主要举措

联合国为解决与冲突有关的性暴力而采取的主要举措

与冲突有关的性暴力问题培训

根据2010年6月推出的联合国出版物《解决与冲突有关的性暴力:维持和平做法分析概论》,妇女署和联合国维持和平行动部在联合国反性暴行动的主持下开展协作,就预防和解决与冲突有关的性暴力问题制作了基于情形的部署前培训单元。这些单元目前正在由一些部队派遣国及区域维和培训中心试行,需要参加者对当地人民面临性暴力危险或正在遭受性暴力的各种假设情形进行评估,并以某个特定特派团的任务和接战规则为背景制订适当的行动方针。这些单元中的一些单元将纳入维持和平行动部和外勤支助部已经制作好的关于在联合国维和行动中保护平民的培训单元。特别代表办公室还同其他联合国和非洲联盟合作伙伴一道,在科菲•安南国际维和培训中心的主持下制作了关于保护平民和性暴力问题的培训单元。

此外,2011年还制定了《联合国警察关于调查和预防冲突环境中的性暴力和基于性别的暴力问题的标准化培训课程》。该课程包括11个单元,内容涉及技术方面的调查技巧以及与性暴力和基于性别的暴力有关的罪行,其中还包括几个案件情形。

制定预警指标

与冲突有关的性暴力问题长期以来一直没有受过审查,没有列入主流冲突分析的范畴。据此,联合国反性暴行动、冲突中性暴力问题特别代表办公室、妇女署和更广泛的联合国系统已经建立起一个具体针对与冲突有关的性暴力问题的预警迹象框架。其目的是将这类分析纳入现有和新出现的预警和预防系统,以帮助做出迅速应对。

在停火及和平协定中处理与冲突有关的性暴力问题

迄今为止,停火或和平协定中很少有与冲突有关的性暴力问题的条款。如果置之不理,性暴力可能被作为一种在协定和监察队职权范围以外延续战争行为的手段,这可能引发没完没了地复仇和自卫报复行为,并可能打击人们对协议和调解过程本身的信心。而将这一问题列入协定可以促进持久和平,减轻安全顾虑,加强透明度、问责制以及各方信心。

在可能发生了与冲突有关的性暴力的情况下,联合国调解员及其团队必须努力积极评估关于这类暴力行为的报告,并让各方参与讨论如何立即制止这类暴力行为。由联合国斡旋的任何停火与和平协议必须将性暴力列为停火定义中的禁止行为之一,并纳入监测条款,包括列入有关附件当中。

当性暴力被作为作战方法或战术用于冲突中时,在适用情况下,必须在关于安全安排的规定中予以指明。联合国调解员还必须确保禁止赦免违反国际法的罪行,并且包含过渡司法安排,特别是起诉、赔偿和真相调查机构。

为在停火及和平协定中更全面地解决这一问题,政治事务部与联合国系统、高级调解员和调解专家密切合作,制订了《联合国关于协调人在停火及和平协定中处理与冲突有关的性暴力问题指南》。该指南包含规范性原则和可行战略,将指导特别代表、特使和调解员确保在预防性外交努力、调解与和平进程中处理与冲突有关的性暴力问题。

打击性暴力综合战略

联合国系统通过2009年4月推出的《打击刚果民主共和国境内性暴力综合战略》,建立了行动协调平台,该平台提供专门资源和服务,用以打击刚果民主共和国东部与冲突有关的性暴力现象。综合战略被充分纳入了政府于2009年11月启动的基于性别的暴力问题国家战略。战略实施所用资金主要通过国际社会支持政府在东部实施摆脱武装冲突地区的稳定和重建计划获得。2012年的计划是在渠道畅通、资源和能力允许的情况下,进一步将支助范围扩大到东方省(上韦莱和下韦莱)、马涅马和北加丹加。2010-2012年期间承诺资金总额目前为3 300万美元,其中900万美元来自稳定与恢复筹资机制的多方捐助信托基金,2 400万美元来自美国国际开发署对战略的双边承诺。

在苏丹,根据安全理事会第1935(2010)号决议,达尔富尔混合行动在整个特派团广泛讨论了关于在达尔富尔境内预防和应对性暴力和基于性别的暴力综合战略的范围和目标。将根据这一过程中提出的建议和结论,按照达尔富尔混合行动的任务规定,在不损害苏丹政府保护其平民的主权责任的前提下,为最终确定特派团的综合战略提供依据。

在科特迪瓦,联合国科特迪瓦行动和国家工作队已请求通过联合国反性暴行动提供战略支持,协助家庭、妇女和儿童事务部和联合国系统,恢复实施《关于性暴力和基于性别的暴力问题国家战略》。

