El Programa de Hábitat en el milenio urbano
Imagínese que alguien golpee a la puerta y le diga que queda en la calle. Imagínese que llega a su hogar y tanto su vivienda como sus pertenencias han sido reducidas a escombros por una aplanadora. O si no ha tenido la mala suerte de haber sido desalojado por la fuerza, imagínese criando a sus hijos en un tugurio, sin los servicios básicos, sin agua limpia y potable, sin baños, sin recolección de residuos, en un lugar en que los delitos son cosa de todos los días. Así es la vida diaria de casi mil millones de pobres que viven en barrios de viviendas improvisadas y asentamientos de precaristas en las zonas urbanas del mundo.
Las ciudades y los pueblos se consideran desde hace mucho tiempo como los "motores del desarrollo económico y social". Las ciudades, con su gran concentración de seres humanos, permiten el nacimiento de ideas; promueven la creatividad y las innovaciones y crean empleo. Sin embargo, también generan e intensifican la exclusión social. A veces, los beneficios de la vida urbana no están al alcance de los pobres, las mujeres, los jóvenes, las minorías religiosas o étnicas y otros grupos marginados.
Muy pronto, por primera vez en la historia de la humanidad, la mayor parte de las personas vivirá en zonas urbanas, donde las diferencias entre los ricos y los pobres ya son claras: florecientes barrios comerciales y prósperos barrios residenciales coexisten con barrios de viviendas improvisadas y guetos venidos a menos. Estas desigualdades se hacen más graves entre las ciudades del hemisferio Norte y las del hemisferio Sur. En los países más ricos, los hogares urbanos que viven en la pobreza no llegan al 16%, mientras que en las zonas urbanas de los países en desarrollo, el 36% de los hogares y el 41% de aquellos encabezados por una mujer, viven con ingresos por debajo de la línea de pobreza local. Al albor del milenio urbano, la urbanización y la feminización de la pobreza son una triste realidad.
Hábitat II y el Programa de Hábitat
En 1996, dada la gravedad del problema de la explosión urbana, la comunidad internacional celebró en Estambul la segunda Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos (Hábitat II). En Hábitat II (conocida por lo general como la "Cumbre Urbana"), 171 gobiernos convinieron en adoptar el Programa de Hábitat y la Declaración de Estambul.
La aceptación del Programa de Hábitat significó un momento decisivo en los esfuerzos realizados a nivel internacional para promover ciudades sostenibles desde el punto de vista social y ambiental. En Hábitat II, los gobiernos rechazaron la idea de que las ciudades constituían un problema sin solución. En lugar de eso, buscaron experiencias y mejores prácticas que demostraran formas prácticas de responder a los problemas de la urbanización.
Al adoptar el Programa de Hábitat, la comunidad internacional se fijó dos objetivos: la vivienda adecuada para todos y el desarrollo de asentamientos humanos sostenibles. Igualmente importante era el acuerdo de que "Incumbe a los gobiernos la responsabilidad primordial de aplicar el Programa de Hábitat. Como entidades encargadas de facilitar la aplicación, los gobiernos deben crear y reforzar en cada país asociaciones eficaces con las mujeres, los jóvenes, los ancianos y las personas con discapacidad, los grupos vulnerables y desfavorecidos y los indígenas y con las comunidades, las autoridades locales, el sector privado y las organizaciones no gubernamentales" (párrafo 213).
La ciudad integradora
Desde Hábitat II, el Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (Hábitat), el organismo del sistema de las Naciones Unidas que se ocupa de los asentamientos humanos, ha colaborado con todos los asociados del Programa de Hábitat para encontrar la mejor forma de aplicar este programa. Desde su creación en 1978, Hábitat ha acumulado una considerable experiencia operacional, la que ha modificado radicalmente su forma de trabajar en materia de desarrollo de asentamientos humanos. Hábitat tiene dos objetivos: lograr que las ciudades sean para todos y hacer que las necesidades de vivienda de los pobres de las zonas urbanas se consideren prioritarias.
