104. Con el final de la guerra fría se ha transformado el contexto internacional de las misiones y actividades de las Naciones Unidas. En la esfera de la paz y la seguridad, en la actualidad la Organización se ocupa fundamentalmente de conflictos intraestatales que, con frecuencia, tienen serias consecuencias internacionales y, en muchos casos, dan lugar a complejas situaciones de emergencia humanitaria. Las tendencias recientes indican que esta clase de conflictos seguirá requiriendo la atención prioritaria de las Naciones Unidas.
105. El Consejo de Seguridad, tras decenios de estancamiento, es ahora el eje de los esfuerzos internacionales por mantener la paz y la seguridad internacionales. Existe acuerdo general sobre algunos de los conceptos que deben orientar la acción de las Naciones Unidas en la esfera de la paz y la seguridad, incluidos los siguientes: el reconocimiento de las funciones del Secretario General en la adopción de medidas preventivas; la necesidad de aplicar enfoques amplios que incluyan el despliegue de los elementos políticos, de derechos humanos, militares, humanitarios y de desarrollo de la Organización para promover la paz y la seguridad humana; y una relación y vínculos de asociación coherentes con las organizaciones regionales y otros agentes externos.
106. La complejidad de los mandatos de mantenimiento de la paz conferidos al Consejo de Seguridad y la falta de recursos y voluntad política suficientes para aplicarlos han menoscabado los esfuerzos de las Naciones Unidas en varios conflictos. Sin embargo, resulta claro que las actividades de mantenimiento de la paz seguirán siendo un instrumento indispensable de las Naciones Unidas y, por lo tanto, es esencial mantener la capacidad de la Organización para planificar, administrar y llevar a cabo esas operaciones con eficiencia y éxito.
107 En este momento de su historia, las Naciones Unidas carecen de la capacidad institucional necesaria para aplicar medidas coercitivas en virtud del Capítulo VII de la Carta. En las condiciones actuales, las coaliciones ad hoc de los Estados Miembros interesados constituyen el factor disuasivo más eficaz en situaciones de agresión, escalada o difusión de un conflicto en curso. Como en el pasado, para que las medidas coercitivas cuenten con amplio apoyo internacional y tengan legitimidad, es indispensable que exista un mandato del Consejo de Seguridad que las autorice.
108. En los últimos años, el Consejo de Seguridad ha pedido con creciente frecuencia que se impongan sanciones económicas como medio de coerción con arreglo al Capítulo VII de la Carta. En virtud de su carácter universal, las Naciones Unidas constituyen un foro particularmente apropiado para examinar y supervisar tales medidas. Sin embargo, es necesario considerar la posibilidad de incrementar la eficacia de estas sanciones como instrumento para la consecución del objetivo de modificar el comportamiento de aquéllos a quienes se aplican y, al mismo tiempo, limitar los daños secundarios. Es necesario también tener en cuenta los efectos humanitarios y económicos más amplios de las sanciones, así como criterios objetivos para aplicarlas y levantarlas.
109. En la actualidad, aún no se han alcanzado plenamente los objetivos de la Carta en lo relativo a un sistema viable de seguridad colectiva. La Organización sigue careciendo de la capacidad necesaria para aplicar rápida y eficazmente las decisiones del Consejo de Seguridad en que se pide que se envíen operaciones de mantenimiento de la paz en situaciones de crisis. En algunos casos los Estados Miembros no aportan los contingentes necesarios para las misiones de mantenimiento de la paz o los facilitan tras imponer condiciones que limitan las posibilidades de una respuesta eficaz. Las operaciones encaminadas a establecer la paz, las operaciones en relación con los derechos humanos y las operaciones de mantenimiento de la paz también carecen de una base financiera segura, lo cual compromete seriamente su viabilidad.
Medidas preventivas
110. El predominio de las guerras intraestales y las crisis multifacéticas durante el período actual ha imprimido nueva urgencia a la necesidad de comprender mejor sus causas profundas. Se admite que debería hacerse mayor hincapié en la adopción oportuna de medidas preventivas adecuadas. Las Naciones Unidas del siglo XXI deberán concentrar cada vez más la atención en esta clase de medidas.
111. La Organización ya cuenta con un sistema de vigilancia mundial para detectar las posibles amenazas a la paz y la seguridad internacionales a fin de respaldar los esfuerzos del Consejo de Seguridad y del Secretario General por evitar que estalle un conflicto. Para incrementar esta capacidad habrá que estrechar los contactos con el Consejo de Seguridad y afianzar la cooperación con los gobiernos, en especial los que disponen de la capacidad pertinente, así como con las organizaciones regionales o subregionales, las organizaciones no gubernamentales, las universidades y otras instituciones.
Mantenimiento de la paz
112. Una enseñanza de importancia crítica aprendida en el pasado es la necesidad de poder desplegar operaciones rápidamente a fin de establecer una presencia convincente en una etapa temprana y evitar el recrudecimiento de un conflicto armado. Actualmente se están celebrando consultas con Estados Miembros para estudiar los medios óptimos de financiar el núcleo de una base para las misiones de despliegue rápido -- un grupo reducido y multidisciplinario que sería el primero en llegar al lugar para poner en marcha una operación.
113. No se trata solamente de que la Organización esté debidamente preparada; es necesario también que disponga fácilmente de tropas adiestradas y debidamente equipadas. Varios Estados, en el contexto de los acuerdos de fuerzas de reserva, están adiestrando unidades que podrían ser desplegadas tan pronto como el Consejo de Seguridad así lo decidiese. En tal sentido, la decisión de un grupo de Estados Miembros de participar en el establecimiento de una brigada de reserva con capacidad de intervención inmediata constituye un acontecimiento alentador. La disponibilidad de contingentes sigue dependiendo de que los respectivos gobiernos estén dispuestos a proporcionarlos caso por caso. Sólo podrá considerarse que existe un sistema eficaz de seguridad mundial cuando el Consejo pueda enviar fuerzas militares en forma rápida, previsible y fiable.
114. Con frecuencia el establecimiento y funcionamiento adecuado de las operaciones de mantenimiento de la paz se han visto comprometidos por serias limitaciones financieras. Además, ha sido necesario utilizar las cuentas para las actividades de mantenimiento de la paz para cubrir los déficit del presupuesto ordinario de las Naciones Unidas. Como resultado de ello, se han atrasado los pagos a los países que aportan contingentes. Esta es una situación intolerable que no debe permitirse que continúe. Si la Organización ha de seguir trabajando en pro de la paz y la seguridad internacionales y llevar a cabo su labor satisfactoriamente, es necesario, a los fines de la continuidad de sus actividades, que cuente con una base suficiente de recursos con cargo al presupuesto ordinario, los presupuestos para las misiones y la cuenta de apoyo para las operaciones de mantenimiento de la paz.
115. En algunos casos también se tropieza con considerables dificultades para negociar y aplicar debidamente el acuerdo sobre el estatuto de las fuerzas. Las enmiendas que proponen algunos gobiernos anfitriones a veces se apartan fundamentalmente de las prácticas habituales y de los principios aplicables a las operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas, y las negociaciones llevadas a cabo sobre esa base demoran la concertación de un acuerdo aceptable. Este proceso se aceleraría si el Consejo de Seguridad fijara plazos para la concertación de los acuerdos sobre el estatuto de las fuerzas y, en la resolución por la que se establece una operación, se incluyera una cláusula en virtud de la cual el modelo de acuerdo sobre el estatuto de las fuerzas (véase A/45/594) se aplicaría provisionalmente hasta tanto se llegase a un acuerdo definitivo.
| Recomendaciones: Que los gobiernos que cuenten con la capacidad pertinente establezcan la práctica de proporcionar al Secretario General toda información que pueda consolidar sus esfuerzos en materia de medidas preventivas. Que el Consejo de Seguridad y la Asamblea examinen medidas para fortalecer la capacidad de reacción rápida de las Naciones Unidas. Que el Consejo de Seguridad, al establecer una operación de mantenimiento de la paz, fije un plazo para la concertación del acuerdo sobre el estatuto de las fuerzas entre las Naciones Unidas y el gobierno anfitrión para la operación de que se trate y, hasta que se concierte el acuerdo, se aplique provisionalmente el modelo de acuerdo sobre el estatuto de las fuerzas. |
Cooperación con las organizaciones regionales
116. Diversas organizaciones regionales han participado en medidas preventivas, de mantenimiento de la paz y otras actividades para el logro de la paz llevadas a cabo en virtud de un mandato conferido al Consejo de Seguridad. Sobre la base del Capítulo VIII de la Carta, la Organización ha emprendido varias actividades complementarias con los organismos y acuerdos regionales en tal sentido. Entre ellas figuran el despliegue conjunto de operaciones sobre el terreno, como las llevadas a cabo en Georgia y Liberia, y la designación de un representante especial de las Naciones Unidas y la Organización de la Unidad Africana para la región de los Grandes Lagos de África. Se redoblará la cooperación con las organizaciones regionales que participarán cada vez en mayor medida en todas las actividades de las Naciones Unidas relacionadas con el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, incluidas las de prevención de conflictos.
Reformas en la Secretaría
117. En la actualidad suele aceptarse que los conflictos de hoy en día tienen muchas dimensiones que es necesario abordar en forma general y que requieren una acción más integrada y coordinada. Ya se han introducido reformas generales y se ha ampliado considerablemente la cooperación entre el Departamento de Asuntos Políticos, el Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz, el Departamento de Asuntos Humanitarios y otros departamentos y entidades pertinentes a los que se pide que establezcan operaciones sobre el terreno y participen en ellas. Se han aclarado las estructuras jerárquicas y la función de presentación de informes de las misiones sobre el terreno y se ha fortalecido el intercambio de información y la coordinación entre los departamentos y con otras entidades del sistema, en particular en la esfera de los asuntos humanitarios. El Comité Ejecutivo de Paz y Seguridad y el Comité Ejecutivo de Asuntos Humanitarios examinarán los medios de fortalecer la cooperación entre los departamentos interesados, en particular en lo que respecta a la reunión y el análisis de información y a la posibilidad de extraer el máximo beneficio posible de la experiencia adquirida en las misiones sobre el terreno.
118. En el Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz se está afianzado y reforzando la integración de los componentes civiles y militares. Si bien es mucho lo que se ha logrado en esta esfera, será difícil hacer nuevos progresos mientras el personal de varias dependencias, para cuyos puestos no se asignan fondos en el presupuesto, consista casi exclusivamente en oficiales militares proporcionados a título gratuito. Debe fortalecerse la actual capacidad del Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz promoviendo la cooperación entre los componentes civiles y militares en todas las esferas, desde la planificación y preparación de una operación hasta su ejecución, su cierre y el análisis posterior a la misión. Ello sólo podrá lograrse con un presupuesto que tenga en cuenta las necesidades de personal efectivas del Departamento.
119. Es especialmente importante adoptar un enfoque integrado sobre el terreno, donde las partes pueden explotar la falta de cohesión o las divergencias entre los organismos de las Naciones Unidas. Por este motivo, la función del Representante Especial del Secretario General es de vital importancia. En países donde se han establecido grandes operaciones multidisciplinarias sobre el terreno, el Representante Especial debe velar por que los esfuerzos de los distintos componentes del sistema se refuercen mutuamente. En esas circunstancias, el Representante Especial tiene atribuciones de mando sobre los comandantes de las fuerzas, los comisarios de la policía civil, los coordinadores residentes y los coordinadores de la asistencia humanitaria.
Medida 3: Se elaborará un plan para poner fin gradualmente, a la mayor brevedad posible, a la utilización en la Secretaría de personal proporcionado a título gratuito.Medida 4: En el terreno, el Representante Especial del Secretario General tendrá autoridad sobre todas las entidades de las Naciones Unidas.
