Washington, DC,
19 de Octubre 1999

Primera Conferencia de las Naciones Unidas,
Banco Mundial

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Es para mí un gran honor haber sido invitado a pronunciar la primera de las "Conferencias de las Naciones Unidas" en el ámbito de su nuevo programa.

El Banco Mundial ha sido parte esencial del sistema de las Naciones Unidas a lo largo de su historia. Su misión, hacer posible que todos los pueblos del mundo disfruten los beneficios del desarrollo, y rescatar de la pobreza a miles de millones de seres humanos, es un elemento esencial de la misión de las Naciones Unidas propiamente dichas.

No haría falta hablar, por tanto, de nuestra estrecha labor conjunta y nuestro continuo intercambio de ideas ¾ y también de personal. Como algunos de ustedes habrán advertido, me he permitido recientemente reclutar a uno de sus anteriores vicepresidentes para dirigir el Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas. Al establecer esta serie de conferencias están, de algún modo, devolviendo el cumplido. Espero asimismo que podamos contar con grupos de debate más pequeños sobre cuestiones normativas concretas. Unos y otros nos beneficiaremos enormemente del intercambio.

Los fundadores de las Naciones Unidas reconocieron claramente la conexión entre la lucha por la paz y la seguridad ¾ donde victoria significa libertad sin miedo¾ y la lucha por el progreso económico y social ¾ donde victoria significa libertad sin miseria.

Desde entonces han transcurrido cinco décadas de avances reales en ambos frentes. El mundo en su conjunto es a la vez más pacífico y próspero que lo era en 1945. Pero este progreso no se ha repartido por igual.

Casi la mitad de la raza humana ¾ se calcula que unos 2.800 millones de personas¾ continúan luchando por sobrevivir con menos de dos dólares al día.

Y según algunos cálculos, cinco millones y medio de personas murieron a consecuencia de la guerra en el decenio de 1990. Y muchas veces ese número ha visto sus vidas arruinadas ¾ a causa de lesiones físicas, pérdida de sus seres queridos, o habiendo sido forzados a abandonar sus casas o a causa de la destrucción de sus propiedades.

La gran mayoría de estos conflictos ocurren en países en vías de desarrollo.

La mayor parte de los 20 países más pobres del mundo han sufrido violentos conflictos en las últimas décadas. De los 45 países africanos en los que las Naciones Unidas tienen programas de desarrollo, 18 están sufriendo contiendas civiles y en 11 hay crisis políticas en diversas etapas.

Obviamente, la guerra no es la única causa de pobreza, y la pobreza en sí misma no es causa de guerra. Si así fuera, todos los países pobres estarían en guerra. Gracias a Dios, la mayoría de ellos no lo están.

Durante los últimos nueve años, se han firmado tres veces más acuerdos de paz que en las tres décadas anteriores.

Tampoco la desigualdad en sí misma explica suficientemente la aparición de un conflicto. La relación es mucho más compleja que eso.

Pero una cosa es indiscutible: el desarrollo no tiene peor enemigo que la guerra.

En los conflictos armados duraderos no solamente mueren personas: sino que se destruye también la infraestructura física de un país, se desvían los escasos recursos y se trastorna la vida económica, incluido el suministro de alimentos. Además socavan radicalmente la educación y los servicios sanitarios.

Una guerra de liberación nacional o de auto-defensa puede en ocasiones comprometer a toda una nación ¾ aunque con un coste humano cruel e inaceptable. Pero prácticamente todos los conflictos de hoy en día son guerras civiles, en las que la población civil no son víctimas casuales sino el objetivo directo. Estas guerras destruyen por completo la confianza entre comunidades, quebrantan las relaciones sociales normales y socavan la legitimidad del gobierno ¾ por no mencionar la confianza de los inversores. Son también más difíciles de erradicar, ya que las partes enfrentadas han de continuar viviendo juntas después de la paz, en lugar de retirarse tras las fronteras del Estado.

Las guerras entre Estados, libradas con costoso y moderno armamento, son enormemente destructivas pero tienden al menos a ser poco duraderas: pensemos en la Guerra del Golfo en 1991 o en el conflicto de Kosovo de este año. Pero las guerras más características de hoy en día se libran en países pobres, con armas baratas y fáciles de obtener. El sufrimiento de estas guerras puede mantenerse durante años, o incluso décadas: pensemos en Afganistán, Angola, Sudán.

Gran parte de nuestra labor en las Naciones Unidas está dedicada a hacer frente al inmenso sufrimiento causado por estos conflictos, y a buscar modos de resolverlos pacíficamente.

