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PRINCIPALES TIPOS DE ASISTENCIA ELECTORAL
A. INTRODUCCIÓN
En vista de la creciente demanda de asistencia electoral, en 1991 la Asamblea General solicitó al Secretario General que designara un punto focal que lo apoyara en la coordinación y examen de las peticiones de asistencia electoral. Actualmente, el Secretario General Adjunto del Departamento de Asuntos Políticos se desempeña como el Punto Focal de las actividades de asistencia electoral.
La División de Asistencia Electoral de las Naciones Unidas se estableció en abril de 1992, conforme a la resolución de la Asamblea General 46/137, para asesorar al Punto Focal en el desarrollo de sus actividades. La mayor parte de las actividades de la División incluyen el examen de las peticiones de asistencia electoral de los gobiernos, la realización de las misiones de evaluación de necesidades, la colaboración con otros organismos del sistema de las Naciones Unidas en el diseño de proyectos de asistencia electoral y en la ejecución de los aspectos electorales en operaciones de mantenimiento de la paz. Además, la División provee apoyo logístico y asesoría a los grupos de observadores internacionales, facilita la coordinación de la asistencia entre países donantes y organismos del sistema de las Naciones Unidas; mantiene una lista de expertos electorales; organiza conferencias y cursos de capacitación; asesora en la administración de los fondos fiduciarios destinados a apoyar las actividades de la ONU en materia electoral; y sirve como la memoria institucional de la Organización en el campo de la asistencia electoral.
La División de Asistencia Electoral cuenta con un personal reducido que se complementa, cuando así se requiere, por expertos electorales contratados temporalmente para responder a las necesidades particulares de un gobierno que solicita asistencia electoral. La División trabaja en cercana cooperación con otros organismos de la ONU, organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales para asegurar que las actividades de asistencia sean complementarias y rentables. Esto ha permitido a la División mantenerse flexible y eficiente al momento de responder a la numerosa y diversa cantidad de peticiones.
B. FORMAS DE ASISTENCIA
Existen dos categorías principales en que se divide la asistencia electoral de las Naciones Unidas: (i) normas de actividades de asistencia electoral, y (ii) principales misiones electorales, las cuales comúnmente se conducen dentro del contexto de operaciones de mantenimiento de la paz.
(i). Normas de actividades de asistencia electoral
Desde el establecimiento de la División de Asistencia Electoral en 1992 (entonces Unidad de Asistencia Electoral), las Naciones Unidas han proporcionado varias formas de asistencia electoral a más de 70 Estados Miembros. La experiencia ha demostrado la importancia de planear la asistencia en base a las necesidades particulares del país que la solicita. Aunque la atención internacional se ha dirigido principalmente al apoyo brindado por las Naciones Unidas a la ejecución de los aspectos electorales en operaciones de mantenimiento de la paz, la mayor parte de la asistencia electoral provista por la Organización se lleva a cabo en proyectos de menor escala a través de actividades de asistencia técnica que no requieren de un mandato específico por parte de la Asamblea General o del Consejo de Seguridad.
Con base a la petición de un Estado Miembro, las siguientes normas de actividades de asistencia electoral pueden ser adaptadas para satisfacer las necesidades particulares del país solicitante.
Coordinación y apoyo a los observadores internacionales -- Este tipo de asistencia se utiliza con frecuencia cuando varios gobiernos y organizaciones han sido invitados por un Estado Miembro para observar sus elecciones. La División Electoral de Naciones Unidas, con ayuda del PNUD, establece una pequeña secretaría técnica en el país solicitante cuya misión es coordinar y proporcionar apoyo logístico a los observadores internacionales (ej. Observadores pertenecientes a delegaciones intergubernamentales, a organizaciones no gubernamentales o patrocinados por Estados Miembros) que suman sus capacidades para integrar un grupo conjunto de observadores electorales internacionales. Es recomendable que esta forma de asistencia comience antes del registro y continúe a lo largo del período de campaña, y concluya con el anuncio de los resultados de la elección. Durante las actividades operativas, las Naciones Unidas mantienen una postura claramente neutral. Los grupos de observadores internacionales que se comprometen en la comisión conjunta, comúnmente emiten una declaración de los objetivos que persiguen en los periodos pre y poselectorales, además de publicar sus propios informes. Los costos de este tipo de asistencia son cubiertos con las contribuciones de los Estados Miembros que patrocinan a los observadores.
Existen dos grandes ventajas al llevar a cabo esta forma de asistencia: (a) las Naciones Unidas conservan su neutralidad al proporcionar asistencia a un importante proceso político, y (b) está participación es la más respetuosa de la soberanía nacional, al mismo tiempo que brinda los beneficios de realizar una observación internacional coordinada.
Ejemplos: La primera vez que se ensayó esta modalidad fue en Etiopía y Kenia en 1992; posteriormente se llevó a cabo en Níger
(‘93), Lesotho (‘93), Malawi (‘93 & ‘94), Tanzania (‘95),
Armenia (‘95), Azerbaijan (‘95), Sierra Leona (‘96), Malí (‘97),
Argelia (‘97), entre otros.