Consolidación de la paz después de los conflictos
120. En los últimos años, la consolidación de la paz después de los conflictos ha adquirido nueva importancia en la labor de las Naciones Unidas. El concepto de "consolidación de la paz después de los conflictos" abarca las diversas medidas concertadas e integradas que se adoptan al final de un conflicto para afianzar la paz y evitar la reanudación del enfrentamiento armado. Las actividades de consolidación de la paz pueden incluir la creación o el fortalecimiento de las instituciones nacionales; la supervisión de elecciones; la promoción de los derechos humanos; la ejecución de programas de reintegración y rehabilitación y la creación de las condiciones necesarias para que pueda continuar el proceso de desarrollo. Las actividades de consolidación de la paz no constituyen un sucedáneo de las actividades humanitarias y de desarrollo en curso en los países que están saliendo de una crisis. En cambio, tienen por objeto complementarlas e introducir nuevas actividades o reorientar actividades existentes que, además de su valor intrínseco a nivel humanitario o de desarrollo, son políticamente importantes pues reducen el riesgo de que se reanude el conflicto y contribuyen a crear condiciones más propicias para la reconciliación, la reconstrucción y la recuperación. El carácter pluridimensional de una empresa de esa naturaleza exige la adopción de medidas eficaces de coordinación.
121. En su carácter de órgano de coordinación y de entidad que preside las reuniones del Comité Ejecutivo de Paz y Seguridad, el Departamento de Asuntos Políticos había de trabajar en colaboración muy estrecha con la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, el Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz, la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el Banco Mundial, teniendo presente, en particular, la importancia de determinar en qué momento la función de consolidación de la paz debe ceder el paso a actividades integrales de reconstrucción y desarrollo. Se seguirán estableciendo equipos de tareas para garantizar la acción integrada de todo el sistema de las Naciones Unidas. En cada caso, se ha decidido sobre una base pragmática a quién se encomendará la presidencia. La entidad de coordinación apoyará y fortalecerá la labor de los equipos de tareas.
Medida 5: Con efecto inmediato, el Departamento de Asuntos Políticos, en su actual capacidad de entidad que preside las reuniones del Comité Ejecutivo de Paz y Seguridad, coordinará las actividades de las Naciones Unidas de consolidación de la paz después de los conflictos. El Comité Ejecutivo de Paz y Seguridad, en colaboración con otros comités ejecutivos, según proceda, diseñará y ejecutará las iniciativas de consolidación de la paz después de los conflictos y, en particular, de definir los objetivos, los criterios y las directrices operacionales para las actividades de las organizaciones del sistema de las Naciones Unidas de consolidación de la paz después de los conflictos.
Desarme y regulación de armamentos
122. El desarme es un tema importantísimo de la labor mundial. Al cesar la rivalidad entre las superpotencias, las naciones del mundo entero han reconocido la importancia que revisten para ellas el éxito de las negociaciones multilaterales y la supervisión de los acontecimientos relacionados con los armamentos. Como resultado de ello, las Naciones Unidas desempeñan un papel decisivo en los esfuerzos mundiales por limitar los armamentos y los conflictos. En el marco de la Conferencia de Desarme y la Asamblea General, se han logrado importantes progresos en el establecimiento y la consolidación de instrumentos jurídicos multilaterales y zonas libres de armas nucleares. La Comisión de Desarme también ha cumplido una valiosa función.
123. Con la firma del Tratado de prohibición completa de los ensayos nucleares, que la Asamblea General hizo suyo la prórroga por un período indefinido del Tratado sobre la no proliferación de las armas nucleares, el establecimiento de una zona libre de armas nucleares en África, los esfuerzos por aplicar plenamente el Tratado de Bangkok, por el que se establece una zona libre de armas nucleares en el Asia Sudoriental, y el fortalecimiento, por el Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA), de las salvaguardias del Tratado sobre la no proliferación de las armas nucleares, se han hecho considerables progresos hacia la consecución del desarme nuclear. Otros acontecimientos positivos han sido la entrada en vigor de la Convención sobre las Armas Químicas y el fortalecimiento de la prohibición del uso de armas biológicas. Los progresos recientes en lo que respecta a reducir y eliminar las minas terrestres también son de importancia decisiva para las Naciones Unidas.
124. Al surgir nuevos peligros y protagonistas, la labor que deben cumplir las Naciones Unidas en la esfera del desarme ha cobrado renovada urgencia. En el período posterior a la guerra fría, la difusión de tecnología y material para la fabricación de armas nucleares, así como el aumento del interés en la adquisición de armas biológicas y químicas y los sistemas vectores correspondientes constituyen una amenaza creciente. En años recientes, los caudillos regionales, las organizaciones delictivas y diversos grupos terroristas se han dedicado al comercio y la adquisición de armas de destrucción en masa. El amplio uso y el poder de destrucción de las minas terrestres en zonas de conflicto armado y la obtención por civiles de armas convencionales y armas ligeras son cuestiones que se han incorporado al programa de las organizaciones internacionales y que frecuentemente hay que encarar en el contexto de las operaciones de mantenimiento de la paz. Los progresos logrados recientemente en los esfuerzos por reducir y eliminar las minas terrestres también revisten suma importancia para las Naciones Unidas.
125. Se llevará a cabo la reorganización de la capacidad administrativa de la Secretaría a fin de establecer una estructura que permita responder eficazmente a las prioridades de los Estados Miembros en la esfera del desarme. Se establecerá un nuevo Departamento de Desarme y de Regulación de Armamentos que reemplazará al Centro de Asuntos de Desarme. El Departamento tendrá su sede en Nueva York a fin de asegurar su interacción eficaz con la Asamblea General, el Consejo de Seguridad, la Oficina del Secretario General y los departamentos competentes de las Naciones Unidas. Como la Conferencia de Desarme se reúne en Ginebra, de tres a cuatro meses todos los años, necesitarán que se le siga prestando apoyo. Por lo tanto se mantendrán en Ginebra los recursos existentes de personal que prestan apoyo a la Conferencia de Desarme, y supervisan las convenciones y los tratados multilaterales de desarme y los programas de becas y capacitación, así como el Instituto de las Naciones Unidas de Investigación sobre el Desarme (UNIDIR). El Director General de la Oficina de las Naciones Unidas en Ginebra seguirá desempeñando el cargo de Secretario General de la Conferencia de Desarme y presentando informes directamente al Secretario General.
Medida 6: Se establecerá un Departamento de Desarme y de Regulación de Armamentos, encabezado por un Secretario General Adjunto.
126. Teniendo en cuenta los nuevos acontecimientos y tendencias indicados en los párrafos precedentes, los Estados Miembros tal vez deseen considerar si corresponde examinar las actuales estructuras de negociaciones o deliberaciones multilaterales y los programas correspondientes, con miras a actualizarlos y racionalizarlos.
| Recomendación: Que la Asamblea General examine la labor de la Comisión de Desarme y la Primera Comisión a fin de actualizarla, racionalizarla y simplificarla. |
127. Los fundadores de las Naciones Unidas consideraron que la cooperación internacional en las esferas económica y social y la promoción de condiciones de progreso y desarrollo económico y social figuraban entre los propósitos más importantes de la Organización. La búsqueda de formas de perseguir ese objetivo fundamental en un ambiente de evolución constante sigue teniendo alta prioridad y debería ser objetivo principal del proceso de reforma de las Naciones Unidas. La Organización debe fortalecer su capacidad para superar los obstáculos de larga data que se oponen al desarrollo y, al mismo tiempo, ponerse en condiciones de hacer frente a problemas nuevos e incipientes.
128. Las Naciones Unidas tienen ventajas y posibilidades considerables en esta esfera. Son la única institución cuyo mandato tiene la amplitud necesaria para ocuparse de las causas fundamentales de la inestabilidad y los conflictos y prestar atención en forma global e integrada a la gran diversidad de problemas económicos, sociales y ambientales que estorban el desarrollo. La Organización tiene también excelentes posibilidades para establecer vínculos de cooperación y la necesaria colaboración para el desarrollo entre los gobiernos, el sector privado, la sociedad civil y las organizaciones regionales y mundiales. Muchas de las esferas de problemas que afectan el desarrollo se han examinado a fondo en las conferencias internacionales organizadas por las Naciones Unidas en el decenio de 1990. Los temas interdisciplinarios y comunes surgidos de esas conferencias requieren enfoques normativos y tratamiento comunes, y un esfuerzo común para lograr un seguimiento continuo. El conjunto de esos temas constituye un marco para un enfoque integrado y general del desarrollo económico y social en su sentido más amplio.
129. La contribución de las Naciones Unidas tiene especial importancia en un momento en que están cambiando los paradigmas del concepto y la filosofía del desarrollo económico y social. Como centro mundial de ideas innovadoras y establecimiento de consenso, las Naciones Unidas deben aprovechar al máximo su capacidad analítica para reconocer problemas comunes y recomendar soluciones. Gracias a sus actividades normativas, la Organización puede contribuir al establecimiento de un entorno externo que permita que todos los países y sus empresas compitan en condiciones de igualdad en los mercados internacionales, y, mediante sus actividades consultiva y operacional, puede ayudar a desarrollar los instrumentos y la capacidad de recursos humanos que permitirían superar las limitaciones que encuentran muchos países en relación con la oferta. Las Naciones Unidas deben seguir tratando de influir en las decisiones económicas que se adoptan en otros foros desde la perspectiva de los países en desarrollo y conservan sus excelentes posibilidades para el establecimiento de un consenso basado en la perspectiva de la interdependencia de los problemas, y para determinar los medios de que pueden valerse todos los países para alcanzar el desarrollo sostenido y sostenible.
La función del Consejo Económico y Social
130. Es preciso poner al Consejo Económico y Social en condiciones de desempeñar más eficazmente la función que se le confió en la Carta. A largo plazo, puede ser necesario reformular la función del Consejo a la luz de la experiencia de los últimos 50 años y de las nuevas realidades económicas y sociales e incluso modificar la Carta para dotarlo de mayor autoridad. Como prioridad inmediata, hay que fortalecer las funciones básicas de gestión normativa y coordinación del Consejo Económico y Social, y dotarlo de lo necesario para que pueda desempeñar mejor su función en el diálogo para la coordinación de la política macroeconómica. También es preciso que el Consejo mejore la organización de sus períodos de sesiones y sus procedimientos de presentación de informes, y racionalice su mecanismo subsidiario, especialmente los órganos rectores de los fondos y programas de las Naciones Unidas.
Organización y métodos de trabajo del Consejo Económico y Social
131. En los últimos años, el Consejo ha empezado a organizarse de manera más efectiva a fin de aumentar su contribución al diálogo para la coordinación de la política internacional. El diálogo de política de "un día" establecido por el Consejo reúne a los jefes ejecutivos del Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional (FMI), la Organización Mundial del Comercio (OMC) y la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) en un notable diálogo con los Estados Miembros de la Organización. El diálogo de política y el debate que se realiza en la serie de sesiones de alto nivel con la participación de un número cada vez mayor de ministros y altos funcionarios de los gobiernos son prueba de que los Estados Miembros quieren que el Consejo desempeñe una función especial en el diálogo para la coordinación de la política macroeconómica. Para fortalecer aún más esa función, el Consejo podría recibir la asistencia de grupos de expertos cualificados apoyados por una secretaría identificable y dedicada, lo que facilitaría el examen oportuno de las cuestiones pertinentes. La celebración de reuniones de grupos especializados sobre temas concretos permitiría al Consejo recibir el asesoramiento de expertos sobresalientes. Al mismo tiempo, se sugiere, en consecuencia, que el Comité de Planificación del Desarrollo podría suprimirse.
132. El diálogo oficioso con los jefes de los fondos y programas de las Naciones Unidas que se realiza en la reunión de alto nivel de la "serie de sesiones sobre actividades operacionales para el desarrollo" es también cada vez más provechoso. Se espera además que el Consejo, mediante esa serie de sesiones, proporcione en todo el sistema una orientación normativa coherente para las actividades operacionales para el desarrollo. Eso requiere la mejora de los procedimientos de preparación, de modo que queden bien definidas las cuestiones normativas fundamentales planteadas en los informes de las juntas ejecutivas de los fondos y programas, y un nivel de participación en el Consejo que confiera la importancia política necesaria a las disposiciones normativas que formule. Para que el diálogo tenga más significación se requiere especialmente la participación activa de los países menos adelantados, que son los beneficiarios de las actividades operacionales.
