| Dos Conceptos de Soberania |
Nueva York, 20 Septiembre 1999
Tengo el gran honor de dirigirme a la última Asamblea General que se reúne en el siglo XX y de presentarles a Uds. el informe anual del trabajo de la Organización cuyo texto tienen Uds. a la vista.En esta ocasión, quisiera referirme a las perspectivas de la seguridad humana y la intervención en el siglo que viene. Tengo la confianza de que Uds. comprenderán mi decisión, en vista de los sucesos dramáticos del año pasado.
Como Secretario General me he propuesto que mi obligación principal sea la de reafirmar el legítimo papel de las Naciones Unidas en la búsqueda de la paz y la seguridad y acercar la Organización a los pueblos para los que trabaja. A las puertas de un nuevo siglo, esta misión continúa.
Pero lo hace en un mundo transformado por cambios geopolíticos, económicos, tecnológicos y ambientales cuya importancia futura todavía desconocemos. Estamos buscando nuevas maneras para combatir a antiguos enemigos como la guerra y la pobreza. Sólo tendremos éxito en esta tarea si adaptamos nuestra Organización a un mundo con nuevos actores, a nuevas responsabilidades, y nuevas posibilidades para lograr la paz y el progreso.
Las fuerzas de la globalización y de la cooperación internacional le han dado un sentido nuevo al concepto básico de la soberanía de los Estados.
Hoy se entiende generalmente que el Estado es el servidor de sus habitantes y no a la inversa. Al mismo tiempo, la soberanía del individuo, que incluye los derechos humanos y las libertades fundamentales de cada persona como se enuncian en la Carta de las Naciones Unidas,s e ha fortalecido con una renovación de la conciencia de que cada individuo tiene derecho a controlar su propio destino.
Estas ideas paralelas, notorias y bienvenidas desde muchos puntos de vista, no se prestan a interpretaciones fáciles o a conclusiones sencillas.
Nos exigen, sin embargo, que estemos dipuestos a pensar nuevamente sobre la forma en que las Naciones Unidas responden a las crisis políticas, humanitarias y de derechos humanos que afectan a una gran parte del mundo; sobre los medios que ha empleado la comunidad internacional en casos de necesidad urgente y sobre nuestra disposición para actuar en ciertas zonas de conflicto, mientras nos limitamos a proporcionar con paliativos humanitarios para responder a otras crisis cuyo saldo diario de muerte y sufrimiento deberia avergonzarnos y obligarnos a actuar.
La soberanía del individuo, que incluye los derechos humanos y las libertades fundamentales de cada persona como se enuncian en la Carta de las Naciones Unidas, se ha fortalecido con una renovación de la conciencia de que cada individuo tiene derecho a controlar su propio destino. Estas reflexiones sobre cuestiones cruciales para las Naciones Unidas, se derivan no sólo de hechos ocurridos el año pasado, sino también de la gran variedad de desafíos que debemos enfrentar hoy, el más urgente en Timor Oriental.
Desde Sierra Leona hasta Sudán, Angola, los Balcanes, Camboya y Afganistán, existe un gran número de seres humanos que necesitan algo más que palabras de comprensión y la simpatía de la comunidad internacional. Necesitan un compromiso real y permanente que les ayude a terminar con los ciclos de violencia y les conduzca por un camino seguro hacia la prosperidad. Mientras que el genocidio ocurrido en Ruanda en 1994 pone de relieve para nuestra generación las drámaticas consecuencias de la falta de acción internacional ante una masacre masiva de civiles inocentes, el conflicto de Kosovo pone de manifiesto consecuencias importantes de una acción internacional lanzada sin una unidad total y coherente por parte de la comunidad internacional.
Esto ha puesto de relieve el dilema de lo que se ha estado llamando intervención humanitaria: por una parte, la cuestión de la legitimidad de una acción emprendida por una organización regional sin el mandato de las Naciones Unidas; por otra, el imperativo universalmente reconocido de frenar eficazmente la violación flagrante y sistemática de los derechos humanos con graves consecuencias humanitarias.