在方案和资金方面面临的挑战和机会

在努力规划和实施有效方法来解决与冲突有关的性暴力的过程中,强调必须采用多部门方法,以消除助长这一暴力的普遍存在的有罪不罚现象,促进安全部门改革,增强预防和保护机制,同时还加强向幸存者提供的服务。联合国特派团注意到,除了面临政府脆弱和工作环境不安全的挑战之外,其他主要制约因素包括,这些方案存在着巨大的资金缺口,并且,机构间协调结构薄弱。还必须制定方案拟定模式,弥补人道主义和建设和平努力与发展方案拟定之间的差距,确保资金的连续性。

必须在卫生、社会福利、司法和安全部门广泛持续开展能力建设,以有效应对与冲突有关的性暴力问题。必须在实地和全球各级,投入大量资源,加强就职前和在职培训,设计适合具体情况的资源包以及相关的国内宣传和简报材料。还必须创建可随时部署的专家名册,以加强极其有限的可用人才库。维和人员和其他关键安全行为体必须主动参与实施保护策略,并采用预警系统。

各种鼓励长期规划、能力建设和协调方案拟定的机会包括通过多方捐助信托基金机制汇集资金,如用以支持《打击刚果民主共和国境内性暴力综合战略》的国际安全与稳定化支助战略筹资方式。2010年妇女参与建设和平报告(A/65/354-S/2010/466)也呼吁将联合国管理的冲突后建设和平项目资金的至少15%用于在建设和平背景下促进性别平等、赋予妇女权能和满足妇女的特定需求,包括预防和应对性暴力行为。此外,联合国反性暴行动计划审查能力建设举措,以加强培训,支持建立保护妇女顾问名册。

拟订打击性暴力综合战略

安全理事会在第1888(2009)号决议第23段吁请拟订一项政府-联合国打击性暴力行为联合综合战略。“联合国行动”向各联合国特派团提供战略支持,帮助他们拟订这种战略,其中确立了联合国采取对策的共同基础,以防止出现空白点和重叠之处。这种方法已开始用于捐助者协调。刚果民主共和国打击性暴力综合战略的实施正通过摆脱武装冲突地区稳定和重建计划这个集合基金提供支助。该战略环绕四个支柱——打击有罪不罚现象;预防和保护;改革治安部门;向受害人提供多部门援助——其中有一个关于数据和制图的交叉部分。联合国组织刚果民主共和国稳定特派团性暴力股负责协调该战略的实施,它需要有更多的人力和物力来履行这一职能。每个支柱都在中央和省两级都设立了工作组,以协助将战略化为行动。2009年3月,“联合国行动”聘请独立顾问评估在刚果民主共和国支持战略提供的情况。评估产生的结论指出,该战略提供了一个宏大和全面的共同合作平台(不仅是联手)。“联合国行动”目前正在帮助联合国系统响应安全理事会的呼吁,为科特迪瓦拟订一项综合战略。2010年初,也有一名顾问被派往乍得,在人口基金的主持下,协助拟订该国东部性基暴力包括性暴力的综合战略。迄今为止的经验表明,综合战略必须有高层领导相配合,工作人员需具有很强的战略和协调能力,同时要有足够的资源来实现他们的目标。

扩大服务规模,降低服务门槛,包括建设国家能力

安全理事会在第1888(2009)号决议第13段鼓励各国在国际社会的支持下,扩大性暴力受害者获得保健服务、心理辅导、法律协助和在社会经济方面重返社会的服务的途径。性暴力影响受害者每一方面的生活,需要参照儿童和成人受害者的具体情况,全面综合应对。联合国的作用是支持政府,而不是取代政府,政府是保护和服务的主要提供者。这些服务不应只治疗个人,还要帮助他们重新融入社会和经济结构,因为整个社会也有疗伤的需要。残疾妇女遭受性暴力和剥削的脆弱性更大,原因不仅是身体不能动或有病痛,而是孤立无援,缺乏支持结构。认识到被杀伤人员地雷致残或伤害的妇女所面临的风险,性暴力已被明确列入维持和平部制订的2010年《排雷行动方案性别准则》。