La búsqueda siempre es larga, y con frecuencia ingrata ¾ pero no tan inútil como podrían hacer pensar los titulares. En los últimos nueve años, se han firmado tres veces más acuerdos de paz que en las tres décadas anteriores. Algunos han fracasado, con frecuencia en medio de una gran publicidad, pero la mayoría se han mantenido.

El éxito, no obstante, trae consigo nuevas tareas y problemas: lo que en las Naciones Unidas denominamos "consolidación de la paz después del conflicto". Este término ha sido una importante innovación en el decenio de 1990 y ha supuesto una industria emergente.

Desde Namibia y El Salvador a Kosovo y Timor Oriental, ustedes y nosotros estamos trabajando codo a codo, junto con funcionarios de las administraciones locales, organizaciones no gubernamentales (ONGs) y grupos de ciudadanos, para contribuir a proporcionar ayuda de emergencia, desmovilizar combatientes, remoción de minas, organizar elecciones, fomentar la reconciliación, crear una fuerza policial imparcial y reestablecer los servicios básicos. Y lo más difícil e importante de todo, estamos intentando reconstruir las relaciones ¾ ese preciado baluarte de confianza en el interior y entre las comunidades que constituye la primera víctima de toda guerra, y lo más difícil de recuperar. Mucho se ha dicho acerca de "llenar el vacío" o "manejar la transición" entre estas tareas y los esfuerzos de desarrollo a largo plazo. Pero pienso que, cada vez más, entendemos que ambas cosas no van por separado. El control de las crisis y la consolidación de la paz han de formar parte de la estrategia de desarrollo. Si los países esperan hasta que todos sus conflictos y crisis se hayan resuelto antes de embarcarse en dicha estrategia es probable que su espera nunca acabe.

Pero cuánto mejor sería, señoras y caballeros, si pudiéramos prevenir que estos conflictos surgieran en primer lugar.

A menos que el gobierno y las gentes de un país estén realmente dispuestos a enfrentarse a los problemas que podrían dar lugar a un conflicto, no es mucho lo que pueden hacer incluso los mejor informados y más benevolentes de aquellos que observan desde fuera.

No emplearé tiempo en tratar de persuadirles con hechos y cifras, porque ninguno de ustedes estaría en desacuerdo. Nadie duda de que la prevención es conveniente. Lo que algunos se preguntan es si es viable, o si los responsables de la toma de decisiones tendrán alguna vez horizontes suficientemente largos en el tiempo para tomársela en serio. Se ha dicho incluso que "convencer a los políticos de que inviertan en la prevención de conflictos es como pedir a un adolescente que comience a ahorrar para una jubilación".

Tal cinismo creo yo está fuera de lugar, pero hay que ser humildes. Incluso aunque recibiéramos todos los recursos necesarios para la prevención, no deberíamos sobreestimar nuestras fuerzas.

Esto no es un consejo de desesperanza, sino simplemente una llamada a la cautela.

Lo que está claro es que para tener éxito en la prevención de guerras necesitamos comprender las fuerzas que las provocan.

Un tema sin duda complejo, y ¾ como de costumbre¾ objeto de gran discrepancia entre los eruditos que han investigado sobre ello. Aunque se está alcanzando un consenso en ciertos puntos clave.

En primer lugar, no existe un único factor que explique todos los conflictos ¾ y por lo tanto tampoco la panacea que pueda evitarlos todos. Las políticas de prevención deben configurarse a la medida de las circunstancias de un determinado país o región, y han de ser capaces de abordar numerosos aspectos a un mismo tiempo.

En segundo lugar, la mayoría de los investigadores coinciden en la utilidad de distinguir entre factores "estructurales" o a largo plazo, que hacen más probables los conflictos violentos, y factores "desencadenantes", que son realmente los que prenden el fuego.

Los factores estructurales tienen que ver con la política socioeconómica, y el modo en el que las sociedades se gobiernan a sí mismas. Es aquí donde el vínculo entre seguridad y política de desarrollo se hace más obvio.

Un importante estudio de la Universidad de las Naciones Unidas, que será publicado a finales de este año, sugiere que la simple desigualdad entre ricos y pobres no es suficiente para dar origen a un conflicto violento. Lo realmente explosivo es lo que los autores del estudio denominan desigualdad "horizontal": cuando el poder y los recursos están distribuidos de forma desigual entre grupos diferenciados también en otros sentidos ¾ tales como raza, religión o idioma. Los llamados conflictos "étnicos" ocurren entre grupos que se distinguen en uno o más de estos aspectos, cuando uno de ellos siente que está siendo discriminado, u otro disfruta de privilegios que teme perder.

