Vulnerables durante mucho tiempo a la fuerza del mar, las islas pequeñas se preparan ahora para afrontar la fuerza creciente de la mundialización, que amenaza con alterar profundamente la economía de muchas de ellas y obstaculizar los esfuerzos para promover el desarrollo sostenible.

Los últimos acontecimientos en el proceso de liberalización del comercio anuncian a las islas pequeñas que pronto llegarán a su fin las preferencias comerciales especiales que les permiten exportar sus productos agrícolas tradicionales a los países desarrollados a precios protegidos. Sin esas preferencias comerciales los isleños tienen pocas esperanzas de que sus productos (por ejemplo, cocos, bananas, azúcar y especias) puedan competir en los mercados agrícolas mundiales con las exportaciones en mayor escala de otros países.

Cinco años después de la Conferencia Mundial sobre el Desarrollo Sostenible de los Pequeños Estados Insulares en Desarrollo celebrada en Barbados en 1994, en la que los países en desarrollo y los países desarrollados convinieron en un plan especial para ayudar a las islas pequeñas a lograr el desarrollo sostenible, las cuestiones relativas al comercio y los efectos de la mundialización, que siempre han sido importantes, han adquirido carácter de urgencia, ahora que los países se disponen a examinar la aplicación del Plan de Acción de Barbados en un período extraordinario de sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas que se celebrará a finales de septiembre.

La contracción del comercio

Los recientes dictámenes de la Organización Mundial del Comercio (OMC) en el sentido de que algunas de las preferencias comerciales de que disfrutan las islas violan los acuerdos de libre comercio hacen temer que las islas pequeñas no tengan tiempo o recursos suficientes para adaptar sus economías antes de sufrir un grave retroceso económico. Se teme que como consecuencia inevitable de la reducción de sus presupuestos nacionales haya menos recursos disponibles para los programas de protección del medio ambiente.

Motas de tierra en el océano, es fácil que las islas pequeñas se vean perdidas en la actual economía mundial. Sin embargo, dependen del comercio internacional más que la mayor parte de los países, pues por lo limitado de su superficie y sus recursos tienen que importar prácticamente todo, desde la energía hasta la maquinaria o los suministros sanitarios. En 1993 los gastos totales de flete de las islas pequeñas en porcentaje del valor de las importaciones fueron un 55% mayores que los de los países desarrollados con economía de mercado, y en 1996 esa disparidad creció hasta el 66%.

Su dependencia del mundo exterior encarece el costo de vida y de la actividad comercial de los isleños y hace extremadamente difícil su competencia con los productores agrícolas de otros países, cuyos costos son más bajos. Además, el clima, el suelo y las con frecuencia rigurosas condiciones meteorológicas (los huracanes en el Caribe, los ciclones en el Océano Índico y los tifones en el Pacífico) suelen limitar el tipo de cultivos a que pueden dedicarse las islas pequeñas.

Las islas pequeñas han podido vender sus productos agrícolas en muchos países desarrollados a precios superiores a los del mercado gracias a varios acuerdos internacionales, muchas veces basados en las antiguas relaciones coloniales. Entre ellos cabe citar el Sistema Generalizado de Preferencias (SGP), que se negoció en el marco del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), y diversos acuerdos regionales. En particular, en virtud del Convenio de Lomé, acuerdo de comercio y ayuda citado a menudo como modelo de la cooperación Norte-Sur, la Unión Europea acordó importar ciertos productos básicos, como el azúcar, de las islas pequeñas y de otros países de África, el Caribe y el Pacífico a un precio negociado, por lo general superior a los precios vigentes en el mercado.

Las subvenciones en virtud de esos acuerdos han ayudado a sostener la economía de muchas islas pequeñas. Además de aportar valiosas divisas, esos acuerdos han garantizado a las islas el acceso a los mercados del Norte, lo que ha sido importante para atraer inversiones extranjeras destinadas a otras actividades. Ese acceso garantizado a los mercados se considera que ha sido en Mauricio el factor determinante para establer una zona franca industrial que hoy proporciona empleo a más de 80.000 personas.

No obstante, hay quienes sostienen que las preferencias han sumido a los isleños en un estado de falsa seguridad que les ha impedido diversificar la economía o adoptar medidas para seguir siendo competitivos en el mercado mundial.