133. También es preciso dar un enfoque más concreto a la serie de sesiones de carácter general del Consejo, en que se examinan los informes de sus órganos subsidiarios. Esos informes se examinan actualmente en forma consecutiva y sin prestar suficiente atención a los vínculos entre ellos. Además, el examen de los informes de los órganos subsidiarios por el Consejo es principalmente de procedimiento, y no está orientado hacia la adopción de políticas. También es indudable que es preciso aumentar la capacidad del Consejo de ocuparse a priori y no a posteriori de los programas de trabajo de sus comisiones orgánicas.
134. En el párrafo 197 del presente informe se recomienda que el Consejo establezca una serie de sesiones sobre asuntos humanitarios. En los párrafos 138 a 142 figuran recomendaciones sobre el fortalecimiento del apoyo sustantivo de secretaría al Consejo, junto con otras reformas de la función de secretaría.
| Recomendaciones: Que el Consejo Económico y Social considere la posibilidad de celebrar sus diversas series de sesiones en distintas épocas del año determinadas de antemano, sin que ello afecte la duración total de las reuniones que celebrase el Consejo durante un año determinado. Eso facilitará la asistencia a esas series de sesiones de los ministros directamente interesados en los temas y las cuestiones normativas que se examinen en cada serie de sesiones. Que se aumente la duración de la serie de sesiones sobre actividades operacionales para que el Consejo pueda dar una orientación normativa eficaz a la labor de los diversos programas y fondos. Que se reemplace el Comité de Planificación del Desarrollo por grupos de expertos sobre diversas cuestiones de política establecidos por el Consejo Económico y Social para cada caso y cuyos miembros se designarán por recomendación del Secretario General. Que se mejore la labor de la serie de sesiones sobre actividades operacionales para el desarrollo aumentando su duración y estableciendo un fondo fiduciario que facilite la participación de funcionarios de los países menos adelantados en esa serie de sesiones. |
Reforma de los órganos subsidiarios
135. A fin de ayudar al Consejo Económico y Social a examinar su mecanismo subsidiario, de conformidad con las disposiciones de la resolución 50/227 de la Asamblea General y teniendo presente el espíritu y el propósito de la resolución, se han preparado propuestas para efectuar una consolidación y reconfiguración general del mecanismo subsidiario con el objeto de aprovechar las complementariedades y de dar oportunidades de intercambio recíproco, para someterlas al examen de los Estados Miembros. Con ello se persigue, principalmente, hacer una contribución técnica a las deliberaciones en curso. Los detalles de las recomendaciones y su fundamento figuran en una nota de antecedentes que se ha de presentar a la Asamblea General.
| Recomendaciones:
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Las comisiones regionales y el proceso de reforma
136. Se han hecho numerosos estudios sobre la función de las comisiones regionales. Pese a que el número de grupos de integración regional y subregional es cada vez mayor, las comisiones regionales siguen siendo los órganos políticamente neutrales y democráticos por excelencia en que todos los países de una región participan en condiciones de igualdad. No obstante, las comisiones regionales tienen plena conciencia de la necesidad de redefinir su función atendiendo a las nuevas circunstancias y al surgimiento de esos grupos de integración. En algunos casos ha habido grandes cambios en la composición, debido principalmente a los acontecimientos ocurridos en Europa central y oriental. También es preciso que las comisiones examinen su función en el contexto de las organizaciones mundiales. Las comisiones han intensificado últimamente sus actividades de reforma y han modernizado en grados diversos tanto su estructura gubernamental como la de sus secretarías. En el informe del Secretario General sobre la cooperación regional en las esferas económica y social y esferas conexas (E/1997/40) figura un examen más detallado de las medidas de reforma adoptadas.
137. Las actividades de reforma de las comisiones regionales no han incluido un examen general de su función en el marco de unas Naciones Unidas objeto a su vez de reformas. En consecuencia, el Consejo Económico y Social debería examinar varias cuestiones generales pertinentes a la labor de las comisiones.
| Recomendación:
Que el Consejo Económico y Social inicie un examen general de las comisiones regionales, en consulta con otros órganos regionales y con los gobiernos, teniendo presentes los exámenes ya realizados por cada una de las comisiones, a fin de examinar la competencia básica de las comisiones en relación con la de los órganos mundiales y otros órganos intergubernamentales regionales y subregionales, y determinar la división del trabajo más adecuada, tanto respecto del establecimiento de normas como de las actividades de cooperación técnica y las perspectivas de mayor racionalización y consolidación. |
Reforma de la Secretaría
138. A nivel de la Secretaría se está adoptando una serie de medidas a fin de que los recursos de que dispone la Organización en esta esfera se usen de la manera más racional posible. Se está haciendo hincapié en la determinación de las esferas en que se ha establecido en varias partes de la Secretaría una competencia reconocida; la disminución de la fragmentación de aptitudes y la duplicación de esfuerzos; la creación en cada sector de la sinergia y las masas críticas necesarias para elevar la calidad del análisis y las actividades; y la simplificación y racionalización de la capacidad de ejecución.
139. La finalidad de la decisión de fusionar los departamentos de los sectores económico y social de la Secretaría en un nuevo Departamento de Asuntos Económicos y Sociales era facilitar el logro de esos objetivos. El nuevo departamento se estableció tras una amplia reorganización de la UNCTAD que afectó tanto la secretaría de la UNCTAD como su mecanismo intergubernamental. La participación de la UNCTAD y el PNUMA, junto con el nuevo Departamento de Asuntos Económicos y Sociales, en el Comité Ejecutivo de Asuntos Económicos y Sociales está permitiendo a la Organización ocuparse en forma coherente de dos factores básicos del desarrollo, a saber, el medio ambiente y el vínculo entre el comercio, la inversión y la tecnología. Además, la participación de las comisiones regionales en el Comité Ejecutivo permite armonizar los aspectos mundiales y regionales del desarrollo y hacer que, en forma complementaria, influyan en la labor de la Organización, incluso en el apoyo sustantivo que proporciona al Consejo Económico y Social. El Comité Ejecutivo está buscando activamente maneras de combinar con mayor eficacia los recursos y la capacidad de la Organización en esferas fundamentales como la preparación de estudios económicos y sociales, y lograr una división más eficaz del trabajo en la Secretaría.
140. Es preciso fortalecer la capacidad de la Secretaría para prestar apoyo eficaz al Consejo mediante el establecimiento en el nuevo departamento de una secretaría sustantiva identificable que trabaje en cooperación y colaboración estrechas con los correspondientes departamentos, fondos y programas, y organizaciones y organismos del sistema de las Naciones Unidas. Esa secretaría proporcionaría el principal apoyo sustantivo al Consejo, especialmente en relación con las series de sesiones de alto nivel, de coordinación y sobre actividades operacionales. También prepararía el informe anual del Consejo a la Asamblea General, así como informes analíticos consolidados sobre cuestiones normativas interdisciplinarias derivadas de la serie de sesiones de carácter general y destinadas a apoyar la función normativa de la serie de sesiones sobre actividades operacionales. Como parte de esa secretaría, se creará una dependencia identificable de asuntos entre organismos, fortalecida con personal adscrito procedente de diversos programas y organismos, para que preste servicios al Comité Administrativo de Coordinación y promueva constantemente el intercambio de información y consultas en todo el sistema de las Naciones Unidas.
141. Conjuntamente con la aplicación de la decisión de establecer el Departamento de Asuntos Económicos y Sociales, se están haciendo ajustes para mejorar la división del trabajo con otras entidades de los sectores económico y social, teniendo presentes también las reformas propuestas en el proceso y las estructuras intergubernamentales. Se está prestando especial atención al fortalecimiento de esferas de trabajo relativas a la cooperación Sur-Sur y el apoyo a África, los países menos adelantados y los pequeños Estados insulares en desarrollo. Se espera prestar una atención prioritaria a esas esferas aprovechando los recursos liberados gracias a las medidas de eficiencia. En las estimaciones presupuestarias revisadas se proporcionarán detalles al respecto.
142. Para mejorar el análisis normativo en las Naciones Unidas, es necesario crear centros de excelencia y masa crítica aprovechando las ventajas y capacidades relativas disponibles en las diversas entidades económicas y sociales de la Organización. El nuevo Departamento tiene competencias básicas claras en esferas tales como el enfoque integrado del desarrollo, el desarrollo sostenible, el desarrollo social, el adelanto, los derechos y la potenciación del papel de la mujer, en actividades demográficas y estadísticas, y en las cuestiones derivadas del seguimiento integrado de las conferencias recientes de las Naciones Unidas. La UNCTAD tiene competencias básicas en el análisis de políticas macroeconómicas en el marco de la interdependencia y en el apoyo a las cuestiones del comercio y el desarrollo relacionadas entre sí.
Medida 7:a) En el nuevo Departamento de Asuntos Económicos y Sociales unificado se establecerá una secretaría sustantiva del Consejo Económico y Social dirigida por un alto funcionario. En las estimaciones presupuestarias revisadas se proporcionarán detalles al respecto.
b) El Departamento de Asuntos Económicos y Sociales y la UNCTAD harán un examen de sus actividades en la esfera macroeconómica para fortalecer su cooperación y racionalizar y mejorar la labor de las Naciones Unidas en esa esfera. En el examen se presentarán opciones para reorientar, fortalecer y concentrar mejor la capacidad de las Naciones Unidas a fin de asegurar su función directiva en la satisfacción de las necesidades prioritarias de información de la comunidad mundial. Las recomendaciones se presentarán al Secretario General antes del 1 de octubre de 1997.
Fiscalización de drogas, prevención del delito y lucha contra el terrorismo internacional
143. Cada día aumenta el peligro que las redes transnacionales de delincuentes, de tráfico de estupefacientes, de blanqueo de dinero y de terrorismo constituyen para la autoridad de los gobiernos y la sociedad civil. El acceso de grupos del hampa a tecnologías avanzadas de información y a armas modernas, así como a los diversos instrumentos de la economía mundial de mercado, han venido aumentando considerablemente el poder y la influencia que pueden tener esos grupos, lo que pone en peligro el orden público y las instituciones económicas y políticas legítimas. Tanto para los países industrializados como para los países en desarrollo, eso constituye un problema cada vez más inquietante que hace imprescindible la cooperación internacional.
144. La fiscalización de drogas, la prevención del delito y la lucha contra el terrorismo internacional en todas sus formas y manifestaciones constituyen una de las ocho esferas prioritarias del plan de mediano plazo para el período 1998-2001. La ejecución de los programas se ha confiado hasta ahora a dos entidades distintas, a saber, el Programa de las Naciones Unidas para la Fiscalización Internacional de Drogas (PNUFID) y la División de Prevención del Delito y Justicia Penal, ambos con sede en Viena. El PNUFID presta servicios a la Comisión de Estupefacientes y a la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes, en tanto que la División de Prevención del Delito y Justicia Penal presta servicios a la Comisión de Prevención del Delito y Justicia Penal. Habida cuenta de la clara relación existente entre los problemas de las drogas y el delito, mediante un reajuste organizacional de los dos programas se podría fortalecer la capacidad de las Naciones Unidas para hacer frente a esos problemas de importancia crítica.
145. Para que la Organización pueda concentrar y aumentar su capacidad de ocuparse de los problemas interconexos de la fiscalización de drogas y el delito transnacional, se fortalecerá la División de Prevención del Delito y Justicia Penal para transformarla en un Centro de Prevención del Delito Internacional. Se fortalecerá la capacidad del Centro para ocuparse del terrorismo internacional y de fenómenos cada vez más graves como el blanqueo de dinero y el tráfico de mujeres y niños. Eso no afectará al equilibrio entre las actividades del PNUFID de lucha contra el tráfico de drogas y otros componentes de la fiscalización de drogas, incluso las actividades de prevención y rehabilitación, así como las que persiguen reducir la oferta ilícita fomentando otras actividades. Al mismo tiempo, se aumentará la interacción entre el programa de trabajo del Centro y el del PNUFID, en particular mediante programas conjuntos sobre cuestiones de interés común, como el blanqueo de dinero. Se establecería una estructura administrativa común a cargo de un Director Ejecutivo que se ocuparía del PNUFID y del nuevo Centro y que sería también Director General de la Oficina de las Naciones Unidas en Viena.