En el caso de Kosovo, la incapacidad de la comunidad internacional para reconciliar los intereses universales de legitimidad y efectividad en la defensa de los derechos humanos sólo puede ser vista como una tragedia.
Y ha puesto de relieve el principal desafío central del Consejo de Seguridad y de las Naciones Unidas conjuntamente para el próximo siglo: unirse trás el principio de no permitir las violaciones sistemáticas y masivas de los derechos humanos, en cualquier lugar que ocurran.
El conflicto de Kosovo y su resultado desató un amplio debate de gran importancia para la resolución de conflictos que van desde los Balcanes hasta Africa Central y Asia Oriental. Y en cada posición de este crucial debate pueden aparecer cuestiones difíciles.
A los que consideran que la mayor amenaza para el futuro del orden internacional es el uso de la fuerza sin un mandato del Consejo de Seguridad habría que preguntarles -no en el contexto de Kosovo sino en el de Ruanda- si en los sombríos días y horas previos al genocidio una coalición de Estados hubiera decidido actuar en defensa de la población Tutsi, pero hubiera carecido de una rápida autorización del Consejo de Seguridad ¿debería haberse mantenido al margen y permitir que el horror se desatara?
A los que sostienen que la actuación en Kosovo inició una nueva era en la que Estados y Grupos de Estados pueden ejercer acciones militares fuera de los mecanismos establecidos para hacer cumplir la ley internacional, cabría preguntarles si no existe el peligro de que estas intervenciones socaven el imperfecto y sin embargo resistente sistema de seguridad creado después de la Segunda Guerra Mundial consituyendo un peligroso precedente para futuras intervenciones sin un claro criterio que decida quién puede invocar estos precedentes y en qué circunstancias.
En respuesta a esta era turbulenta de crisis e intervenciones en la que estamos viviendo, hay quienes han sugerido que la Carta misma -basada en las secuelas de una guerra mundial entre varios Estados- es inadecuada para guiarnos en un mundo de guerras étnicas y de violencia entre los Estados. Creo que se equivocan.
La Carta de la ONU es un documento vivo cuyos principios reflejan aún de manera real las aspiraciones de los ciudadanos de todo el mundo para lograr una vida en paz, dignidad y desarrollo. No hay nada en la Carta de la ONU que excluya el reconocimiento de que existen derechos más allá de las fronteras.
Las nociones estrictamente tradicionales de soberania no corresponden a las aspiraciones que tienen los pueblos de todo el mundo de lograr sus libertades fundamentales. En realidad, la misma letra y el espíritu de la Carta son la afirmación de los derechos humanos fundamentales. En pocas palabras, no son las deficiencias de la Carta las que nos han colocado en esta coyuntura, sino nuestra incapacidad de aplicar sus principios en una nueva era en la que las nociones estrictamente tradicionales de soberanía no corresponden a las aspiraciones que tienen los pueblos de todo el mundo de lograr sus libertades fundamentales.
Los Estados soberanos que redactaron la Carta hace más de cincuenta años, estaban dedicados a la paz, pero tenían experiencia en la guerra.
Ellos conocían el terror del conflicto, pero sabían igualmente que hay momentos en los que puede ser legítimo el uso de la fuerza para conseguir la paz. Por eso la Carta expresa literalmente que "no deben utilizarse las fuerzas armadas sino para el interés común". Pero, ¿cuál es ese interés común? ¿Quién lo define? ¿Quién lo defiende? ¿Bajo qué autoridad? ¿Con qué medios de intervención? Estas son las enormes preguntas que enfrentaremos al entrar al nuevo siglo. Al tiempo que me abstendré de proponer repuestas o criterios específicos, identificaré cuatro aspectos de la intervención que contienen, a mi entender, lecciones importantes para la solución de conflictos en el futuro.