Hoy día, el método ha cambiado. Ya no se parte de la base de que los gobiernos centrales deben proporcionar viviendas a los pobres. El modelo tradicional del Estado benefactor está dejando lugar a la asociación y la participación. Al comprometerse a alentar la "habilitación y participación", el Programa de Hábitat se comprometió además a alcanzar los objetivos de fomentar la capacidad local de liderazgo, promover el gobierno democrático, ejercer la autoridad pública y utilizar los recursos públicos de todas las instituciones públicas, a todos los niveles, de manera que asegurara la gestión pública transparente, responsable, razonada, justa, eficaz y eficiente de las ciudades, centros urbanos y zonas metropolitanas. Se alienta a los gobiernos a que, mediante la colaboración con la sociedad civil, aseguren que sus ciudades sean integradoras. Para promover una mayor participación de los ciudadanos comunes en la gestión cotidiana de sus ciudades y pueblos, Hábitat ha lanzado dos campañas mundiales: la administración urbana y la seguridad en la tenencia.
La campaña mundial sobre administración urbana
Para esta campaña, "la ciudad integradora" es un lugar en que todos, incluidos los pobres de las zonas urbanas, pueden contribuir productivamente y gozar de los beneficios de la vida urbana. La campaña se basa en el presupuesto, posiblemente radical, de que la integración no sólo es socialmente justa, sino también beneficiosa para el crecimiento, y fundamental para el desarrollo urbano sostenible. La integración social constituye un objetivo importante para la administración municipal: es justa, democrática y productiva. Además, reviste la misma importancia en las ciudades del hemisferio Norte que en las del Sur. Con el avance de la mundialización, la importancia de la diversidad no disminuirá, sino que por el contrario aumentará. La buena administración de la diversidad distinguirá a las ciudades más exitosas y creativas de todas las demás.
Para asegurar la adhesión internacional a los objetivos de la buena administración urbana, la campaña obrará en distintos niveles. En el plano internacional, Hábitat organiza "diálogos" con representantes de los gobiernos sobre la importancia de la descentralización y el papel de las autoridades locales. El objetivo a largo plazo de estos diálogos es establecer un mecanismo internacional para garantizar los derechos de las autoridades locales en relación con el gobierno central. Si la Asamblea General lo acepta, uno de estos mecanismos podría ser una Carta Mundial para la Autonomía Local. Al mismo tiempo, por conducto de una "declaración de normas", la campaña abordará la cuestión de las responsabilidades de las autoridades locales en el ejercicio de sus poderes. Estas normas, que incluyen objetivos como la transparencia y la rendición de cuentas, se han establecido para ayudar a las ciudades a realizar una buena administración.
La campaña mundial sobre seguridad de la tenencia
Las ciudades no pueden ser ni integrantes ni sostenibles si los pobres de las zonas urbanas carecen de vivienda adecuada y servicios básicos. En demasiadas ciudades y pueblos, cientos de millones de pobres no se tienen en cuenta en los planes urbanos de servicios esenciales, como agua, saneamiento y recolección de residuos. Los pobres de las ciudades, sin tierra ni lugar alguno adonde ir, están obligados a tratar de sobrevivir ocupando viviendas como intrusos o viviendo en la calle, arreglándoselas como puedan. En vez de tratar de aprovechar la energía y la capacidad de supervivencia de los pobres, la mayor parte de los gobiernos ni siquiera reconocen que los pobres tienen derecho a la ciudad.
El propósito principal de la campaña sobre seguridad de la tenencia es permitir que se expresen las personas que viven en barrios de viviendas improvisadas y tugurios. La campaña se opone a los desalojos forzosos y defiende la idea de que todas las personas, y en especial las mujeres, tienen derecho a una vivienda adecuada. El fundamento principal es que la seguridad de la tenencia es uno de los elementos más importantes del derecho a la vivienda. La campaña está a favor de una serie de posibilidades de tenencia que pueden otorgarse a cada hogar y ser refrendadas por el derecho. Entre estas posibilidades de tenencia se encuentran desde la propiedad de la casa a los acuerdos de alquiler; la tenencia individual o colectiva; privada, pública o mixta. Lo más importante es la seguridad y la certeza a largo plazo. Existen pruebas contundentes a escala mundial de que la seguridad de la tenencia es uno de los factores catalizadores más importantes para la estabilidad de las comunidades. Esta estabilidad ayuda a que las ciudades atraigan inversiones de empresas y particulares, que a su vez pueden mejorar el acceso a los servicios y las condiciones de vida de los pobres de las zonas urbanas.