Medida 8: Viena será el núcleo de las actividades de las Naciones Unidas contra el delito, las drogas y el terrorismo. La División de Prevención del Delito y Justicia Penal será reestructurada como Centro de Prevención del Delito Internacional y se presentarán a los Estados Miembros propuestas para fortalecer la capacidad del Centro. El nuevo Centro y el Programa de las Naciones Unidas para la Fiscalización Internacional de Drogas formarán, sumados, una nueva Oficina de Fiscalización de Drogas y de Prevención del Delito.
146. La naturaleza del desarrollo se ha modificado ostensiblemente y se caracteriza actualmente por un mayor grado de apertura política y económica y de sensibilización respecto de los problemas sociales y ambientales. La sustitución de importaciones y los obstáculos al comercio se están sustituyendo por una orientación a las exportaciones y la eliminación de las distorsiones del comercio. Ello ha dado lugar a un aumento espectacular de las corrientes de capitales del sector privado, que han pasado a ser el principal motor del desarrollo en muchos países que poseen la base institucional necesaria. No obstante, la mayoría de los países en desarrollo sigue teniendo un acceso muy limitado al capital privado y depende de un conjunto de recursos cada vez más reducido de asistencia oficial para el desarrollo procedente del exterior, mientras hace frente a problemas de pobreza, bajos niveles de desarrollo social, degradación del medio ambiente y, en algunos casos, inestabilidad política. Se estima que, en 1996, las inversiones extranjeras directas en Asia ascendieron a 48.000 millones de dólares de los EE.UU., si bien únicamente 2.600 millones de dólares correspondieron al África al sur del Sáhara.
147. Las necesidades planteadas a las Naciones Unidas han aumentado con el tiempo y se ponen de manifiesto en los mandatos de las conferencias mundiales. Las transformaciones económicas, ambientales, sociales y políticas han generado nuevas prioridades en el ámbito de la asistencia para el desarrollo, particularmente por lo que respecta a controlar los efectos de la transición económica y política, garantizar condiciones de vida sostenibles, poner coto a tendencias tales como la feminización de la pobreza y eliminar los peligros que amenazan al medio ambiente. A pesar de esas crecientes necesidades, los fondos y programas claves de las Naciones Unidas siguen encontrándose en una situación de estancamiento y de falta de previsibilidad y certidumbre respecto de las contribuciones básicas, a lo que se suma un aumento considerable de los recursos asignados. Individualmente considerados, los fondos y programas representan un porcentaje muy reducido de las corrientes totales de recursos para el desarrollo. Así pues, las Naciones Unidas han de proceder a reexaminar y reorientar su función en las actividades de desarrollo teniendo en cuenta el número considerable de nuevos integrantes del ámbito de la asistencia para el desarrollo y los importantes cambios en las políticas y el papel de otros integrantes. Particularmente en el contexto de las actividades de desarrollo, las Naciones Unidas han de establecer una cooperación más estrecha con el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y los bancos regionales de desarrollo.
Importancia de la coherencia y la eficacia en las actividades de desarrollo
148. La diversidad, las características distintivas y la especialización de los fondos y programas de las Naciones Unidas que participan en las actividades de desarrollo resultan muy beneficiosas para las Naciones Unidas y los países en desarrollo. El proceso de reforma está destinado a mantener y reforzar el carácter distintivo de esas entidades, intentando al mismo tiempo facilitar su funcionamiento en un marco más unificado, cooperativo y coherente en su calidad de miembros de la familia de las Naciones Unidas.
149. Al ir abriéndose paso la idea de que el logro de un desarrollo eficaz exige un enfoque más integral, cada organización sectorial tiende a hacer extensivas sus actividades a ámbitos que se superponen a otros. Ese fenómeno se pone de manifiesto en el caso de todas las organizaciones del sistema. La superposición hace más necesarias la cooperación y la coordinación entre las organizaciones correspondientes y complica los problemas dimanantes de la fragmentación de las estructuras existentes. En el plano nacional, la fragmentación y superposición indicadas constituyen un obstáculo para que las Naciones Unidas atiendan a las necesidades de los países de manera sistemática, coherente y eficaz en función de los costos.
150. La fragmentación y la superposición complican el problema de la disminución del volumen relativo de los recursos de las Naciones Unidas destinados a actividades operacionales y de otras corrientes financieras. En conjunto, los gastos del PNUD, el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) y el Fondo de Población de las Naciones Unidas (FNUAP) ascendieron únicamente a 4.706 millones de dólares en 1994-1995 y se destinaron a 135 países en los que se ejecutaban programas. [ Véase el informe del Comité Administrativo de Coordinación presentado al Consejo Económico y Social en relación con los programas y recursos del sistema de las Naciones Unidas para el bienio 1994-1995 (E/1995/64).] El volumen de esa asistencia, a pesar de su carácter de donación, sigue siendo relativamente escaso. Así pues, la eficacia y los efectos de tales recursos dependen primordialmente de su distribución, su destino y su administración.
151. A partir de su cuadragésimo cuarto período de sesiones, la Asamblea General ha ido aprobando una serie de resoluciones para abordar esas cuestiones. [ Resoluciones de la Asamblea General 44/211, de 28 de diciembre de 1989, 47/199, de 22 de diciembre de 1992, y 50/120, de 20 de diciembre de 1995.] Además de subrayar que se deben respetar y ampliar los mandatos de los fondos y programas, se destaca que los "distintos fondos, programas y organismos especializados deben comprometerse a colaborar a fin de integrar la asistencia prestada por el sistema de las Naciones Unidas a los procesos de desarrollo de los países receptores de un modo plenamente coordinado". La Asamblea ha destacado que "la coordinación de los arreglos y procedimientos de financiación (en materia de actividades operacionales del sistema de las Naciones Unidas para el desarrollo) [...] debería elevar al máximo su carácter complementario y evitar la duplicación, a fin de aumentar los efectos positivos de esas actividades sobre el desarrollo de los países en desarrollo". Además, la Asamblea General ha hecho hincapié en que "el sistema de las Naciones Unidas en el plano nacional se debe estructurar y componer de manera que se ajuste a los programas de cooperación en curso y proyectados, más que a la estructura institucional del sistema de las Naciones Unidas".
152. La labor del Comité Ejecutivo de Actividades de Desarrollo constituye un paso importante de la puesta en práctica de los cambios anunciados el 17 de marzo del año en curso. El PNUD sigue desempeñando la función de administrar y financiar el sistema de coordinadores residentes. Este sistema, será fortalecido mediante la selección de coordinadores residentes procedentes de todas las organizaciones pertinentes. El Comité Ejecutivo de Actividades de Desarrollo ha acordado una serie de medidas encaminadas a impulsar ese proceso, al tiempo que ha delimitado ciertos ámbitos que requieren nuevas consultas.
153. A partir de esa experiencia, ya es factible pasar a la etapa siguiente del proceso, lo que entraña la constitución del Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo en sustitución del grupo sectorial de actividades de desarrollo. El Comité Ejecutivo del Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo volverá a constituirse bajo la dirección del actual Presidente del Comité Ejecutivo, a saber, el Administrador del PNUD. El Comité Ejecutivo estará integrado por el PNUD, el UNICEF y el FNUAP, con participación de otras organizaciones en los asuntos que correspondan a sus intereses y mandatos. El Comité Ejecutivo del Grupo perfilará más las aportaciones que cada entidad haya de hacer a los objetivos generales de la Organización y ayudará a cada una de ellas a evitar duplicaciones y a aprovechar la labor y las capacidades de las otras; actuará en calidad de instrumento de desarrollo y gestión de políticas con el fin de contribuir a la adopción de decisiones sobre cuestiones políticas, administrativas y operacionales por parte de cada entidad, ponerlas en práctica y fortalecer los procesos de adopción de decisiones en la Organización en general; servirá de foro para que los jefes de las entidades sometan a consulta a sus órganos rectores cuestiones sustantivas y administrativas que tengan repercusiones para otros miembros del Grupo o para la Organización en su conjunto; contribuirá a reforzar la coherencia en materia de políticas y la eficacia en función de los costos evitando duplicaciones y aunando recursos y servicios con objeto de que los programas tengan el mayor efecto posible y se reduzcan al mínimo los gastos administrativos; dará a conocer el proyecto de programa de trabajo y los documentos presupuestarios con suficiente antelación a su conclusión y presentación a los órganos rectores pertinentes con objeto de que esas consultas constituyan una etapa provechosa del proceso de programación; y fomentará una presencia más unificada de las Naciones Unidas a nivel de los países, entre otras cosas, sirviendo de foro para que se impartan directrices conjuntas a los coordinadores residentes y a los representantes sobre el terreno a los efectos de lograr que su labor sea objeto de un apoyo sustantivo más integrado y sistemático por parte de las sedes.
154. En relación con el establecimiento de modalidades más adecuadas de cooperación, la constitución del Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo no menoscabará ni comprometerá el carácter distintivo o la identidad de las organizaciones participantes ni la responsabilidad de sus jefes ante el Secretario General o sus respectivos órganos rectores. Por el contrario, servirá para fortalecer sus capacidades individuales y colectivas a los efectos de ajustarse con mayor eficacia a las directrices y necesidades en materia de políticas. Además, esa medida mantiene en pie la capacidad y las responsabilidades individuales de movilización de recursos de los distintos fondos y programas, al tiempo que permite que se destine una mayor proporción de los fondos a programas sustantivos. Además, sin duda permitirá reforzar el apoyo a los órganos intergubernamentales fundamentales -- la Asamblea General y el Consejo Económico y Social -- al ayudarles a centrarse más en el ejercicio de sus funciones de dirección y estableciendo mecanismos colectivos más eficaces para preparar y aplicar sus directrices generales sobre políticas.
155. Basándose en los considerables progresos ya realizados, el Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo continuará tratando de alcanzar marcos programáticos y presupuestarios, servicios y prácticas administrativas y de personal armonizados o comunes.
156. Tampoco quedaría abarcado por el Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo un importante fondo operacional del sistema de las Naciones Unidas, a saber, el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA). A pesar de que el FIDA tiene carácter de organismo especializado, sería muy beneficioso que existiera la más estrecha relación de asociación posible entre el FIDA y las principales instituciones de financiación de las Naciones Unidas que tienen una presencia operacional en los países.
157. El Programa Mundial de Alimentos (PMA), aunque actúa primordialmente en la esfera humanitaria, sigue llevando a cabo importantes actividades sobre el terreno en relación con el desarrollo, particularmente en lo que atañe al transporte, al programa "alimentos por trabajo" y a la alimentación escolar. Por ello, se invitará al PMA a que se asocie con el Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo y participe en su Comité Ejecutivo en los ámbitos que correspondan a sus actividades e intereses.
Medida 9:Actividades en el plano de los paísesa) El Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo sustituirá al actual grupo sectorial sobre actividades de desarrollo y estará encabezado por un Comité Ejecutivo reconstituido, presidido por el actual Presidente del Comité Ejecutivo de Actividades de Desarrollo, a saber, el Administrador del PNUD. El Comité Ejecutivo del Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo estará integrado por los Jefes Ejecutivos del PNUD, el UNICEF y el FNUAP, y se preverá la participación de otras organizaciones en los ámbitos que correspondan a sus intereses.
b) Se pedirá al Comité Ejecutivo del Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo que establezca acuerdos de contraparte a nivel de los países.
158. El centro de atención de las actividades de desarrollo seguirán siendo los países, en los que se llevan a cabo programas en apoyo de las prioridades nacionales. Al concentrarse los programas en las prioridades nacionales, en consonancia con las resoluciones de la Asamblea General, se garantizará su utilidad, se mantendrá la identificación de los países con los proyectos y se promoverá un desarrollo fructífero de la capacidad nacional.
