Principales iniciativas de las Naciones Unidas para tratar la cuestión de la violencia sexual en los conflictos
Capacitación en materia de violencia sexual en los conflictos
Tomando como base la publicación de las Naciones Unidas “Addressing conflict-related sexual violence: An analytical inventory of peacekeeping practice”, publicada en junio de 2010, la Entidad de las Naciones Unidas para la Igualdad entre los Géneros, el Empoderamiento de las Mujeres (ONU-Mujeres) y el Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz han colaborado bajo los auspicios de la Campaña de las Naciones Unidas contra la Violencia Sexual en los Conflictos para elaborar módulos de capacitación previos al despliegue con simulación de situaciones sobre la prevención y la gestión de los casos de violencia sexual en los conflictos. Se están utilizando de manera experimental los módulos en varios países que aportan contingentes y en centros de capacitación regionales para personal de mantenimiento de la paz. Los participantes deben evaluar situaciones hipotéticas, en las que la población local corre el riesgo de sufrir violencia sexual o está sometida a ella, y formular las medidas necesarias en el contexto del mandato y las normas de intervención de una misión concreta. Algunos de los módulos se incluirán en los módulos de capacitación sobre protección de los civiles en las operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas, que han sido elaborados por el Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz y el Departamento de Apoyo a las Actividades sobre el Terreno. La Oficina de la Representante Especial también ha elaborado módulos de capacitación sobre la protección de los civiles y la violencia sexual en colaboración con otros asociados de las Naciones Unidas y la Unión Africana, bajo los auspicios del Centro Internacional Kofi Annan de capacitación en mantenimiento de la paz.
Además, en 2011 se elaboró un plan normalizado de capacitación policial de las Naciones Unidas en materia de investigación y prevención de la violencia sexual y por motivos de género. El plan incluye 11 módulos sobre conocimientos técnicos especializados en materia de investigación y delitos relacionados con la violencia sexual y por razón de género, incluidas varias situaciones hipotéticas.
Creación de indicadores de alerta temprana
La violencia sexual en los conflictos ha sido durante mucho tiempo inmune a la detección y no formaba parte de las consideraciones en los análisis de los conflictos. En consecuencia, la Campaña de las Naciones Unidas contra la Violencia Sexual en los Conflictos, la Oficina de la Representante Especial sobre la Violencia Sexual en los Conflictos, ONU-Mujeres y el sistema más amplio de las Naciones Unidas han elaborado un marco para detectar las señales de alerta temprana específicas de la violencia sexual en los conflictos, cuyo objetivo es incluir este análisis en los sistemas existentes de alerta temprana y prevención para facilitar una respuesta rápida.
Lucha contra la violencia sexual en los conflictos en el contexto de los acuerdos de cesación del fuego y de paz
Hasta la fecha, son pocos los acuerdos de cesación del fuego o de paz que incluyen disposiciones relativas a la violencia sexual en los conflictos. Si no se aborda esta cuestión, la violencia sexual podría ser utilizada para seguir cometiendo actos de guerra al margen de los acuerdos y los equipos de vigilancia, podría desencadenar ciclos de venganza y vigilantismo y poner en peligro la confianza en los acuerdos y el propio proceso de mediación. Además, la inclusión de este tema podría aumentar la durabilidad de la paz, al mitigar temores relativos a la seguridad y mejorar la transparencia, la rendición de cuentas y la confianza entre las partes.
En situaciones en las que pueda haber existido violencia sexual en los conflictos, los mediadores de las Naciones Unidas y sus equipos deben asegurarse de evaluar debidamente los informes sobre esos actos de violencia y lograr que las partes lleguen a un acuerdo sobre su finalización inmediata. Es fundamental que todo acuerdo de cesación del fuego y de paz promovido por las Naciones Unidas haga referencia a la violencia sexual como un acto prohibido en la definición de cesación del fuego y en las disposiciones relativas a la vigilancia, incluidos los anexos pertinentes.
Cuando se utiliza en un conflicto como método o táctica de guerra, se debe hacer referencia a la violencia sexual en las disposiciones de los acuerdos sobre seguridad, según proceda. Los mediadores de las Naciones Unidas también deben garantizar la prohibición de amnistías por delitos contemplados en el derecho internacional y asegurarse de que se incluyan acuerdos relativos a la justicia de transición, en concreto el enjuiciamiento, el resarcimiento y los órganos de búsqueda de la verdad.