Primero, es importante definir la intervención con la mayor amplitud posible, de manera que incluya todas las actuaciones, desde las más pacíficas hasta las más coercitivas. La trágica ironía de muchas de las crisis que en la actualidad continúan sin tenerse en cuenta o no se enfrentan es que podrían abordarse con actos de intervención mucho menos peligrosos que los utilizados recientemente en Yugoslavia y sin embargo, el compromiso de la comunidad internacional con el mantenimiento de la paz, la ayuda humanitaria, la rehabilitación y la reconstrucción, se aplica de manera muy diferente en cada región y en cada crisis. Si se quiere que las naciones del mundo sigan apoyando el nuevo compromiso de la intervención para evitar situaciones de sufrimiento extremo, esta intervención debe realizarse de manera justa y consecuente en todas las regiones o naciones, ya que la humanidad, al fin y al cabo, es indivisible.
Es también necesario reconocer que cualquier intervención armada es, en sí misma, una consecuencia de la falta de prevención. Al pensar en el futuro de la intervención, debemos redoblar nuestros esfuerzos para incrementar nuestra capacidad de prevención con avisos oportunos, diplomacia preventiva, despliegue de fuerzas con anticipación y desarme preventivo.
La actuación de los tribunales para Ruanda y la antigua Yugoslavia ha sido una poderosa medida de disuasión. Su lucha contra la impunidad ha sido decisiva para evitar crímenes contra la humanidad. Con esta preocupación, he dedicado la introducción de mi informe anual a la exploración de medidas para pasar de una cultura de reacción a una cultura de prevención. Aún con la más costosa de las políticas de prevención se ahorran más vidas y recursos que con la más barata de las intervenciones armadas.
En un segundo lugar, está claro que la soberanía no es el único obstáculo para iniciar una acción efectiva que impida violaciones masivas de derechos humanos o crisis humanitarias graves. También debe tenerse en cuenta la forma en que los Estados Miembros de las Naciones Unidas definen sus intereses nacionales ante cualquier crisis.
Desde luego, que la tendencia de que los intereses nacionales primen es un rasgo permanente de las relaciones internacionales y un requisito esencial en el trabajo cotidiano del Consejo de Seguridad. Pero mientras el mundo ha cambiado profundamente en muchos aspectos desde el fin de la Guerra Fría, creo que nuestros conceptos sobre el interés nacional no han estado a la altura de las nuevas realidades.
Una nueva y más amplia definición del interés nacional en este nuevo siglo debería inducir a los Estados a encontrar una mayor unidad en la persecución de los valores básicos de la Carta: democracia, pluralismo, derechos humanos y justicia.
Una era global, como la que vivimos, requiere un compromiso global. Además, ante el número creciente de desafíos que enfrenta la humanidad, el interés colectivo es de interés nacional.
En tercer lugar, en el caso de que la intervención por la fuerza resultara imprescindible, deberemos asegurarnos de que el Consejo de Seguridad, organismo que autoriza el uso de la fuerza de acuerdo con la legislación internacional, tiene capacidad para afrontar el desafío.
La elección, como dije durante el conflicto de Kosovo, no debe ser entre la unidad del Consejo y la inacción frente al genocidio como en el caso de Ruanda por un lado, o la división dentro del Consejo de Seguridad y una acción regional como en el caso de Kosovo, por el otro.
En ambos casos, los Estados Miembros de las Naciones Unidas deberían haber sido capaces de encontrar un terreno común de acción para mantener vigentes los objetivos de la Carta y actuar en defensa de nuestra humanidad común.
El poder de imposición de la paz del Consejo de Seguridad es tan importante como su poder disuasorio. Y si no es capaz de afirmarse colectivamente donde hay una causa justa y los medios se hallan disponibles, entonces su credibilidad a los ojos del mundo podría sufrir.
Si los Estados propensos a conductas criminales saben que las fronteras no son una defensa absoluta, si saben que el Consejo de Seguridad actuará para impedir los crímenes contra la humanidad, no se embarcarán en este tipo de actividades con la esperanza de la impunidad que les proporcione su soberanía.