159. La Asamblea General ha decidido que, "a fin de aumentar la coherencia en la programación y la utilización de recursos, la elaboración de programas y la aprobación de componentes, la capacidad y la autoridad se descentralicen más en favor de las oficinas locales, proporcionándoles la necesaria pericia técnica y sustantiva". Además, la Asamblea instó, en ese contexto, a los órganos rectores de todos los fondos, programas y organismos especializados a que se aseguraran de que se ampliaran los límites prescritos a la facultad de las oficinas exteriores para cancelar, modificar y añadir epígrafes dentro de los programas aprobados y para reasignar recursos dentro de los renglones presupuestarios aprobados para cada componente de un programa y entre los distintos componentes de un programa, previa aprobación de las autoridades nacionales, a fin de que llegasen a ser iguales y uniformes, en la mayor medida posible, en el contexto de una rendición de cuentas más eficaz.
160. Aunque el establecimiento de un Marco de Asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo por conducto del Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo ha de entrañar forzosamente que la recaudación de fondos se realice de manera coordinada y coherente, no por ello se han de debilitar ni menoscabar la autonomía ni la independencia de las distintas actividades de recaudación de fondos del UNICEF, el FNUAP, el PNUD y otros fondos y programas. Eso exige que cada uno de ellos pueda seguir solicitando recursos, distribuyéndolos y rindiendo cuentas a los donantes respecto de las contribuciones destinadas a esos programas. El presupuesto de cada uno de esos fondos y programas seguirá estando claramente individualizado. Además, cada una de las entidades habrá de seguir rindiendo íntegramente cuentas de los fondos recaudados. Por otra parte, los representantes en los países seguirán rindiendo cuentas directamente a los directores ejecutivos correspondientes acerca de todas las cuestiones relacionadas con los distintos programas para los países y acerca de los asuntos y cuestiones de política relacionados con sus mandatos.
161. Según ciertos indicios alentadores, si se efectúan las mejoras propuestas en relación con la fusión de actividades a nivel de los países, algunos organismos de financiación que se están poniendo en marcha tal vez pudieran recurrir al Marco de Asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo con objeto de hacer llegar su propia asistencia al país.
Medida 10:a) Con objeto de lograr una colaboración orientada al logro de objetivos, la coherencia de los programas y el refuerzo mutuo, los programas de asistencia de las Naciones Unidas se formularán y presentarán como parte de un único Marco de Asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo, con objetivos y calendario comunes. Los fondos para los programas que administre cada uno de los programas y fondos se incluirían en el documento pertinente, pero seguirán individualizándose claramente. La preparación de los programas entrañaría una programación en colaboración con los gobiernos y estrechas consultas con éstos, lo que exigiría que hubiera compatibilidad con las notas disponibles sobre la estrategia de los países.
b) Todos los fondos y programas de los centros de información de las Naciones Unidas formarán parte de una única oficina de las Naciones Unidas, dirigida por el Coordinador Residente en calidad de representante del Secretario General y Jefe del Equipo de las Naciones Unidas en el País, quien estaría acreditado ante el Jefe del gobierno.
c) Los locales comunes de las Naciones Unidas en los países se denominarán "Casa de las Naciones Unidas". La Oficina de Sudáfrica será la primera en denominarse "Casa de las Naciones Unidas", con efecto inmediato.
Gestión de los fondos y programas
162 La mejora de la gestión de los fondos y programas por los gobiernos se vería facilitada en gran medida por una mayor integración de las actividades de supervisión que realizan los Estados Miembros. [En su decisión 1995/51 el Consejo Económico y Social pidió a "los fondos y programas de las Naciones Unidas que mejoren la coherencia de sus programas por países, en particular considerando la posibilidad de celebrar reuniones conjuntas o consecutivas de las juntas ejecutivas, sobre los programas por países, cuando sea posible, y mejorando la vinculación entre sus programas por países y la nota sobre la estrategia del país, de haberla, teniendo presente la necesidad de cooperación entre los donantes externos y los fondos y programas de las Naciones Unidas en esta esfera".] Se recomienda que las Juntas Ejecutivas del PNUD/FNUAP y del UNICEF sigan reuniéndose de manera consecutiva, y celebren reuniones conjuntas cuando proceda y constituyan comités conjuntos integrados por miembros de ambas Juntas con objeto de examinar cuestiones y asuntos de interés común a todas las entidades que formen parte del Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo, incluida la programación colectiva por países preparada en el Marco de Asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo.
| Recomendación: Se invita a los Estados Miembros a que consideren la posibilidad de adoptar medidas para lograr una mayor integración de la supervisión de la gestión del PNUD/FNUAP y del UNICEF, lo que entrañaría la celebración de reuniones consecutivas o conjuntas de las Juntas Ejecutivas existentes y la convocación de comités conjuntos encargados de examinar cuestiones y asuntos de interés común. |
Promoción de una relación constructiva de asociación entre las Naciones Unidas y las instituciones de Bretton Woods
163. El estudio del Banco Mundial titulado "Strategic Compact: Renewing the Bank's Effectiveness to Fight Poverty" sienta las bases para que el Banco Mundial se centre en el "desarrollo humano, el desarrollo sostenible ambiental y social, la reducción de la pobreza y la gestión económica, así como las finanzas, el sector privado y la infraestructura". Además, el Banco está procediendo a descentralizar rápidamente sus actividades en el plano regional y de los países. El hecho de que el Banco comience a ocuparse de ámbitos similares a los que hasta ahora eran de la competencia de las Naciones Unidas generará nuevos recursos para objetivos similares. No obstante, ello hace más urgente la labor de garantizar la debida distribución de responsabilidades entre el Grupo del Banco Mundial y las Naciones Unidas en beneficio de los programas por países. Esa distribución debería configurarse como una racionalización funcional de carácter complementario y cooperativo entre la labor de las Naciones Unidas y del Banco Mundial. La racionalización permitiría que ambas instituciones actuasen en los mismos sectores de manera complementaria. La racionalización de papeles y mandatos funcionales exigirá el apoyo y el respaldo de los Estados miembros del Banco Mundial en el marco de su Directorio Ejecutivo y su Junta de Gobernadores. Los gobiernos desempeñan la importante función en lo relativo a vincular a las Naciones Unidas y al Banco Mundial no sólo a nivel intergubernamental, sino también a nivel de los países. Sin duda las prioridades nacionales y una activa participación de los gobiernos servirán de base para estrechar la coordinación entre los sistemas de evaluación común para los países, el Marco de Asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo y los marcos de planificación de políticas del Banco Mundial.
164. Las políticas del FMI tienen un efecto muy importante en las condiciones que afectan al desarrollo de los países en desarrollo. Ello se pone particularmente de manifiesto en las necesidades de ajuste estructural de esos países. El Secretario General celebra la intensificación de las consultas que están celebrando el FMI y las Naciones Unidas a nivel de los países en relación con esas cuestiones y tiene el propósito de seguir fortaleciendo esa relación.
La financiación del desarrollo y la cooperación técnica
165. Es preciso reconstituir lo antes posible los recursos para las necesidades de desarrollo y lograr que sean más previsibles para mantener la intensidad de sus actividades. A ello debe seguir un aumento neto de la asistencia oficial para el desarrollo (AOD) y un incremento de los recursos, canalizados por conducto de las Naciones Unidas, con objeto de cumplir los mandatos encomendados a los Estados Miembros. Ese incremento no debe realizarse a expensas de otras instituciones bilaterales o multilaterales, sino que debe ser resultado de un aumento general de la AOD sobre la base de metas generales acordadas. Debería recurrirse a las tres principales fuentes de financiación -- voluntarias, negociadas y privadas -- respecto de las actividades de desarrollo y lograr una adecuada conjunción de ellas.
166. Los recursos básicos siguen siendo la base de la movilización de todos los demás fondos y su imprevisibilidad constituye tal vez la amenaza más grave para el funcionamiento ordenado y eficaz de las actividades de desarrollo. La financiación de los fondos y programas de las Naciones Unidas se basa actualmente en promesas de contribuciones voluntarias de carácter anual.
167. Sería preferible que pudiera disponerse de recursos básicos durante períodos plurianuales y no de un año. Esas contribuciones se basarían en los objetivos de los programas establecidos para el período. Las contribuciones se atendrían al principio de la distribución de la carga entre los Estados Miembros, cuyas condiciones será preciso establecer. Las promesas de las contribuciones negociadas permitirían movilizar recursos básicos adicionales a los efectos de poner en práctica las prioridades dimanantes de las conferencias mundiales y de las nuevas necesidades nacionales o regionales.
168. Los mandatos de diversas organizaciones que dimanan de las recomendaciones de las conferencias mundiales exigen recursos adicionales. A este respecto, se plantean varias cuestiones a las Naciones Unidas, entre las cuales se destaca, por su carácter fundamental, la de aumentar los recursos disponibles para las actividades operacionales. Por otra parte, se ha de examinar la movilización de recursos de los mercados de capital privado y otros sistemas de financiación innovadores con objeto de que los países puedan aprovechar las posibilidades de desarrollo que ofrece el sector privado.
169. La movilización innovadora de recursos nuevos y adicionales exige medidas concertadas y permanentes. Esta necesidad podría satisfacerse mediante una Oficina de Financiación del Desarrollo cuya labor no duplicara las actividades de recaudación de recursos de los fondos y programas de las Naciones Unidas ni compitiera con ellas. La misión de la Oficina sería tratar de obtener recursos nuevos y adicionales para el desarrollo mediante mecanismos y modalidades innovadores. Entre otras cosas, la nueva Oficina debería examinar la posibilidad de crear entidades sin fines de lucro para que el Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo pudiera recibir contribuciones, deducibles a efectos fiscales, de particulares y, en especial, de empresas privadas, de distintos países. Además, la Oficina procuraría encontrar mecanismos innovadores con el fin de movilizar recursos para el desarrollo procedentes de los mercados de capital privado.
Medida 11:a) El Secretario General preparará, para someterla a la consideración de los Estados Miembros, una propuesta en la que se precisarán los pormenores de un sistema de distribución de la carga cuyo objeto será aumentar los recursos básicos.
b) Se establecerá una Oficina de Financiación del Desarrollo. La constitución de la Oficina se encomendará al Vicesecretario General, quien determinará sus atribuciones y modalidades de cooperación en consulta con el Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo.
| Recomendación: Que se establezca un nuevo sistema de recursos básicos, consistente en contribuciones voluntarias y promesas de contribuciones negociadas, las cuales se consignarían para períodos plurianuales. |
170. Entre las tareas que habrá de acometer la comunidad mundial en el próximo siglo, la de mayor envergadura y alcance es el logro de un equilibrio sostenible entre el crecimiento económico, la reducción de la pobreza, la equidad social y la protección de los recursos, el patrimonio común y los sistemas sustentadores de la vida de la Tierra.
171. En el decimonoveno período extraordinario de sesiones de la Asamblea General, recientemente concluido, se examinaron programas y perspectivas con motivo del quinto aniversario de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo y el vigésimo quinto aniversario de la Conferencia de Estocolmo, al tiempo que se destacaron las dificultades y divisiones que seguían entorpeciendo el logro de un acuerdo sobre las medidas de la cooperación necesarias para abordar esas cuestiones y conseguir que se aplicaran los acuerdos vigentes.
172. Uno de los resultados más importantes de la Cumbre para la Tierra es la proliferación de nuevos actores en la esfera del medio ambiente y el desarrollo sostenible y su participación cada vez mayor en las deliberaciones, negociaciones y actividades de las Naciones Unidas. Ello ha dado lugar a que se modifique el alcance de las actividades internacionales y ambientales con objeto de centrarse en el medio ambiente, en su calidad de componente crucial del desarrollo sostenible. Además, no cabe duda de que el mundo del siglo XXI será predominantemente urbano y que la transición a la sostenibilidad mundial dependerá en buena medida de que se logre el desarrollo sostenible de nuestras ciudades y pueblos. Actualmente se considera que el desarrollo sostenible consiste en una síntesis positiva de las dimensiones ambientales, sociales y económicas del desarrollo.
