 Documento de antecedentes
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Mientras la calidad del agua se degrada o la cantidad disponible tiene que satisfacer las demandas crecientes en el tiempo, la competencia entre los usuarios del agua se intensifica. No existe lugar más inestable que el de la cuenca de los ríos que cruzan las fronteras políticas. Sin embargo, la experiencia nos muestra que en muchas situaciones, la necesidad de compartir agua puede generar una cooperación inesperada antes que provocar un conflicto abierto.
Las circunstancias son, de hecho, propicias para la cooperación. Hay 263 cuencas internacionales que cruzan las fronteras políticas de dos o más países. Estas cuencas, en las cuales vive aproximadamente el 40% de la población mundial, cubren cerca de la mitad de la superficie de la tierra y representan un estimado del 60% del flujo global de agua dulce. Un total de 145 naciones incluyen territorio dentro de las cuencas internacionales y 21 países se encuentran ubicados totalmente dentro de cuencas internacionales.¹
La degradación y el agotamiento de los suministros de agua dulce, causadas por el rápido crecimiento demográfico y el pobre desarrollo de la gestión, provocan ya serias tensiones entre los principales usuarios del agua -agricultores, consumidores urbanos e industriales- dentro de muchos países. El agua que cruza las fronteras nacionales asume una importancia aún mucho más compleja y estratégica.
Los países tienen razones claras para capturar y usar el agua antes de que esté fuera de su control político. No existe un aliciente inmediato para conservar o proteger el suministro de agua para los usuarios más allá de las fronteras nacionales.
También, en parte debido a que en muchos lugares un río o un lago es clave para la identidad de una nación, la propiedad y el control sobre las aguas es considerada crucial para los intereses nacionales.
Además de la contaminación, la preocupación más grave para los países de aguas abajo es que las grandes represas o canales de desviación -para el suministro de agua, irrigación, hidroelectricidad o control de inundaciones- pueden reducir la cantidad de agua que les llega y la cantidad que llega al mar, afectando en el camino a los ecosistemas.
Como consecuencia de los esfuerzos de gestión para cubrir todas las demandas, grandes ríos como el Ganges y el Colorado ya no llegan al mar en ciertas épocas del año. Prácticamente, se captura y se utiliza todo el flujo del Río Colorado, lo que origina serias consecuencias medioambientales sobre la tierra y resta nutrientes al mar. Ello resulta en la disminución de la población de peces.
Aprendiendo a compartirA pesar de la complejidad de los problemas, los informes revelan que las disputas por el agua se pueden manejar de manera diplomática.
En los últimos 50 años se han visto sólo 37 disputas serias que incluyeron violencia, en comparación con 150 tratados que han sido suscritos. Las naciones valoran estos acuerdos porque hacen que las relaciones internacionales sobre el tema del agua sean más estables y más predecibles.
De hecho, la historia de las fechas de los tratados internacionales del agua se remonta al año 2500 A.C, cuando las dos ciudades-estados sumerianas de Lagash y Umma elaboraron hábilmente un acuerdo con el que cerraron una disputa por agua a lo largo del Río Tigris -se dice que éste fue el primer tratado de cualquier tipo. Desde entonces, ha surgido un gran número de tratados sobre el agua.
Según la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), desde el año 805 D.C se han redactado más de 3,600 tratados relativos a los recursos internacionales del agua. La mayoría de ellos trata el tema de la navegación y la demarcación de fronteras.
El centro de la negociación y elaboración de tratados en el último siglo ha cambiado de la navegación hacia el uso, desarrollo, protección y conservación de los recursos hídricos. Se han negociado acuerdos legales sobre el tema de compartir el agua incluso entre los enemigos más implacables; y aún se han mantenido cuando conflictos sobre otros temas han persistido.
Con el apoyo de las Naciones Unidas, Camboya, Laos, Tailandia y Vietnam han podido cooperar desde 1957 dentro del marco de trabajo de la Comisión del Río Mekong -antes conocida como el Comité Mekong- y han mantenido intercambios técnicos durante la Guerra de Vietnam.
