las organizaciones regionales y la Secretaría de las Naciones Unidas están esforzándose por mejorar el grado de preparación general, la capacidad de despliegue rápido, el apoyo logístico y la capacitación. En 2001, 91 Estados Miembros habían expresado oficialmente su voluntad de participar en el sistema de dispositivos de reserva de las Naciones Unidas. Sesenta y ocho de éstos habían especificado los recursos que aportarían en caso de participar en una operación determinada y 36 habían suscrito acuerdos con la Organización sobre su participación en el sistema de dispositivos de reserva. En ese marco, un grupo de Estados Miembros ha establecido una brigada de despliegue rápido de las fuerzas de reserva con el fin de mejorar la capacidad de sus tropas para prestar servicios conjuntos en un contexto de mantenimiento de la paz.

En la Sede de las Naciones Unidas en Nueva York, el Centro de Situación está en contacto las 24 horas del día con todas las operaciones de mantenimiento de la paz. En Brindisi (Italia) hay un centro de abastecimiento y depósitos de las Naciones Unidas gracias al cual se ha mejorado el almacenamiento y conservación de los bienes reutilizables, se ahorra en materia de aprovisionamiento y se facilita un despliegue más rápido de las nuevas operaciones.

Actualmente los Estados Miembros están tratando de crear una estructura de apoyo a las operaciones de mantenimiento de la paz más eficaz basándose en las recomendaciones del Grupo sobre las Operaciones de Paz de las Naciones Unidas, que publicó un informe en 2000 (véase www.un.org/spanish/peace/operations_report/).