173. En las Naciones Unidas, la Comisión sobre el Desarrollo Sostenible ha pasado a ser un importante foro de políticas; se ha desarrollado la capacidad de los principales órganos y organismos especializados de las Naciones Unidas en materia de medio ambiente y aumenta el número de convenciones internacionales sobre el medio ambiente que cuentan con órganos rectores y secretarías de carácter autónomo.
174. Ha sido decepcionante el modo en que, en general, se ha atendido a las necesidades de recursos financieros nuevos y complementarios de los países en desarrollo; al mismo tiempo, después de la Conferencia de Río ha disminuido la AOD. El Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM), establecido para financiar los costos incrementales de determinados proyectos de desarrollo sostenible, ha funcionado bien y actualmente es preciso proceder a una reposición de mayor envergadura de sus recursos y ampliar su alcance. El PNUD, el Banco Mundial y otros organismos de financiación multilaterales y bilaterales están destinando un porcentaje cada vez mayor de sus recursos a proyectos y programas relacionados con el desarrollo sostenible. Habida cuenta del aumento del papel de las inversiones privadas, constituye un hecho alentador la reciente iniciativa del Banco Mundial de establecer, en cooperación con otras partes interesadas, directrices de aplicación voluntaria para las inversiones privadas. Se han realizado escasos progresos en relación con el aprovechamiento de fuentes nuevas e innovadoras de financiación de la transición al desarrollo sostenible. No obstante, están surgiendo algunas perspectivas alentadoras, como, por ejemplo, el establecimiento de un sistema para "contrarrestar" las emanaciones de anhídrido carbónico mediante la realización de actividades conjuntas y el canje de derechos de contaminación, lo que podría generar nuevas e importantes corrientes de recursos para los países en desarrollo.
175. Estos hechos ponen claramente de manifiesto que es necesario un enfoque sistémico más integrado en materia de políticas y programas, que abarque a toda la gama de actividades que realizan las Naciones Unidas en las esferas económica, social y del desarrollo mediante la integración del compromiso asumido por la Organización en pro del desarrollo sostenible. Ello exige una cooperación y una interacción más estrechas entre el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) y el Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (Hábitat), así como entre ambas entidades y otros departamentos, fondos y programas en las esferas económica, social y del desarrollo. A tal efecto, es necesario fortalecer el sistema de entidades coordinadoras de tareas dependiente del Comité Interinstitucional sobre el Desarrollo Sostenible del Comité Administrativo de Coordinación (CAC), sistema en el que participan activamente el PNUMA y Hábitat. En el plano intergubernamental, el hecho de que el Consejo de Administración del PNUMA y la Comisión de Asentamientos Humanos dependan de la Asamblea General no tendría por qué impedir ni obstaculizar ese proceso, ya que tanto el uno como la otra presentan sus informes por conducto del Consejo Económico y Social.
176. El PNUMA es el órgano de expresión de las Naciones Unidas en relación con el medio ambiente y la fuente principal de las aportaciones sobre el particular a la labor de la Comisión sobre el Desarrollo Sostenible. Ha de considerarse especialmente prioritaria la necesidad de darle un rango, una fuerza y una capacidad de acceso a los recursos que necesita para funcionar con eficacia, en su calidad de organismo ambiental de la comunidad mundial. Ello se ha visto confirmado por la Declaración de Nairobi, aprobada por el Consejo de Administración del PNUMA en su 19 período de sesiones, celebrado en febrero de 1997. Debe fortalecerse el papel del PNUMA como centro de armonización y coordinación de las actividades relacionadas con el medio ambiente, proceso éste al que se propone prestar pleno apoyo el Secretario General.
177. La importante experiencia y capacidad que ha adquirido el PNUMA en los ámbitos de la vigilancia y la evaluación, por conducto de sus programas SIMUVIMA y GRID, constituye un recurso valioso que debe seguir aprovechándose y afianzándose en lo sucesivo; lo mismo cabe decir de sus funciones clave de foro para promover políticas, leyes y negociaciones internacionales y aplicar acuerdos de cooperación sobre cuestiones ambientales, habida cuenta de su calidad de nexo entre los científicos y los encargados de formular políticas y de su interacción con las organizaciones y organismos nacionales encargados del medio ambiente. Uno de los logros más notables del PNUMA es su contribución a las actividades de preparación, negociación y apoyo de algunos de los principales tratados internacionales, muchos de los cuales siguen dependiendo de un apoyo constante del PNUMA. En el plano de los países, los proyectos operacionales que ha venido financiando el Fondo del PNUMA ahora pueden ser financiados de manera más adecuada por el PNUD y otras fuentes. En consecuencia, el PNUMA dejará de ejecutar esos proyectos.
178. La Junta Consultiva de Alto Nivel sobre el Desarrollo Sostenible, constituida por el Secretario General en julio de 1993, [De conformidad con el párrafo 38.18 del Programa 21 y la resolución 47/191 de la Asamblea General, de 22 de diciembre de 1992.] realizó una valiosa aportación a la labor de la Comisión sobre el Desarrollo Sostenible durante sus primeros cinco años, analizando y puntualizando cierto número de cuestiones clave sobre el desarrollo sostenible. Habida cuenta de que la Comisión ha puesto en marcha un nuevo y alentador sistema para celebrar consultas con diversos representantes pertinentes de la sociedad civil y para que éstos participen en sus trabajos, el Secretario General considera que actualmente las funciones de la Junta Consultiva de Alto Nivel podrían realizarse de manera más eficaz en el marco de ese sistema.
179. Con ocasión del vigésimo quinto aniversario de la creación del PNUMA, y en vista de las recomendaciones de la Conferencia sobre los Asentamientos Humanos celebrada en Estambul, es sumamente oportuno y necesario adoptar medidas de inmediato para fortalecer el PNUMA y Hábitat, así como examinar los cambios fundamentales que pueden ser necesarios para aclarar y precisar sus estructuras y funciones en los ámbitos económico, social y del desarrollo dentro de unas Naciones Unidas reformadas y revitalizar el apoyo político y financiero a esas estructuras y funciones. El decimonoveno período extraordinario de sesiones de la Asamblea General ha aportado una útil orientación al respecto.
Medida 12: En consulta con los gobiernos, el Director Ejecutivo del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente y el Director Ejecutivo del Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (Hábitat), el Secretario General arbitrará nuevas medidas para fortalecer y reestructurar ambas organizaciones, sobre la base de las resoluciones 2297 (XXVII) y 32/162 de la Asamblea General y teniendo en cuenta las decisiones y recomendaciones del Consejo de Administración del PNUMA y de la Comisión de Asentamientos Humanos, y formulará recomendaciones sobre el particular a la Asamblea General en su quincuagésimo tercer período de sesiones.
| Recomendación: Que la Asamblea General decida suprimir la Junta Consultiva de Alto Nivel sobre el Desarrollo Sostenible. |
180. El fenómeno de las emergencias humanitarias complejas, es decir, de crisis humanitarias en gran escala en situaciones políticas y militares complicadas, frecuentemente en el contexto de conflictos internos, exige que la comunidad internacional adopte nuevos criterios. Hoy en día las actividades humanitarias no se limitan a salvar vidas con operaciones de socorro, sino que comprenden diversas medidas, como el alerta temprana, la prevención, el suministro de asistencia de emergencia, la promoción de los principios humanitarios y los derechos humanos, la protección y la vigilancia, a fin de asegurar una transición sin tropiezos hacia un desarrollo a más largo plazo.
181. La misión de las Naciones Unidas en la esfera humanitaria es ante todo proporcionar a las víctimas civiles de conflictos y desastres naturales, muchos de los cuales son refugiados y personas desplazadas, y en su gran mayoría mujeres y niños, la asistencia humanitaria y protección que necesitan y que en tiempos de crisis las autoridades a menudo no pueden o no quieren prestar.
182. Las Naciones Unidas deben seguir fortaleciendo su capacidad para realizar actividades humanitarias coherentes y coordinadas, de conformidad con los principios rectores de humanidad, neutralidad e imparcialidad. En esa tarea las Naciones Unidas deben colaborar con los gobiernos, con otras organizaciones intergubernamentales y con organizaciones no gubernamentales. La coordinación y gestión de las actividades humanitarias se pueden mejorar aprovechando la experiencia adquirida para asegurar una mayor coherencia y mejorar la rendición de cuentas.
183. La crisis de los refugiados curdos en 1991 demostró claramente que el sistema de las Naciones Unidas carecía en ese momento de la capacidad para responder a una emergencia humanitaria de gran envergadura. Esa crisis dejó la importante lección de que las Naciones Unidas debían crear una capacidad de respuesta eficaz en casos de emergencia y establecer un mecanismo eficaz de coordinación y cooperación en el sistema, con una clara distribución de responsabilidades entre las entidades interesadas.
184. La Asamblea General, en su resolución 46/182, reconoció la necesidad de un enfoque más coherente y unificado de las actividades de asistencia humanitaria, e instó a que el Secretario General designara a un funcionario de alto nivel (el Coordinador del Socorro de Emergencia), que se desempeñaría bajo su dirección y contaría con el apoyo de una secretaría. Para mejorar la coordinación, la Asamblea también estableció el Comité Permanente entre Organismos, presidido por el Coordinador, así como los llamamientos unificados y el Fondo Rotatorio Central para Emergencias. En 1992 el Secretario General estableció en la Secretaría el Departamento de Asuntos Humanitarios para que apoyara al Coordinador.
Aumento de la capacidad de respuesta a crisis humanitarias
185. Las funciones del Coordinador del Socorro de Emergencia y el papel del Departamento de Asuntos Humanitarios se examinaron detenidamente al preparar el presente informe. Se ha confirmado la importancia de las funciones del Coordinador. La resolución 46/182 de la Asamblea General abarca toda la gama de las actividades humanitarias. El Departamento de Asuntos Humanitarios, que es la estructura de apoyo del Coordinador, ha cumplido con éxito parte de su mandato. Sin embargo, el hecho de que el Departamento haya emprendido ciertas actividades operacionales en forma limitada e improvisada, sin haber sido provisto adecuadamente de la capacidad y los conocimientos especializados necesarios, ha diluido la importancia de las funciones básicas del Coordinador. Pasados más de cinco años, resulta necesario dotar al Coordinador de una estructura de apoyo más apropiada.
El papel del Coordinador del Socorro de Emergencia, la Oficina del Coordinador, el Comité Permanente entre Organismos y los llamamientos unificados
186. Con arreglo a las disposiciones de la resolución 46/182 de la Asamblea General, las funciones del Coordinador del Socorro de Emergencia se centrarán en tres funciones básicas, que serán reforzadas considerablemente: a) elaboración y coordinación de políticas en apoyo del Secretario General, para asegurar que se tengan debidamente en cuenta todas las cuestiones humanitarias, y en particular las que no corresponden a los mandatos existentes de los organismos, como la protección de los desplazados internos y la prestación de asistencia a ellos. A ese respecto también es importante asegurar un enlace adecuado con el Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz, el Departamento de Asuntos Políticos, y el Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo y la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos; b) promoción de las cuestiones humanitarias en los órganos políticos, especialmente el Consejo de Seguridad, y c) coordinación de la respuesta humanitaria de emergencia, asegurando que se establezca sobre el terreno un mecanismo apropiado de respuesta mediante consultas en el marco del Comité Permanente entre Organismos.
187. Para que el Coordinador pueda dedicarse a las funciones básicas arriba señaladas, los aspectos operacionales de las funciones confiadas actualmente al Departamento de Asuntos Humanitarios se redistribuirán entre otras partes del sistema de las Naciones Unidas. El Coordinador conservará las funciones relacionadas con la coordinación del socorro en casos de desastres naturales, pero las funciones de prevención de los desastres, la preparación para casos de desastres y la mitigación de sus efectos están relacionadas con la capacidad nacional y sería más apropiado asignarlas al PNUD. Las funciones relacionadas con las actividades de remoción de minas se transferirán al Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz junto con la gestión del Fondo Fiduciario Voluntario de la Asistencia para la Remoción de Minas. La gestión del programa para Iraq establecido en virtud de la resolución 986 (1991) del Consejo de Seguridad, estará a cargo de una dependencia especial de la Secretaría.