在法律援助方面,几内亚科纳克里国际调查委员会是迅速对以性暴力作为政治压迫工具作出反应的例证。在东帝汶,开发计划署和联合国东帝汶综合特派团向国民议会提供了拟订赔偿法案和起诉案件的技术指导,为冲突有关性暴力受害人提供司法救助措施。 我负责冲突中性暴力问题的特别代表参加了一个由联合国人权高级专员10月在刚果民主共和国召开的高级别小组,与性暴力受害人直接讨论赔偿问题。该小组与政府官员分享了其初步结论,其建议将补充目前作出的努力,以综合全面的方式伸张正义。然而,在刚果民主共和国,没有一个性暴力受害人或受影响的社区收到赔偿,即使是侥幸获得胜诉的大约2 000名受害者,也一个没有得到赔偿。在许多冲突后环境中,有必要改革的不仅是关于强奸的法律,还要改革程序规则和证据规则,以消除固有的偏见。这是很重要的,因为关于强奸的法律在历史上一直编纂得不公不正,都以妇女的信誉不可信为基础。比起其他罪行的实施者,强奸犯预计他们的受害者不会有勇气作证或不会得到作证所需的支持。因此需要加强检察官和警察的能力,提高他们的警觉。在七个特派团中,联合国警察帮助创建了专门的国家警察部队,负责接受关于性暴力的举报,并采取应对措施。这是努力用确认、正义和赔偿的良性循环取代沉默不语和有罪不罚的恶性循环的一部分。

在冲突和紧急情况下,迅速提供服务是至关重要的。在肯尼亚,2008年选举发生暴力后,举报的强奸案成倍增加,人口基金已吸取经验教训,以确保作出更好的准备,在紧急局势期间和之后向群众提供服务。例如在苏丹南科尔多凡州,人口基金已开始在复员干预措施中对生殖健康问题、艾滋病毒和性基暴力采取统筹一致的应对措施。这些努力明确以前战斗人员为对象,特别聚焦于与武装团体有联系的妇女,她们的家人和收容她们的社区。重要的是,复员战斗人员重返社会方案要从康复、汇报和转介服务等方面设法解决性暴力问题。

方案拟订、能力建设和协调方面的多年财政支助仍有关键的缺口。特别是,有必要确保供资方式支持联合国系统,使它能够“一体行动”,而不是一方面将人道主义和发展的方案拟订分开,另方面将政治、和平与安全的努力分开。采用性别标志系统追踪人道主义应对措施有关开支的初步研究结果表明,在八个试点国家实施的700多个项目中,75%没有认真处理性别问题,近50%没有提到性基暴力。2011年出台了人道主义供资计划性别标记系统,应该能够加强这方面的项目设计。

加强保护和预防

应对性基暴力的人道主义工作采用分组方式加以协调,由不同分组负责对性暴力行为采取具体的部门应对措施。难民署是保护分组的全球牵头机构,人口基金和联合国儿童基金会为性基暴力责任区的共同牵头机构。在吉尔吉斯斯坦,性基暴力责任区正通过流动服务队伍,向2010年6月期间种族动乱时被作为性暴力对象的乌兹别克受害人提供服务。在海地,性基暴力责任区正在与联合国警察和国家警察合作,加强营地巡逻,向大约40%的境内流离失所者提供更好的保护。

在利比里亚和达尔富尔的联合国女警务人员已改善同性暴力受害人接触的外联工作,包括鼓励更多当地妇女加入国家警队。2009年,为了努力促进维和军警人员之间的性别平衡,维持和平部警务司推出一项全球努力,以增加女维和人员的人数,到2014年从目前占警察部分的8.7%增至20%。鼓励各会员国向维和团及政治特派团提供关于性暴力调查和对策的专门知识,包括提供更多受过训练的女工作人员。

正在根据2010年6月印发的联合国出版物《处理与冲突有关的性暴力现象——维和做法分析汇编》编制性暴力实景培训课程,其中汇编了预警系统、根据妇女流动模式进行巡逻和护送、在高风险区进行夜间巡逻、以及有效的社区联络方法的例子。联合国军事人员经常在世界上对妇女最危险的地区执勤。他们的执勤准备标准必须反映这一现实,使他们有能力在需要时成为性暴力受害人的第一接触点。在“联合国行动”的主持下,维持和平部和妇发基金设立了一个性暴力流动支援小组,负责将该汇编介绍给部队派遣国。维持和平部和外勤支助部正在最后敲定一个保护平民战略框架和一系列实景培训模块,这也有助于应对性暴力的问题。此外,维持和平部和外勤支助部的联合国警察正在最后确定为联合国警察和国家警察编制的关于这个问题的培训教材;维持和平部和外勤支助部为维和行动军事人员编制的性别问题准则也涉及保护妇女和女童免受性暴力的问题。

为加强对禁止性暴力工作的尊重,人道主义事务协调厅和儿童基金会正在合作制订促请冲突各方参与和提高它们的警觉的工具。这项研究将深化对促使和制约各种犯罪因素的了解,让那些与非国家武装团体接触的行为体知道如何利用它们的资源去防止性暴力。