Desde 1955, Israel y Jordania, con la ayuda de Estados Unidos, han sostenido frecuentes conversaciones sobre la distribución del Río Jordán, a pesar de encontrarse hasta hace poco en una situación legal de guerra.
Asimismo, la Comisión del Río Indus, establecida con el apoyo del Banco Mundial, sobrevivió a dos guerras entre India y Pakistán. También, en febrero de 1999, se acordó un plan para la Cuenca del Río Nilo -que alberga a 160 millones de personas y es compartida por 10 países- con el fin de luchar contra la pobreza e impulsar el desarrollo económico en la región promoviendo el uso equitativo y el beneficio de los recursos hídricos en común. Esta iniciativa, apoyada por el Banco Mundial y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, es un acuerdo transitorio hasta la implementación de un marco de trabajo permanente. Igualmente, los nueve países de la Cuenca del Río Níger han acordado un marco de trabajo para una alianza similar.
Estos casos reflejan dos elementos importantes de la cooperación internacional en lo referente a recursos hídricos: la necesidad de una institución para desarrollar de manera efectiva un proceso de compromiso a través del tiempo, y el apoyo bien financiado de un tercer socio y que sea visto con confianza por todas las partes.
El proceso de discusión normalmente toma tiempo. El acuerdo de Indus tomó 10 años; el de Ganges tomó 30 años, y el del Jordán, 40 -debido a la necesidad de cimentar la confianza y un sentido de identificación con el proceso por parte de los países involucrados.
Puesto que el proceso es siempre largo, el apoyo financiero es crucial. A pesar de la importancia de este tema, los donantes contribuyen sólo con una pequeña porción del total de la ayuda dirigida al manejo compartido de las cuencas.
Más necesidades que cubrirLos más de 3,600 acuerdos y tratados suscritos son un logro por sí mismos, pero si observamos con detenimiento, éstos aún revelan una debilidad considerable. Lo que se requiere son arreglos de verificación factibles, mecanismos de cumplimiento, y arreglos específicos para la asignación de agua que aborden las variaciones del flujo del agua y las necesidades cambiantes
La Convención de las Naciones Unidas de 1997 sobre los Usos No Navegacionales de los Cursos de Agua Internacionales es uno de los instrumentos internacionales que específicamente se enfoca en los recursos hídricos compartidos. Estableció dos principios claves para guiar a las naciones con relación a los cursos de agua compartidos: "uso equitativo y razonable" y "la obligación de no causar un daño considerable" a los vecinos.
Sin embargo, depende de los países mismos explicar específicamente lo que esos términos significan en sus cuencas. Solamente 12 países han ratificado la Convención, la cual requiere de 35 ratificaciones para entrar en vigencia.
Hay un consenso entre los expertos en que los acuerdos internacionales sobre cursos de agua necesitan ser más concretos, estableciendo medidas para hacer cumplir los tratados e incorporar mecanismos detallados de resolución de conflictos en caso de disputas. Una mejor cooperación también implica identificar asignaciones claras -pero flexibles- de agua así como estándares de calidad del agua, teniendo en cuenta los acontecimientos hidrológicos, los cambios en las dinámicas de las cuencas y los valores sociales.
Finalmente, el desarrollo internacional de los cursos de agua puede requerir algunos mecanismos de compensación, como pagos por la transferencia de los derechos del agua.
1/Meredith A. Giordano y Aaron T. Wolf, "Compartiendo aguas: Manejo Post-Río de las aguas fronterizas internacionales", Foro de los Recursos Naturales Vol. 27:No. 2 (próximo)
Publicado por el Departamento de Información Pública de las Naciones Unidas -DPI/2293 G -Febrero, 2003.
Traducción no oficial al español hecha por el Centro de Información
de las Naciones Unidas para el PerúPreparada en español por la Sección del Sitio Internet de la ONU
de la División de Noticias y Medios de Información del Departamento de Información Pública,
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