El estancamiento o declive económico ¾ causado a veces por factores bastante ajenos al control de un gobierno, como el deterioro de relaciones comerciales¾ hacen los conflictos más probables. A medida que los recursos escasean, la competencia por esos recursos se vuelve más feroz, y las minorías selectas utilizan su poder para retenerlos a costa de todos los demás. Y cuando el declive económico se prolonga ¾ sobre todo cuando se parte ya de un nivel bajo¾ la capacidad del Estado para gobernar se puede ir degenerando de forma constante, hasta el punto en que no logre mantener el orden público.

De modo que el hecho de que la violencia política sea más frecuente en los países pobres tiene que ver más con los fallos de los gobiernos, y en particular con el fracaso para corregir las desigualdades "horizontales", que con la pobreza como tal. Un país pobre bien gobernado puede evitar el conflicto. Y, naturalmente, tiene también más posibilidades de escapar de la pobreza.

Incluso cuando estos factores a largo plazo están presentes, el conflicto real requiere de un "desencadenante" a corto plazo.

Con frecuencia, toma la forma de una movilización deliberada de agravios por parte de élites rivales, cultivando cuidadosamente los mitos deshumanizantes de un grupo acerca de otro, propagados y aumentados por medios de difusión hostiles.

El control de las crisis y la consolidación de la paz han de formar parte de una estrategia de desarrollo. Si los países esperan hasta que todos sus conflictos y crisis se hayan resuelto antes de embarcarse en dicha estrategia es probable que su espera nunca acabe.

Con frecuencia es el Estado, o el grupo que controla el Estado es el que inicia la gran escalada de violencia, en respuesta a protestas no violentas de grupos de la oposición. Dato no sorprendente porque los gobiernos están normalmente mejor armados que sus oponentes, al menos al comienzo del conflicto. Por fuertes que sean sus agravios, rara vez las personas empuñan las armas en número suficiente como para derrotar al Estado a menos que sean empujados a ello a causa de una violenta represión.

Pero muchas guerras tienen que ver más con la avaricia que con la injusticia ¾ como han mostrado diversos estudios, incluyendo el realizado aquí en el Departamento de Investigación del Banco. La guerra puede ser muy rentable para algunos, especialmente cuando se trata del controlar valiosas mercancías para exportación como los diamantes, las drogas o la madera. Cuando los gobiernos son débiles, y las oportunidades económicas legítimas escasean, el recurso al atentado violento podría parecer una alternativa lógica para la destitución, especialmente para una juventud sin empleo. Y cuando dicha violencia criminal se produce a gran escala ¾ y es resistida, como debe ser, por el Estado ¾ puede fácilmente también desembocar en una guerra civil.

¿Qué podemos hacer pues acerca de esto?

En primer lugar, si la desigualdad "horizontal" es efectivamente una causa importante de conflicto, entonces nuestras políticas deben obviamente tratar de reducirla. Sin embargo, hasta fechas muy recientes la política de desarrollo tendía a ignorar este problema. Como resultado, algunas políticas concebidas para potenciar el crecimiento han agravado involuntariamente esta clase de desigualdad, incrementando así el riesgo de inestabilidad y violencia.

Ese es uno de los motivos por el que acogí con agrado la petición de Jim Wolfensohn de que el Banco y sus asociados comenzaran a plantearse difíciles cuestiones acerca de "cómo integrar del mejor modo el asunto de la prevención de conflictos en las operaciones de desarrollo". Y me satisface oír que el Gobierno británico está debatiendo activamente la idea de las "valoraciones del impacto de los conflictos". La idea es que antes de adoptar una determinada política, o de imponer un determinado tipo de condicionalidad, se comprobara, a través de un proceso de consultas, que esa política logrará disminuir el peligro de conflicto en un país ¾ o al menos que realmente no incrementará dicho riesgo.

Como todas las buenas ideas, ésta parece de sentido común una vez que se ha pensado en ella. Pero en el pasado no se llevó a cabo esta reflexión.

En segundo lugar, si el conflicto es con frecuencia causado por grupos distintos con desigual acceso al poder político, la deducción lógica es que un buen modo de evitar dicho conflicto es promover la democracia ¾ no el tipo de democracia de ‘todo para el ganador’ sino una democracia incluyente, en la que todos tengan voz en decisiones que afecten a sus vidas.