Para tratar de manera más amplia esta cuestión en los acuerdos de cesación del fuego y de paz, el Departamento de Asuntos Políticos, en estrecha colaboración con el sistema de las Naciones Unidas, importantes mediadores y expertos en mediación han elaborado las orientaciones de las Naciones Unidas para mediadores a fin de hacer frente a la violencia sexual en los conflictos en los acuerdos de cesación del fuego y de paz. Los principios normativos y las estrategias prácticas que contienen servirán de guía a los Representantes Especiales, enviados y mediadores para garantizar que se trate la cuestión de la violencia sexual en los conflictos en las medidas de diplomacia preventiva, así como en la mediación y los procesos de paz.
Estrategias integrales para combatir la violencia sexual
Con la puesta en marcha en abril de 2009 de la estrategia amplia de lucha contra la violencia sexual en la República Democrática del Congo, el sistema de las Naciones Unidas ha creado una plataforma para la coordinación operacional que destina recursos y servicios específicos a la lucha contra la violencia sexual en los conflictos en el este de la República Democrática del Congo. La estrategia amplia está plenamente integrada en la estrategia nacional del Gobierno sobre violencia por razón de género, que se puso en marcha en noviembre de 2009. La financiación para aplicar la estrategia proviene principalmente del apoyo internacional al Plan de Estabilización y Reconstrucción del Gobierno para zonas que salen de conflictos armados en el este. El objetivo para 2012 es ampliar ese apoyo a la Provincia Oriental (Alto y Bajo Ulélé), Maniema y Katanga septentrional, en la medida que lo permitan las condiciones de acceso, los recursos y las capacidades. El total de fondos comprometidos para el período 2010-2012 es de 33 millones de dólares, de los cuales 9 millones provienen del fondo fiduciario de donantes múltiples del Servicio de Financiación para la Estabilización y la Recuperación y 24 millones adicionales de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional, en forma de compromisos bilaterales asumidos con la estrategia.
De conformidad con la resolución 1935 (2010) del Consejo de Seguridad, en el Sudán la UNAMID inició un debate de toda la misión sobre el alcance y los objetivos de una estrategia integral para prevenir la violencia sexual y por razón de género en Darfur y darle respuesta. Las recomendaciones y conclusiones de este proceso servirán de base para la finalización de la estrategia integral de la misión, de conformidad con su mandato y sin perjuicio de la responsabilidad soberana del Gobierno del Sudán respecto de la protección de sus civiles.
En Côte d’Ivoire, la Operación de las Naciones Unidas en Côte d’Ivoire y el equipo de las Naciones Unidas en el país han solicitado apoyo estratégico, por conducto de la Campaña de las Naciones Unidas contra la Violencia Sexual en los Conflictos, para prestar asistencia al Ministerio de la Familia, la Mujer y los Niños y el sistema de las Naciones Unidas a fin de revitalizar la estrategia nacional sobre la violencia sexual y basada en el género.
Problemas y oportunidades relativos a la programación y la financiación
Los esfuerzos por elaborar y poner en marcha medidas eficaces para hacer frente a la violencia sexual en los conflictos ponen de manifiesto la necesidad de encontrar un enfoque multisectorial que haga frente a la impunidad generalizada que alimenta esta violencia, promueva la reforma del sector de la seguridad y mejore los mecanismos de prevención y protección, al tiempo que refuerce los servicios para los supervivientes. A los problemas que supone trabajar en contextos inseguros con gobiernos frágiles hay que añadir la enorme falta de financiación para esos programas y la debilidad de las estructuras para la coordinación interinstitucional, que son algunos de los principales impedimentos que encuentran las misiones de las Naciones Unidas. También resulta fundamental desarrollar modalidades de programación que acorten la brecha existente entre los esfuerzos humanitarios y de consolidación de la paz y la planificación para el desarrollo, a fin de garantizar la continuidad de la financiación.
Una respuesta eficaz a la violencia sexual en los conflictos requiere un desarrollo amplio y constante de la capacidad en los sectores de la salud, el bienestar social, la justicia y la seguridad. Se debe invertir una cantidad importante de recursos sobre el terreno y a nivel mundial para reforzar la formación previa al servicio y en el servicio y desarrollar un conjunto de recursos específicos según el contexto, así como materiales de promoción e información pertinentes a nivel local. También deben crearse listas de expertos disponibles para su despliegue inmediato a fin de aumentar el limitadísimo número de expertos disponibles. El personal de mantenimiento de la paz y otros agentes fundamentales para la seguridad deben participar de manera activa en la puesta en marcha de estrategias de protección y la introducción de sistemas de alarma temprana.