De la retórica a la realidad
Lo más difícil es pasar de las palabras a los hechos. Es por esto que la campaña depende tanto de la colaboración con los asociados del Programa de Hábitat. Hábitat colabora con los gobiernos, las autoridades locales, las organizaciones no gubernamentales y las comunidades locales para integrar las actividades en una campaña con objetivos claros.
El 10 de abril de 2001, en Abuja (Nigeria), S.E. el Presidente Olusegun Obasanjo presidió el lanzamiento en Nigeria de la campaña mundial para la administración urbana. Tras años de regímenes militares autocráticos y centralizados, el gobierno federal de Nigeria desea afianzar los 36 gobiernos estatales y las 774 autoridades locales de Nigeria otorgándoles mayor autonomía política y fiscal. El Presidente comprometió a su Gobierno con los objetivos y las normas de buena administración urbana, incluida la promulgación de leyes para proteger a las personas de los desalojos forzosos ilegales.
El 1º de octubre de 2000, en Durban (Sudáfrica), más de 7.000 habitantes de barrios de viviendas improvisadas, en un 70% mujeres, se reunieron para el lanzamiento de la campaña mundial para la seguridad de la tenencia en Sudáfrica. La reunión fue organizada por la "South African Homeless People´s Federation" (Federación de Personas sin Hogar de Sudáfrica), con el respaldo del "People´s Dialogue for Land and Shelter", el Consejo Metropolitano de Durbam, el Gobierno provincial de KwaZulu-Natal, el Ministerio de Vivienda y el Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (Hábitat). En su discurso de apertura, la Ministra de Vivienda de Sudáfrica, la Sra. Sankie Mthembi-Mahanyele, plasmó el espíritu del acontecimiento cuando reconoció que los progresos logrados en Sudáfrica para alcanzar la igualdad de la vivienda se debían a "la colaboración entre el Gobierno y el pueblo". La Federación de Personas sin Hogar de Sudáfrica es un movimiento nacional de los pobres de las zonas urbanas, creado en 1990 para encontrar soluciones a los problemas de la mala calidad de la vivienda y la falta de tierra.
El 17 de julio de 2000, en Mumbai (India), más de 3.000 miembros de la Federación nacional de habitantes de barrios de viviendas improvisadas de la India, junto con funcionarios de la municipalidad de Mumbai, el gobierno de Maharashtra y el Gobierno de la India, asistieron al lanzamiento nacional de la campaña para la seguridad de la tenencia. En esa oportunidad, el Jefe de Ministros del Gobierno de Maharashtra, el honorable Sr. Shri Vilasrao Deshmukh, anunció el plan de Maharashtra de promulgar leyes que otorgaran seguridad de la tenencia a los pobres de Mumbai que se hubiesen registrado antes del 1º de enero de 1995. Todos los habitantes de los barrios de viviendas improvisadas que cumplieran este requisito serían reconocidos jurídicamente por todas las autoridades y, en consecuencia, quedarían protegidos contra los desalojos forzosos o cualquier otro tipo de medida ilegal. El Secretario de Estado de Desarrollo Urbano y Erradicación de la Pobreza, Shri Bandaru Dattatreya, también esbozó los puntos principales de la política nacional de vivienda de la India de 1998, y agregó que "… se creará un fondo nacional de vivienda para contar con recursos de bajo costo para satisfacer las necesidades de vivienda de los pobres, y se harán concesiones impositivas a las empresas que contribuyan al mismo".
La labor de Hábitat se ha visto reforzada con la labor de otros organismos de las Naciones Unidas. El año pasado, por ejemplo, la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, decidió nombrar un Relator Especial sobre derechos de vivienda. Por un período de tres años, el mandato del Relator se centrará en promover todos los aspectos relacionados con la vivienda adecuada como elemento integrante del derecho a un nivel de vida adecuado, enunciado en la Declaración Universal de Derechos Humanos. La Comisión de Derechos Humanos reafirmó también el derecho de la mujer a un nivel de vida adecuado, incluida la vivienda adecuada.