Durante el decenio de 1990, debido en gran parte a la finalización de la guerra fría, se produjeron dos cambios notorios en el sistema internacional. En primer lugar, el número de Estados democráticos en el mundo prácticamente se duplicó entre 1990 y 1998. Y en segundo, el número de conflictos armados en el mundo experimentó un descenso ¾ de cincuenta y cinco en 1992 a treinta y seis en 1998. Este último dato podría parecer sorprendente, cuando todos nosotros podemos recitar una lista de horrendos conflictos, desde Bosnia a Sierra Leona y a Timor Oriental.

Pero lo cierto ¾ pasado por alto hasta ahora por los medios de comunicación¾ es que son más las viejas guerras finalizadas que las nuevas que han comenzado.

Naturalmente, el creciente número de democracias no es la única causa de que el número de guerras haya descendido. Otros factores, sin olvidar la finalización de los conflictos ideológicos de la guerra fría, han jugado también un papel. Y en algunos casos la paz podría haber hecho posible la democratización, y no al revés. Pero diversos estudios muestran que las democracias tienen niveles de violencia interna muy bajos en comparación con los regímenes no democráticos.

El conflicto en un Estado es mucho menos probable si todos sus habitantes sienten que la labor de los servicios de seguridad hace más segura su vida y sus propiedades. El conflicto es más probable cuando un grupo numeroso de ciudadanos se siente excluido de los servicios de seguridad, y explotado o aterrorizado por ellos.

Al reflexionar sobre ello, eso es lo que cabría esperar. La democracia es, en esencia, una forma de gestión no violenta de los conflictos. Pero un punto de cautela es pertinente. Mientras que el resultado final es altamente deseable, el proceso de democratización puede ser altamente desestabilizador ¾ sobre todo cuando los Estados introducen sistemas electorales tipo ‘todo para el ganador’ sin disposiciones adecuadas en la esfera de los derechos humanos. En esos momentos, los diferentes grupos pueden ser más conscientes de su situación de desigualdad, y temerosos del poder de cada uno. Con demasiada frecuencia, recurren por adelantado a la violencia.

Pero eso no debería disuadirnos de exhortar el tipo correcto de democratización, como parte de nuestras políticas de desarrollo.

La buena gobernabilidad, por supuesto, significa mucho más que democratización en un sentido político formal. Otro importantísimo aspecto de ella es la reforma de los servicios públicos ¾ incluyendo el sector de la seguridad, que deberá regirse por los mismos principios de eficacia, equidad y responsabilidad que cualquier otro servicio público. Esto se ha convertido con toda razón en un tema de creciente preocupación para el Banco, la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) y varios Estados donantes importantes.

El conflicto en un Estado es mucho menos probable si todos sus habitantes sienten que la labor de los servicios de seguridad hace más segura su vida y sus propiedades. El conflicto es más probable cuando un grupo importante de ciudadanos se siente excluido de los servicios de seguridad, y explotado o aterrorizado por ellos.

Si pudiera sintetizar mi mensaje de esta tarde en una sola frase, diría que la seguridad de las personas, la buena gobernabilidad, el desarrollo equitativo y el respeto de los derechos humanos son interdependientes entre sí y mutuamente reforzadores. Si la guerra es el peor enemigo del desarrollo, el desarrollo saludable y equilibrado es el mejor modo de prevenir el conflicto.

La asignación de más tiempo y recursos a las políticas de desarrollo tal como he reseñado es un tema preceptivo. Justifica sus costes, y puede salvar millones de vidas. Pero no va a ser fácil.

Los costes de la prevención se han de pagar en el presente, mientras que los beneficios pertenecen a un futuro lejano. Por otra parte, los beneficios son algo intangible: son las guerras y desastres que no llegan a producirse. No obstante, en los últimos años los Estados donantes al igual que las organizaciones internacionales, han mostrado un creciente interés en el tema de la prevención. Debemos seguir construyéndolo.

Juntos, el Banco Mundial y las Naciones Unidas han aprendido mucho durante la última década, pero queda mucho más por aprender aún.

Debemos aprender cómo trabajar mejor entre nosotros, con los otros organismos del sistema de las Naciones Unidas, con los Gobiernos y las ONGs.

Debemos aprender también unos de otros, sin pensar nunca que nuestro propio grupo u organismo es el único depositario de la sabiduría.

Sobre todo, debemos aprender de las gentes de los países en vías de desarrollo. Cada país, provincia, e incluso pueblo tiene sus problemas concretos, pero también sus propias ideas e inspiración.

Estoy convencido de que la cualidad más valiosa, refiriéndome por igual a los diplomáticos y a los economistas del desarrollo, es la capacidad de escuchar. Y ahora me corresponde a mí escucharles a ustedes.

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