Las guerras de la banana

Aunque las islas pequeñas representan una pequeñísima porción del mercado total de la banana, los Estados Unidos y varios países latinoamericanos presentaron reclamaciones aduciendo que el régimen de contingentes aplicado por la Unión Europea a la banana perjudicaba sus intereses económicos, pues les impedía vender sus bananas en los mercados europeos. La OMC dictaminó que los Estados Unidos tenían derecho a adoptar represalias contra la Unión Europea por valor de 190 millones de dólares, por las exportaciones que sus empresas habían perdido como consecuencia del régimen de contingentes aplicados a las bananas. Ahora bien, en ese enfrentamiento entre los dos gigantes económicos las islas pequeñas perdieron toda sensación de seguridad. Los isleños temen que el afán por liberalizar el comercio entrañe también en poco tiempo una amenaza para las preferencias de que gozan otros productos agrícolas y los productos textiles.

Las islas pequeñas se han opuesto enérgicamente a la decisión de la OMC porque, a su juicio, revela que las grandes organizaciones multilaterales del mundo no están dispuestas a respetar, representar o considerar las necesidades de los países en desarrollo vulnerables. Sostienen que el mantenimiento de las preferencias comerciales es indispensable para el aumento de la renta nacional, la creación de empleo, la competitividad internacional y el desarrollo sostenible.

Para las islas productoras de banano, particularmente las del Caribe, la inminencia de grandes cambios es evidente. Como el banano se puede cultivar en muchos países, la eliminación de un mercado protegido significará que el mercado será inundado con mayores cantidades de bananas, lo que hará bajar los precios. Los productores de las islas pequeñas resultarán perjudicados, pues sus costos de producción y mano de obra son más altos que en otras partes.

Si no es posible mantener las preferencias comerciales, las islas pequeñas piden que se mantenga durante un cierto tiempo algún tipo de trato diferencial o de preferencias, o bien que se cree un mecanismo para compensar de alguna manera la pérdida de exportaciones, hasta que sus economías estén suficientemente reestructuradas.

Actualmente se está negociando un acuerdo que suceda al Convenio de Lomé, y se examina la posibilidad de establecer una nueva relación de intercambio entre los pequeños Estados insulares en desarrollo y los países desarrollados. La Unión Europea ha dicho que se esforzará por que las conversaciones de Lomé, así como la ronda de negociaciones comerciales del milenio en el marco de la OMC, permitan reducir los restantes obstáculos al comercio y facilitar a las islas pequeñas un acceso más seguro a los mercados de exportación de sus productos.

El comienzo de los apuros

Se prevé que los continuos esfuerzos de liberalización del comercio, unidos a la reducción constante de la asistencia oficial para el desarrollo que proporcionan los países donantes, tendrá una importante repercusión en el desarrollo sostenible de los pequeños Estados insulares en desarrollo. Al disminuir el ingreso nacional, los gobiernos de esos Estados no sólo tendrán cada vez menos posibilidades de realizar programas de protección del medio ambiente, sino que podrán ser objeto de presiones para que favorezcan el crecimiento a corto plazo antes que la conservación de los recursos a largo plazo. La reducción de los ingresos puede obligar a los ya apurados isleños a sobreexplotar la tierra, los bosques y la pesca, lo que resultaría en nuevas presiones sobre el medio ambiente. En Haití, el país más pobre del hemisferio occidental, queda menos del 1% de los bosques del país.

En Antigua y Barbuda ya han empezado los apuros. Como casi el 70% de su producto interno bruto (PIB) procede del turismo, el país gozó de un alto nivel de crecimiento económico durante el decenio de 1980 y principios del de 1990. Pero una serie de cuatro huracanes, a lo que se sumó la llegada de 3.000 refugiados que huían de una gran erupción volcánica en la vecina isla de Montserrat, contribuyó al descenso de la prosperidad de la isla. El gobierno tuvo que endeudarse fuertemente para reparar la infraestructura dañada por las tormentas, y los programas sociales y ambientales quedaron suspendidos.

Una espiral económica descendente podría reducir el atractivo de una isla como lugar donde pasar las vacaciones. Es probable también que el aumento de las tensiones sociales y la degradación del medio ambiente alejen a los turistas. En lo inmediato, parece que en algunas islas del Caribe, como consecuencia del problema de la banana, los agricultores están abandonando esa producción para dedicarse a cultivos ilícitos, como la marihuana, mucho más rentables. Aunque prácticamente todos los gobiernos de las islas pequeñas se han comprometido a perseguir el tráfico de estupefacientes, la mayoría carece de los recursos necesarios para poner coto a esas operaciones.