188. El Departamento de Asuntos Humanitarios será reemplazado por una Oficina del Coordinador del Socorro de Emergencia y sus funciones básicas se transferirán a la nueva Oficina. La Oficina del Coordinador será relativamente pequeña y estará centrada en sus actividades básicas. El Coordinador contará con la asistencia de funcionarios superiores calificados adscritos por los miembros del Comité Permanente entre Organismos. El Coordinador tendrá acceso directo al Secretario General, como lo dispone la resolución 46/182 de la Asamblea. El Coordinador rendirá cuentas al Secretario General y será su asesor principal en cuestiones humanitarias.
189. En la resolución 46/182 de la Asamblea General se reconoció claramente que las actividades humanitarias abarcaban un amplio conjunto de medidas que iban más allá del suministro de socorro de emergencia. Ese hecho debe reflejarse más claramente en las responsabilidades del Coordinador del Socorro de Emergencia. En este contexto se recomienda cambiar el título del Coordinador al de Coordinador de la Asistencia Humanitaria de las Naciones Unidas. También se recomienda que la Asamblea General revise las funciones del Coordinador con miras a transferir al PNUD las relacionadas con la coordinación de las actividades de mitigación de los efectos de desastres naturales, que son en su mayor parte actividades de fomento de la capacidad.
190. En el nuevo orden el Coordinador del Socorro de Emergencia presidirá el Comité Permanente entre Organismos, que se fortalecerá aún más. Para aumentar la capacidad de respuesta rápida sobre la base de políticas coherentes, se establecerá un comité directivo del Comité Permanente entre Organismos, que estará integrado por el ACNUR, el PMA, el UNICEF, el PNUD, un representante del Comité Internacional de la Cruz Roja y un representante de las organizaciones no gubernamentales. El resto de los miembros del Comité Permanente entre Organismos serán informados de las consultas que celebre el comité directivo y se solicitarán sus aportaciones, cuando sea apropiado.
191. Se mejorará el procedimiento de llamamientos unificados, que seguirá siendo un vehículo para la movilización de recursos en el sector humanitario bajo la responsabilidad del Coordinador del Socorro de Emergencia. Debido a que el objetivo de las actividades humanitarias siempre debe ser la búsqueda de soluciones duraderas, los llamamientos unificados incluirán llamamientos en favor de actividades de rehabilitación y reconstrucción, según corresponda, sobre la base de información que aportará el Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo. De igual manera, se incluirán en los llamamientos unificados, cuando corresponda, las necesidades de fondos de las operaciones sobre el terreno en materia de derechos humanos.
Medida 13:a) Se establecerá en la Sede de las Naciones Unidas una Oficina del Coordinador del Socorro de Emergencia, encabezada por un Secretario General Adjunto.
b) El Coordinador del Socorro de Emergencia se centrará en las funciones básicas indicadas en la resolución 46/182 de la Asamblea General. El Departamento de Asuntos Humanitarios dejará de existir en su forma actual.
c) Algunas funciones del Departamento de Asuntos Humanitarios se redistribuirán dentro del sistema de las Naciones Unidas, como se indica más arriba.
d) Se fortalecerá el Comité Permanente entre Organismos, que seguirá siendo el principal órgano consultivo de los organismos de asistencia humanitaria, presidido por el Coordinador del Socorro de Emergencia. Se establecerá un comité directivo del Comité Permanente entre Organismos, con seis miembros, como se indica más arriba.
e) El Comité Permanente entre Organismos deberá determinar medidas para armonizar los procesos y mejorar el procedimiento de llamamientos unificados a fin de asegurar que los llamamientos se basen en las necesidades y las prioridades, teniendo presentes las ventajas comparativas de cada organismo.
f) El Coordinador del Socorro de Emergencia podrá designar a un organismo principal para que coordine emergencias complejas sobre el terreno.
192. El coordinador residente de las Naciones Unidas actúa normalmente como coordinador de asuntos humanitarios sobre el terreno. Sin embargo, en emergencias complejas, cuando es necesario coordinar políticas y actividades a nivel regional o cuando, por motivos funcionales, un coordinador residente basado en un país determinado no puede desempeñar eficazmente las funciones de coordinador de asuntos humanitarios, se podría designar un organismo principal que se encargaría de todos los aspectos de la coordinación de las actividades humanitarias sobre el terreno. Este mecanismo, que simplificará la coordinación sobre el terreno y evitará la multiplicidad de niveles de coordinación, se adoptó en la ex Yugoslavia.
Disposiciones orgánicas
193. El Coordinador del Socorro de Emergencia debe ser imparcial en el ejercicio de sus funciones, contar con el apoyo de los gobiernos en relación con las cuestiones humanitarias generales, y rendir cuentas a ellos. Tal vez sea conveniente, en su momento oportuno, considerar la posibilidad de establecer una junta directiva de asuntos humanitarios, que determinaría las directrices con respecto a las cuestiones humanitarias generales y supervisaría la coordinación de la respuesta humanitaria. Se recomienda que, mientras tanto, se establezca lo antes posible una serie de sesiones del Consejo Económico y Social sobre asuntos humanitarios para que proporcione orientación en materia de cuestiones humanitarias generales y coordinación.
| Recomendaciones:
Que la Asamblea General designe al Coordinador del Socorro de Emergencia Coordinador de la Asistencia Humanitaria de las Naciones Unidas, y transfiera al PNUD las funciones del Coordinador relacionadas con la coordinación de las actividades de mitigación de desastres naturales. Que se establezca lo antes posible una serie de sesiones del Consejo Económico y Social sobre asuntos humanitarios. |
194. Los acontecimientos que se han producido en el presente decenio han puesto de relieve que los derechos humanos están implícitos en la promoción de la paz, la seguridad, la prosperidad económica y la equidad social. Los gobiernos reconocen cada vez más que el respeto de los derechos humanos, incluidos los derechos de la mujer, es una de las condiciones para que pueda haber estabilidad política y progreso socioeconómico. De conformidad con ello, en la Conferencia Mundial de Derechos Humanos, celebrada en Viena en 1993, se hizo hincapié en que "todos los derechos humanos son universales, indivisibles e interdependientes y están relacionados entre sí".
195. Como consecuencia de esos acontecimientos, el mandato de las Naciones Unidas ha evolucionado considerablemente, como lo demuestran las prioridades establecidas en la Conferencia de Viena y la creciente necesidad de incluir un componente de derechos humanos en las operaciones de las Naciones Unidas sobre el terreno. En respuesta a una recomendación formulada en la Conferencia, la Asamblea General, en su resolución 48/141, de 20 de diciembre de 1993, creó el puesto de Alto Comisionado para los Derechos Humanos y asignó al Alto Comisionado la responsabilidad principal respecto de las actividades de las Naciones Unidas en materia de derechos humanos bajo la dirección y la autoridad del Secretario General. El Centro de Derechos Humanos, principal entidad de la Secretaría en la materia, pasó a estar sujeto a la supervisión general del Alto Comisionado.
196. Al estar integrada por miembros de todo el mundo, la Organización constituye un marco institucional inigualable para promover los derechos humanos y elaborar los instrumentos jurídicos, de supervisión y operacionales que mejor puedan defender su carácter universal asegurando a la vez la plena comprensión de las muchas diferencias nacionales y culturales y el respeto de ellas. Una de las principales tareas del futuro consistirá en mejorar el programa de derechos humanos e integrarlo en la gran diversidad de actividades de la Organización, incluidas las relacionadas con el desarrollo y las humanitarias.
Reestructuración y consolidación del programa de derechos humanos
197. Las cada vez mayores exigencias que plantea el programa de derechos humanos de las Naciones Unidas y la necesidad de asumir tareas respecto de las cuales no había experiencia previa revelaron algunas deficiencias que limitaban la repercusión del programa en un momento en que aumentaban las exigencias. Debido a ello, el programa fue examinado detenidamente por la Oficina de Servicios de Supervisión Interna y una empresa privada de consultoría. De acuerdo con sus recomendaciones, se ha llevado a cabo una importante reorganización. La estructura actual, más simplificada, refleja las prioridades del programa de trabajo y se centra en tres campos de actividad: a) la información, el análisis y la formulación de políticas; b) el apoyo a los órganos y organismos de derechos humanos, y c) la adopción de medidas para la promoción y protección de los derechos humanos.
198. De acuerdo con el mandato de la Asamblea General, el Alto Comisionado está encargado de "la supervisión general del Centro de Derechos Humanos". A fin de aliviar las responsabilidades administrativas diarias del Alto Comisionado, se mantuvieron la Oficina del Alto Comisionado y el Centro como dos estructuras separadas. Sin embargo, la experiencia anterior indicaba que una coordinación y complementariedad insuficientes entre las dos entidades obstaculizaba el desempeño de las tareas, limitaba la repercusión de las actividades de derechos humanos y era causa de que no hubiera una coordinación adecuada de las actividades conexas en toda la Organización.
Medida 14: Se debe reorganizar completamente la secretaría de derechos humanos. Bajo la dirección de la nueva Alta Comisionada para los Derechos Humanos las dos oficinas se fusionarán en una sola dependencia que se denominará Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos. El Alto Comisionado Adjunto prestará asistencia y apoyo administrativo a la Alta Comisionada y estará al frente de la oficina en ausencia de ésta.
199. La relación que existe entre los derechos humanos y la paz y la seguridad está indicada en la Carta y ha quedado ampliamente confirmada por la experiencia reciente. Se debe incorporar el análisis de los adelantos y tendencias en la esfera de los derechos humanos a las actividades de alerta temprana de la Organización; los derechos humanos son un elemento esencial de las actividades de establecimiento y consolidación de la paz y deben tenerse en cuenta en las operaciones de carácter humanitario. La capacidad de la Oficina del Alto Comisionado de prestar apoyo al respecto es uno de los objetivos de la actual reorganización.
200. Está aumentando la prestación de asistencia técnica. Se suministran servicios de asesoramiento financiados con cargo al Fondo Voluntario para la Cooperación Técnica a los gobiernos que los solicitan para fortalecer las capacidades, instituciones y estructuras nacionales, incluidas la promoción, la información, la educación y la capacitación de los agentes de la autoridad, los jueces, los funcionarios de emigración y el personal de mantenimiento de la paz. Otras entidades de la Organización proporcionan también cooperación técnica en esferas relacionadas con los derechos humanos, como la promoción de la gestión democrática de los asuntos públicos, el fortalecimiento del estado de derecho, la reforma del poder judicial, el adiestramiento de las fuerzas de policía y los programas relacionados con el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y con la Convención sobre los Derechos del Niño. Si mejora la coordinación entre las entidades interesadas, esas actividades tendrán mayor repercusión y se reducirá su costo global. La Oficina del Alto Comisionado debería estar en condiciones de brindar asesoramiento para la elaboración de proyectos de asistencia técnica y participar en las misiones de evaluación de las necesidades.
201. El programa de derechos humanos está representado en la labor de los Comités Ejecutivos de Paz y Seguridad, Asuntos Económicos y Sociales, Actividades de Desarrollo y Asuntos Humanitarios. Existen posibilidades de una mayor integración si se procura establecer contactos de forma periódica y no para casos específicos y se refuerza la representación de la Oficina del Alto Comisionado en la Sede.
Medida 15:a) La Oficina del Alto Comisionado evaluará las actividades relacionadas con cuestiones de derechos humanos que se realicen en los Comités Ejecutivos y participará periódicamente en cada etapa de las actividades de la organización que guarden relación con conflictos reales o potenciales o situaciones posteriores a un conflicto que tengan aspectos relacionados con los derechos humanos.
b) La Alta Comisionada hará un análisis de la asistencia técnica prestada por las entidades de las Naciones Unidas en esferas relacionadas con los derechos humanos y formulará propuestas para aumentar la complementariedad de las actividades.
c) Se aumentará y fortalecerá la representación de la Oficina del Alto Comisionado en la Sede.