Estos ejemplos de lanzamientos regionales y nacionales de la campaña mundial para la administración urbana de Hábitat y la campaña mundial para la seguridad de la tenencia, demuestran cómo pueden elaborarse opciones normativas factibles, en el marco de la colaboración de los gobiernos nacionales y de las ciudades, para que las mujeres y los pobres de las zonas urbanas gocen de sus derechos como cualquier ciudadano.
Desarrollo sin atajos
El lanzamiento de estas iniciativas constituye un importante punto de partida estratégico para la aplicación del Programa de Hábitat. No sólo ayudan a señalar a la atención de los asociados del Programa de Hábitat las mejores normas y estrategias, sino que además alientan a las comunidades internacionales y de donantes a coordinar sus proyectos de desarrollo en materia de asentamientos humanos. Estos proyectos son esenciales para que cambien las condiciones de los barrios de viviendas improvisadas y de los asentamientos de ocupantes ilegales. Al desarrollo, no se llega con atajos.
Con miras a respaldar el trabajo que realiza para establecer normas, Hábitat tiene varios proyectos operacionales para ayudar a las autoridades locales a que mejoren la gestión y prestación de viviendas y servicios. En 1999, por ejemplo, el CNUAH (Hábitat) y el Banco Mundial lanzaron la iniciativa Alianza de las ciudades, una alianza de varios donantes dedicada a mejorar las condiciones de vida de los pobres de las zonas urbanas y la viabilidad socioeconómica y ambiental de las ciudades. La Alianza de ciudades está formada por dos componentes: estrategias de desarrollo de las ciudades y mejoramiento de los asentamientos de bajos ingresos.
El programa de gestión de desastres presta asistencia a los gobiernos nacionales y locales, así como a las comunidades, para la ejecución de los programas de reconstrucción y rehabilitación, especialmente en los ámbitos de la vivienda, la infraestructura y la reubicación de asentamientos. El programa se ocupa también de la preparación para casos de desastre.
El servicio de políticas de género tiene como propósito mejorar la participación y el poder de decisión de la mujer en todos los niveles en el ámbito de los asentamientos humanos y el desarrollo urbano. El programa se ocupa de la creación y supervisión de capacidad, así como del establecimiento de normas en este ámbito, y hace particular hincapié en la seguridad de la tenencia para las mujeres, y el papel de la mujer en los cargos directivos y el gobierno.
En cuanto al programa "Localización del Programa 21", dentro del sistema de las Naciones Unidas, Hábitat se encarga de dirigir las actividades relacionadas con los asentamientos humanos del Programa 21, adoptado en 1992 en Río de Janeiro por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD) Para afianzar el proceso de localización, el programa ofrece apoyo en varios aspectos a algunas ciudades de tamaño mediano.
El programa para ciudades más seguras se lanzó en 1996 a pedido de los alcaldes africanos que deseaban abordar el problemas de la violencia urbana desarrollando una estrategia de prevención en la ciudad. El enfoque es establecer un proceso de consulta a toda la comunidad para solucionar las causas de la delincuencia y para preparar medidas, métodos y estrategias preventivos para reducir los delitos.
El Programa de Ciudades Sostenibles es un programa conjunto de Hábitat/PNUMA que, mediante métodos participativos, crea capacidad para la planificación y la gestión ambiental urbana. El programa funciona en más de 40 ciudades y con 30 organizaciones asociadas de todo el mundo.
El programa de gestión urbana es un importante programa de cooperación técnica creado para prestar apoyo a los progresos logrados en unas 80 ciudades de países en desarrollo, para reducir la pobreza en las zonas urbanas mediante una buena administración participativa de la ciudad y el mejoramiento del medio ambiente urbano. El PNUD se ocupa de la supervisión general de este programa, que cuenta con el apoyo de varios organismos bilaterales.
"Agua para las ciudades de África" es una iniciativa conjunta de Hábitat/PNUMA en el marco de la Iniciativa especial para África del sistema de las Naciones Unidas. El programa presta apoyo a los países africanos en el ámbito de la gestión eficaz de las aguas y la protección de los recursos hídricos frente a la contaminación urbana.
Estos son sólo algunos de los muchos proyectos operacionales iniciados por Hábitat en los últimos años. Los proyectos se prepararon para contribuir a la consecución de los dos objetivos del Programa de Hábitat: la vivienda adecuada para todos y el desarrollo de asentamientos humanos sostenibles.