La falta de oportunidades favorecerá también la emigración de las islas pequeñas hacia los países desarrollados. Hace mucho que se dice que ese "éxodo intelectual" es uno de los principales obstáculos con que tropiezan las islas para promover su desarrollo económico.

Opciones limitadas

Si bien la mayoría de las islas pequeñas aceptan que deben reestructurar su economía, se trata de un proceso a largo plazo que supone la creación de nuevas industrias y el readiestramiento profesional de grandes sectores de la fuerza de trabajo. Las opciones son difíciles, costosas y limitadas.

Los pequeños Estados insulares de mayor tamaño y más poblados tienen más opciones; en cambio, para las islas más pequeñas, como Tuvalu y Antigua y Barbuda, las posibilidades son menores. Los países donantes han reconocido que esas islas seguirán teniendo necesidad de la cooperación para el desarrollo.

Algunas islas podrían seguir compitiendo en el mercado mundial de productos agrícolas si pudieran dar un toque distintivo a sus productos -por ejemplo, bananas más sabrosas- o con la garantía de provenir de cultivos inocuos para el medio ambiente o biológicos e intentar así conseguir un segmento del mercado. Hay también propuestas para desarrollar las exportaciones de productos "naturales" de las islas pequeñas, como los cosméticos a base de coco que Dominica vende en el extranjero. Algunas islas, como las Islas Caimán o las Bermudas, se han convertido en importantes centros financieros extraterritoriales, y Jamaica ha intentado introducirse en el mercado como centro de servicios de datos. Sin embargo, la mayor parte de las islas pequeñas deben buscar otras posibilidades.

En esa búsqueda se encuentran en desventaja por diversos factores. La mayoría de las islas no están dotadas de recursos naturales caros, por lo que la necesidad de importar materiales y energía hace que los costos sean más altos que en otras partes y encarece la vida en general, lo que se traduce en salarios y coste de mano de obra más altos. Además, aunque el nivel de educación de los isleños suele ser superior al de otros países en desarrollo, en una población reducida muchas veces falta la masa crítica de conocimientos necesarios para mantener una industria.

El capital privado desempeña una importante función en el actual proceso de mundialización, pero la inversión extranjera directa en las islas se ha orientado principalmente hacia el sector del turismo, lo que no es la panacea.

Las perspectivas del turismo son buenas: la Organización Mundial del Turismo (OMT) prevé un aumento del 300% en el número de turistas a escala mundial en los 21 años próximos, hasta 2021, y un incremento del gasto internacional de los turistas del 500% durante el mismo período. Las proyecciones regionales indican que las islas pequeñas se beneficiarán considerablemente de ese crecimiento mundial. El turismo es ya una de las mayores industrias de las islas pequeñas, y en muchas de ellas ha sobrepasado a la agricultura como principal fuente de divisas. Aunque gran parte de los beneficios retorna a los inversionistas extranjeros, los beneficios a nivel local son considerables.

Con todo, la industria turística necesita que las cosas vengan bien, y su éxito depende de muchas variables, por ejemplo, una buena economía mundial, un tiempo favorable y una situación social estable. Las islas pequeñas -y los propios inversionistas extranjeros- evitan tener que depender demasiado del turismo, que es sumamente sensible a la degradación del medio ambiente y los trastornos económicos. La crisis financiera asiática, por ejemplo, ha causado una baja considerable del número de turistas que visitan las islas del Pacífico. Los grandes huracanes han tenido funestas repercusiones en las perspectivas turísticas de algunas islas del Caribe y también han hecho aumentar enormemente las primas de seguro.

Una posible opción para las islas pequeñas es la explotación de sus zonas económicas exclusivas, o las 200 millas de mar circundante de cada isla. La mayor parte de las islas pequeñas hasta ahora no han podido aprovechar esas zonas para obtener beneficios económicos, pues los costos de la minería submarina siguen siendo prohibitivos, y por lo general las islas tampoco han podido vigilar las actividades pesqueras en sus aguas. Otra posibilidad es que las islas pequeñas recurran a la creación de empresas pequeñas y medianas en nuevos sectores, como la tecnología avanzada, la edición o ciertas artesanías textiles.

Disminución de la asistencia

Siguiendo las tendencias mundiales, la asistencia oficial para el desarrollo proporcionada a los pequeños Estados insulares en desarrollo no ha dejado de disminuir desde 1994, fecha en que la Conferencia de Barbados hizo resurgir el interés a este respecto. Los desembolsos netos de ayuda bilateral y ayuda multilateral combinadas descendieron desde 2.360 millones de dólares en 1994 hasta 1.960 millones de dólares en 1997, último año sobre el que se dispone de datos.