202. El mecanismo intergubernamental está integrado por la Comisión de Derechos Humanos, que responde ante el Consejo Económico y Social, el cual responde a su vez ante la Asamblea General, y su Subcomisión de Prevención de Discriminaciones y Protección a las Minorías. Además de esos órganos legislativos, hay seis comités que reciben informes de los Estados partes en los pactos y convenciones de derechos humanos correspondientes. Asimismo, la Comisión de Derechos Humanos ha establecido una serie de procedimientos especiales, cuyo número va en aumento, en los que están comprendidos los relatores especiales, los representantes, los expertos y los grupos de trabajo. En los dos últimos años ha habido más de 30 de esos instrumentos.
203. En la Declaración y el Programa de Acción de Viena se puso de relieve la necesidad de armonizar y racionalizar la labor relacionada con los órganos establecidos en virtud de tratados y los mecanismos y procedimientos de derechos humanos. En los últimos años ha habido reuniones periódicas entre las personas que presiden los órganos establecidos en virtud de tratados. Desde 1994 también ha habido reuniones entre los relatores especiales, los representantes, los expertos y los presidentes de los grupos de trabajo. Esas prácticas han permitido que se intercambie mejor la información entre los mecanismos interesados; existen posibilidades de agilizar más su labor facilitando la coordinación en cuanto a la fecha y el lugar de celebración de sus reuniones.
204. Los órganos y mecanismos existentes constituyen una gran red, cada vez más intrincada. Aunque en gran medida su labor tiene un efecto acumulativo, existe el peligro de que se disperse y pierda coherencia, lo que podría menoscabar sus resultados. Es preciso hacer un examen detallado para racionalizar el sistema.
205. La complejidad del mecanismo de derechos humanos y la consiguiente carga que representa la obligación de presentar informes están desgastando los recursos de la Secretaría. Las deficiencias de las dependencias encargadas de prestar servicios han limitado su capacidad de contribuir a la racionalización y la eficacia de la labor realizada por el mecanismo al que prestan servicios. Uno de los principales objetivos de la reestructuración del programa de derechos humanos es aumentar la capacidad de las dependencias que prestan servicios.
206. Las actividades realizadas para racionalizar el programa de la Comisión de Derechos Humanos han tenido como resultado propuestas valiosas. Se han logrado progresos al establecer que los temas sean examinados cada dos años. Aunque las propuestas encaminadas a racionalizar el programa no han logrado todavía el apoyo requerido, representan un precedente útil para las deliberaciones futuras sobre esta cuestión.
Medida 16:a) El Secretario General pedirá a la Alta Comisionada para los Derechos Humanos que examine el mecanismo de derechos humanos y formule recomendaciones sobre los posibles medios de agilizarlo y racionalizarlo.
b) Se dará la máxima prioridad a las medidas que se aplican en el contexto de la reestructuración del programa de derechos humanos para fortalecer y coordinar el apoyo sustantivo y técnico a los órganos legislativos, los comités encargados de la supervisión y los procedimientos especiales. Se acelerará el establecimiento de bases comunes de datos de información, investigación y análisis para prestar asistencia a esos órganos.
207. El surgimiento de agentes no estatales ejerce una influencia cada vez mayor sobre nuestro medio internacional en evolución. Las organizaciones no gubernamentales son la manifestación más clara de lo que se denomina "sociedad civil", es decir, la esfera en la que se organizan los movimientos sociales con arreglo a objetivos, sectores interesados e intereses temáticos. Esos movimientos comprenden grupos específicos como las mujeres, los jóvenes y los pueblos indígenas. Otros agentes han asumido también un papel cada vez más importante en la conformación de programas a escala nacional e internacional. Entre esos están las autoridades locales, los medios de comunicación, los sectores de la industria y el comercio, las asociaciones profesionales, las organizaciones religiosas y culturales y las comunidades intelectuales y de investigación.
208. El surgimiento -- o, en varias partes del mundo, el resurgimiento -- de la sociedad civil está vinculado a dos procesos entrelazados: la búsqueda de una gestión de los asuntos públicos más democrática, transparente, responsable y propiciatoria y el predominio cada vez mayor de los enfoques de la gestión económica nacional y mundial basados en el mercado, procesos que han llevado a definir de nuevo el papel del Estado y a conferir responsabilidades nuevas y más amplias a los agentes del mercado y de la sociedad civil en cuanto al logro del crecimiento y el bienestar. En este contexto general, la existencia de una sociedad civil vigorosa es esencial para los procesos de democratización y potenciación.
209. Sin embargo, no todos los agentes no estatales son benignos. Mientras que se considera que el papel de la sociedad civil consiste principalmente en promover ideales y actividades que representan los intereses de los ciudadanos y fomentar el bien público, han aumentado también de manera ominosa las actividades y la influencia de otros elementos, como los terroristas, los traficantes de drogas y los que se dedican a organizar la prostitución y la trata de mujeres y niños -- "la sociedad incivil" --, todos los cuales se han aprovechado del proceso de mundialización. Ningún gobierno u organización pueden hacer frente por sí solos a las amenazas que esto plantea a las sociedades. Se deben establecer nuevos enfoques multilaterales y nuevas asociaciones con agentes no estatales para contener e invertir esa tendencia. En el quincuagésimo período de sesiones de la Asamblea General los Estados Miembros se comprometieron a "actuar juntos para conjurar las amenazas que el terrorismo, en todas sus formas y manifestaciones, la delincuencia transnacional organizada, el comercio ilícito de armas y la producción, el consumo y el tráfico de drogas ilícitas hacen pesar sobre los Estados y las personas".
210. En los dos últimos decenios, agentes no estatales han alentado con sus actividades de promoción a que se dedicara especial atención en el plano internacional a temas como el desarrollo sostenible centrado en el ser humano, la protección del medio ambiente, la igualdad entre los sexos y los derechos de las poblaciones indígenas. La participación pública en acontecimientos de alcance mundial, en especial las principales conferencias convocadas por las Naciones Unidas en el decenio de 1990, ha cobrado su verdadero significado, ya que decenas de miles de organizaciones de todo el mundo y de todos los niveles, desde el local hasta el mundial, han participado en la función de determinar las prioridades y los problemas y los medios de abordarlos.
211. Las estadísticas relativas al número de organizaciones no gubernamentales reconocidas como entidades consultivas por el Consejo Económico y Social son igualmente reveladoras: 41 en 1948; 377 en 1968 y más de 1.200 en la actualidad. A nivel operacional, la relación entre los agentes no estatales y los fondos y programas de las Naciones Unidas con responsabilidades operacionales, como el UNICEF, el ACNUR, el FNUAP y el PMA, ha evolucionado considerablemente en los dos últimos decenios y se han establecido importantes redes de contactos. La competencia operacional, la flexibilidad y el conocimiento de las condiciones locales de las organizaciones no gubernamentales, así como los recursos complementarios que aportan a los programas humanitarios, las convierten en colaboradores operacionales y agentes de ejecución esenciales. Los consejos nacionales para el desarrollo sostenible y entidades análogas establecidas en unos 100 países a resultas de la Conferencia de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo representan instrumentos nuevos, muy prometedores, para poner en contacto a representantes de los gobiernos y de la sociedad civil.
212. No hay prácticamente ninguna esfera en la que participen las Naciones Unidas, ya sea a nivel normativo u operacional, que no haya sufrido modificaciones como resultado de ese proceso. En general, la influencia cada vez mayor que ejerce la sociedad civil está contribuyendo a que se extienda la cooperación internacional y llevando al sistema de las Naciones Unidas y a otras estructuras intergubernamentales a adquirir mayor transparencia y responsabilidad y a establecer vínculos más estrechos entre los niveles nacional e internacional de adopción de decisiones y de ejecución.
213. Actualmente se considera que las organizaciones no gubernamentales y otros agentes de la sociedad civil no sólo difunden información o prestan servicios sino que también contribuyen a configurar las políticas, ya sea en materia de paz y seguridad o de desarrollo o asuntos humanitarios. Prueba de ello es la participación en las conferencias mundiales de las Naciones Unidas de las organizaciones no gubernamentales y otros agentes, como los parlamentarios, las autoridades locales y los dirigentes empresariales. Resulta difícil en estos días imaginar que pueda organizarse un acto mundial y formularse acuerdos y declaraciones multilaterales sin la participación activa de las organizaciones no gubernamentales.
214. Especial importancia reviste la relación de las Naciones Unidas y de las organizaciones del sistema de las Naciones Unidas con la comunidad empresarial. Cada vez es más importante el impacto del sector privado en los países en desarrollo y los países desarrollados y convendría establecer medios más apropiados de consulta entre las Naciones Unidas y la comunidad empresarial. Esas consultas permitirían que se pudieran comprender mejor las preocupaciones e intereses de ambos lados. Tanto la Cámara de Comercio Internacional como el Foro Económico Mundial han adoptado la iniciativa de establecer mecanismos para ese fin y animan a otros miembros del sistema de las Naciones Unidas a hacer uso de tales mecanismos. El Secretario General tiene el propósito de utilizarlos.
215. Por todas las razones mencionadas anteriormente, el Secretario General opina que, como parte esencial de la reforma de las Naciones Unidas, la Organización necesita estudiar y poner al día los medios por los que se relaciona con la sociedad civil, ya que trata de prestar servicios tanto a los gobiernos como a los pueblos del mundo. Como declararon los Estados Miembros y observadores de las Naciones Unidas con ocasión del quincuagésimo aniversario de las Naciones Unidas: "Reconocemos que nuestra labor común tendrá mayor éxito si es apoyada por todos los actores interesados de la comunidad internacional, incluidas las organizaciones no gubernamentales, las instituciones financieras multilaterales, las organizaciones regionales y todos los miembros de la sociedad civil. Acogeremos con satisfacción este apoyo y lo facilitaremos, según proceda".
216. Hay otros sectores interesados de importancia cada vez mayor para las Naciones Unidas que merecen consideración especial. A ese respecto cabe mencionar principalmente a los parlamentarios. El acuerdo de 24 de julio de 1996 entre las Naciones Unidas y la Unión Interparlamentaria (véanse las resoluciones 50/15 y 51/7 de la Asamblea General) parece un punto de partida prometedor para ampliar las relaciones consultivas de las Naciones Unidas con ese importante grupo.
Medida 17:a) Se iniciará una serie de encuentros en los que participarán, junto con el Secretario General, dirigentes destacados de diferentes sectores de la sociedad civil. Entre los grupos interesados se contarán instituciones académicas, organizaciones laborales, organizaciones no gubernamentales, empresas privadas, organizaciones juveniles y fundaciones.
b) Todos los departamentos sustantivos de las Naciones Unidas designarán un oficial de enlace con las organizaciones no gubernamentales para facilitar el acceso de la sociedad civil a las Naciones Unidas. En el plano nacional el sistema de las Naciones Unidas debe crear, cuando corresponda, mayores oportunidades de cooperación tripartita con los gobiernos y la sociedad civil. Los programas de capacitación para el personal de las Naciones Unidas deberán incluir un componente dedicado a la cooperación con la sociedad civil, el cual figurará en los planes de estudios de la Escuela Superior del Personal de las Naciones Unidas.
c) El Secretario General celebrará consultas con el Comité Administrativo de Coordinación con miras a establecer un servicio interinstitucional de enlace con las empresas, de financiación conjunta, que se denominará Servicio de las Naciones Unidas de Enlace con las Empresas, que en líneas generales se asemejará al Servicio de Enlace con las Organizaciones no Gubernamentales.
d) Se harán arreglos con las organizaciones empresariales más destacadas a fin de establecer mejores mecanismos para continuar el diálogo entre los representantes del mundo empresarial y las Naciones Unidas.