Asistencia técnica -- La asistencia técnica es la modalidad más solicitada, e implica asistencia de corto a largo plazo a las autoridades electorales nacionales que tienen a su cargo la administración de las elecciones en sus respectivos países. Las Naciones Unidas, a través de sus diversos órganos auxiliares, proporciona asesoría y asistencia a las autoridades electorales en esferas como la administración y planeación electoral, registro de votantes, elaboración de presupuestos, revisión de las leyes y regulaciones electorales, capacitación de autoridades electorales, logística, educación cívica y electoral, adquisición de materiales para el sufragio, coordinación de la asistencia internacional, resolución de la disputa electoral, computarización de las listas, distritalización, entre otros. La variedad de la asistencia técnica provista por las Naciones Unidas ha continuado expendiéndose conforme aumenta su experiencia.
Apoyo a los observadores electorales nacionales -- Este tipo de asistencia resalta la importancia de crear una capacidad nacional de observación en los Estados Miembros mediante el apoyo a las actividades de observación electoral de la sociedad civil, desde una base no partidista. Siguiendo la petición del gobierno, la asistencia técnica (ej. capacitación, asesoría) puede ser proporcionada a una red nacional de grupos de observadores nacionales, patrocinados por organizaciones civiles locales no partidistas. Esta forma de asistencia es sumamente positiva en países con un relativo desarrollo y pluralidad, que cuenten con una comunidad amplia de organizaciones civiles interesadas en llevar a cabo actividades de observación electoral nacional.
Ejemplos: Se proporcionó apoyo a observadores electorales nacionales en México, en 1994 y 1997.
Observación limitada ("Seguimiento e informe") -- En situaciones especiales, un pequeño equipo observador de las Naciones Unidas, comúnmente conformado por algunos oficiales de asuntos políticos de la ONU, es enviado a un país para dar seguimiento a la fase final del proceso electoral y elaborar un informe interno al respecto para el Secretario General.
(ii). )Principales Misiones Electorales
Las principales misiones electorales requieren del mandato de la Asamblea General o del Consejo de Seguridad, y son consideradas como actividades excepcionales de la Organización. Tales misiones son normalmente una parte central de las operaciones de mantenimiento de la paz que incluyen aspectos electorales. A la fecha, las Naciones Unidas han proporcionado los siguientes tipos de asistencia electoral en el contexto de sus principales misiones:
Organización y manejo del proceso electoral: Si las Naciones Unidas reciben el mandato de organizar y manejar una elección o referéndum, la Organización asume el papel que normalmente desempeñarían las autoridades electorales nacionales. Este mandato implica el establecimiento de un sistema de leyes, procedimientos y medidas administrativas, que son necesarias para poder alcanzar un elecciones libres y justas. Asimismo, implica la administración misma del proceso electoral, (ej. el establecimiento de un marco legal, el registro de votantes y el adecuado manejo de las elecciones en conformidad con las normas internacionales). Debido al costo, alcance y tiempo de preparación requerido, entre otros factores, este tipo de asistencia es poco solicitado, excepto en las situaciones especiales posteriores a los conflictos, caracterizadas por la insuficiente capacidad institucional para poder organizar una elección.
Ejemplos: La Autoridad Provisional de las Naciones Unidas en Camboya (APRONUC) fue responsable de la organización y celebración de elecciones nacionales en este país, en mayo de 1993, como parte de un amplio plan para alcanzar la paz. La Administración de Transición de las Naciones Unidas en Eslovenia del Este, Baranja y Srijem Occidental (UNTAES) fue requerida para organizar las elecciones de todos los organismos gubernamentales en abril de 1997, en cooperación con las autoridades croatas. La Misión de las Naciones Unidas para el Referéndum del Sáhara Occidental (MINURSO) fue la encargada de la organización y realización de un referéndum en el Sáhara Occidental.
Supervisión del proceso electoral: La supervisión electoral es una modalidad poco común que ha sido adoptada principalmente en situaciones de descolonización, por lo que su uso no resulta apropiado en los Estados soberanos. En dicho contexto, un representante especial del Secretario General certifica los resultados de las elecciones o referéndum y todas las fases del proceso, incluyendo los aspectos políticos y electorales para asegurar la imparcialidad y rectitud del proceso. Estos elementos deben ser claramente identificados desde el principio.
Ejemplo: El Grupo de Asistencia de las Naciones Unidas para el Período de Transición (GANUPT) recibió el mandato de supervisar las elecciones que condujeran a la independencia de Namibia, la cual se alcanzó finalmente en noviembre de 1989 bajo la organización del poder administrativo (Sudáfrica).
Verificación del proceso electoral: Una forma más común de asistencia electoral que se proporciona en el contexto de una "misión principal" es la verificación de las elecciones. Aunque esta modalidad también requiere autorización del Consejo de Seguridad o de la Asamblea General, da mayor libertad al país solicitante, ya que el Gobierno mantiene la responsabilidad de la organización y realización del proceso electoral. Las misiones de verificación de la ONU no tienen obligatoriedad legal pero tienen el mandato de observar y verificar la legitimidad de diversas fases del proceso, y el cumplimiento de las regulaciones electorales por parte de las autoridades. Los observadores internacionales son distribuidos a lo largo del país para dar un seguimiento cercano a todos los aspectos del proceso electoral. El cubrir extensivamente en tiempo y espacio todo el proceso electoral es la base de la declaración final del Representante Especial del Secretario General, con respecto a la realización de las elecciones.
Ejemplos: Las misiones de verificación llevadas a cabo en Angola (UNAVEM II), El Salvador (ONUSAL), Eritrea (UNOVER), Haití (ONUVEH), Mozambique (ONUMOZ), Nicaragua (ONUVEN), Sudáfrica (MONUS), y Liberia (UNOMIL ).
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