La cuantía de la asistencia recibida por las islas pequeñas ha sido muy inferior a la prevista, o necesaria, para aplicar el Programa de Acción de Barbados, de 1994, en el que se detallan las medidas necesarias para lograr el desarrollo sostenible de las islas pequeñas. Aunque los esfuerzos de asociación en ciertos aspectos no han progresado, representantes de los países donantes y de las islas pequeñas se reunieron en febrero de 1999 para examinar las posibles formas de la asistencia futura. En repuesta a las exigencias de los donantes de que las islas establecieran un orden de prioridad de sus necesidades, representantes de los gobiernos de las islas pequeñas y de las organizaciones regionales presentaron más de 300 propuestas de proyectos de asistencia para poner en práctica el Programa de Barbados. Tanto los representantes de las islas pequeñas como los donantes consideraron que la reunión había sido constructiva, pero hasta ahora los compromisos han sido escasos.

De todas las islas pequeñas, Papua Nueva Guinea fue la que recibió más asistencia bilateral en 1996 (350 millones de dólares), seguida de Haití, las Antillas Holandesas y los Estados Federados de Micronesia. En cuanto a los donantes, Australia fue el país que aportó más ayuda: 311 millones de dólares, principalmente a las islas del Pacífico, seguido por los Estados Unidos, el Japón, los Países Bajos, Francia, Italia y Nueva Zelandia.

Teniendo en cuenta la disminución mundial de la ayuda, a las islas pequeñas les preocupa que sus necesidades puedan quedar relegadas en el plano mundial, ya que por lo general las islas tienen un PIB per cápita más alto que otros países en desarrollo. Por ejemplo, cuando el año pasado se retiró a Maldivas de una lista de los países más pobres del mundo establecida por las Naciones Unidas, el país protestó alegando que sus perspectivas de recibir ayuda se reducirían y que se vería privado de ciertos beneficios de que gozan los países más pobres, como préstamos sin interés, cancelación de deudas y acceso preferencial a los mercados. También se ha propuesto que Samoa, Vanuatu y Cabo Verde sean retiradas de esa lista.

Las instituciones financieras internacionales suelen clasificar las necesidades de los países en desarrollo por su PIB per cápita, criterio que las islas pequeñas no consideran preciso. Sostienen, en cambio, que deberían clasificarse por separado según un "índice de vulnerabilidad" que tomara en cuenta su susceptibilidad a la influencia de factores externos que pueden paralizar la economía de una isla, como los desastres naturales y los trastornos comerciales. El índice también tendría en cuenta que las islas pequeñas soportan unos costos mayores que otros países en desarrollo, en perjuicio de su competitividad internacional.

La búsqueda de soluciones

Las limitadas opciones de desarrollo, la falta de recursos y las amenazas siempre presentes de las tormentas desatadas y del mar son algunos de los graves problemas con que tropieza los pequeños Estados insulares en desarrollo. Sin embargo, esos países son cada vez más conscientes de que la unión hace la fuerza, y se han unido para formar grupos regionales o mundiales, como la Alianza de los Pequeños Estados Insulares (AOSIS), integrada por 40 países. Las islas pequeñas del Pacífico y del Caribe están tratando de crear mercados regionales más amplios, y los países del Océano Índico se han unido con miras a resolver los problemas ambientales.

Gracias a la cooperación mutua, las islas han conseguido cierto peso político, que ha sido muy notorio en las negociaciones sobre el cambio climático. Ahora procuran utilizar esa cooperación para promover sus estrategias económicas. Los pequeños Estados insulares en desarrollo esperan que el examen del Plan de Acción de Barbados que realizará la Asamblea General de las Naciones Unidas a los cinco años de su aprobación permita centrar nuevamente la atención mundial en las necesidades de esos Estados y dar un nuevo impulso a la acción internacional en favor de su desarrollo sostenible.

Publicado por el Departamento de Información Pública de las Naciones Unidas
DPI/2061 - Septiembre de 1999 - 5M
Naciones Unidas
Cumbre para la Tierra
Período extraordinario de sesiones de la Asamble General sobre la aplicación del Programa de Acción sobre los Pequeños Estados Insulares en desarrollo

Nueva York, 27-28 de septiembre de 1999