La Carta requiere que el Consejo de Seguridad defienda el interés común y si así no se percibe -en esta era de derechos humanos, interdependencia, y globalización- existe el peligro de que otros quieran ocupar su lugar.
Déjenme decir que la pronta y efectiva decisión del Consejo de Seguridad al autorizar una fuerza multinacional en Timor Oriental refleja precisamente la unidad de propósito que hoy he solicitado. Sin embargo, la gran pérdida de vidas y destrucción masiva que ya se ha producido, nos impiden dormirnos en los laureles. Nos espera la ardua tarea de llevar la paz y la estabilidad a Timor Oriental.
Finalmente, cuando el conflicto haya terminado - ya sea en Timor Oriental o en cualquier otra parte- es vital lograr que el compromiso con la paz sea tan fuerte como el compromiso con la guerra.
En este punto también debemos ser consistentes. Así como nuestro compromiso para con la acción humanitaria debe ser universal si pretende ser legítimo, también debe serlo nuestro compromiso para con la paz, que no puede terminar con el cese de las hostilidades. Las secuelas de una guerra requieren no menos capacidad, sacrificio y recursos para forjar una paz duradera y evitar un retorno a la violencia.
Kosovo, y otras misiones de las Naciones Unidas actualmente desplegadas o apareciendo en el horizonte, se nos presentan con el mismo desafío. A no ser que se le otorguen a las Naciones Unidas los medios y el apoyo necesarios para lograr sus metas, no sólo la paz, sino también la guerra se perderán. Desde la administración civil hasta la creación de políticas para la construcción de una sociedad civil capaz de sostener una sociedad tolerante, pluralista y próspera, los retos que enfrentan a nuestras misiones de establecimiento mantenimiento y consolidación de la paz son inmensos.
Si la conciencia colectiva de la humanidad- que rechaza la crueldad, detesta la injusticia y busca la paz para todos los pueblos - no puede encontrar en las Naciones Unidas su principal defensor, hay grave peligro de que busque en otra parte la paz y la justicia. Si nos dan los medios - en Kosovo, en Sierra Leona y en Timor Oriental - podremos romper con los ciclos de violencia, de una vez y para siempre.
Al dejar atrás un siglo de sufrimiento y violencia sin precedentes, nuestro mayor reto y el más constante, es el de ganar el respeto y apoyo de los pueblos del mundo.
Si la conciencia colectiva de la humanidad - una conciencia que aborrece la crueldad, renuncia a la injusticia y busca la paz para todos los pueblos del mundo - no puede encontrar en las Naciones Unidas su mayor tribuna, existe entonces un grave peligro de que se busque en otra parte la paz y la justicia.
Si no ve en nuestras acciones, y no oye en nuestras voces, los reflejos de sus propias aspiraciones, sus necesidades y sus miedos, pronto perderá la fe en nuestra habilidad para influir en los resultados.
Así como hemos aprendido que el mundo no puede hacerse a un lado cuando ocurren violaciones flagrantes y sistemáticas de los derechos humanos, también hemos aprendido que la intervención debe basarse en principios legítimos y universales para lograr el apoyo permanente de los pueblos del mundo.
No hay duda de que esta norma internacional que está evolucionando a favor de la intervención para proteger la vida y bienes de la población civil contra matanzas colectivas seguirá creando profundos desafíos para la comunidad internacional.
Cualquier avance en nuestro entendimiento sobre la soberanía de Estado y la soberanía del individuo chocará con la desconfianza, el escepticismo y la hostilidad de algunos sectores, pero es una evolución a la que debemos dar la bienvenida.
¿Por qué? Porque, a pesar de sus limitaciones e imperfecciones, es el testimonio de una humanidad que se preocupa más, en vez de menos, por los que sufren a su alrededor y de una humanidad que hará más, en vez de menos, para aliviar estos sufrimientos.
Es una luz de esperanza al terminar el siglo veinte.
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