Las oportunidades para alentar la planificación, la creación de capacidad y la programación a más largo plazo incluyen fondos mancomunados a través de mecanismos del tipo de fondos fiduciarios de donantes múltiples, como la modalidad de financiación de la Estrategia Internacional de Apoyo a la Seguridad y la Estabilización que apoya la estrategia amplia de lucha contra la violencia sexual en la República Democrática del Congo. En el informe de 2010 sobre la participación de la mujer en la consolidación de la paz (A/65/354-S/2010/466) se solicita la asignación de al menos el 15% de los fondos gestionados por las Naciones Unidas para proyectos de consolidación de la paz después de los conflictos a fin de promover la igualdad entre los géneros, empoderar a las mujeres y atender las necesidades específicas de las mujeres en los contextos de consolidación de la paz, lo cual incluye la prevención de la violencia sexual y encontrar una respuesta a la misma. La Campaña de las Naciones Unidas contra la Violencia Sexual en los Conflictos tiene previsto examinar las iniciativas de creación de capacidad con el objetivo de aumentar la capacitación y apoyar la creación de registros de asesores para la protección de la mujer.
Formulación de estrategias amplias para hacer frente a la violencia sexual
La resolución 1888 (2009) del Consejo de Seguridad, pide en su párrafo 23 que se formulen estrategias amplias concertadas conjuntamente por las Naciones Unidas y los gobiernos para hacer frente a la violencia sexual. La Campaña de las Naciones Unidas proporciona un apoyo estratégico a las misiones de las Naciones Unidas para ayudarlas a formular esas estrategias, que establecen una base común para la respuesta de la Organización a fin de evitar las carencias y las duplicaciones. Este enfoque se está empezando a aplicar en la coordinación de los donantes. La aplicación de la Estrategia Amplia para Hacer Frente a la Violencia Sexual en la República Democrática del Congo cuenta con el apoyo de un fondo común, el Plan de Estabilización y Reconstrucción en las zonas del este del país afectadas por el conflicto. La Estrategia está estructurada en torno a cuatro pilares, o sea lucha contra la impunidad; prevención y protección; reforma del sector de la seguridad; y asistencia multisectorial a los supervivientes, con un componente transversal sobre datos y cartografía. La Dependencia contra la Violencia Sexual de la MONUSCO está encargada de coordinar la aplicación de la Estrategia y necesita más recursos humanos y materiales para desempeñar esa función. Se han creado grupos de trabajo sobre cada uno de los pilares a nivel central y provincial, a fin de contribuir a hacer operacional la Estrategia. En marzo de 2009 la Campaña de las Naciones Unidas contrató a un consultor independiente para evaluar la prestación de apoyo estratégico en la República Democrática del Congo. La conclusión de la evaluación era que la Estrategia proporcionaba una plataforma ambiciosa pero amplia para la acción conjunta (no simplemente participativa). La Campaña de las Naciones Unidas ayuda actualmente al sistema de las Naciones Unidas a responder al llamamiento del Consejo de Seguridad en favor de la formulación de una estrategia amplia en Côte d’Ivoire. A principios de 2010 también se envió al Chad un consultor bajo los auspicios del UNFPA para ayudar a elaborar una estrategia amplia sobre la violencia por razón de género, incluida la violencia sexual, para el este del país. Hasta la fecha, la experiencia ha revelado que las estrategias amplias deben ir acompañadas de un liderazgo de alto nivel, un personal con excelentes competencias estratégicas y de coordinación y unos recursos suficientes para el logro de sus objetivos.
Aumento y mejoramiento del acceso a los servicios, incluso mediante la creación de una capacidad nacional
En el párrafo 13 de la resolución 1888 (2009), el Consejo de Seguridad alienta a los Estados a que, con apoyo de la comunidad internacional, aumenten el acceso a la atención de la salud, el apoyo psicosocial, la asistencia jurídica y los servicios de reintegración socioeconómica para las víctimas de la violencia sexual. La violencia sexual afecta a cada uno de los aspectos de la vida de un superviviente y requiere una respuesta holística adaptada a los niños y adultos supervivientes. La función de las Naciones Unidas es ayudar y no suplantar al gobierno como primer proveedor de protección y servicios. Los servicios no sólo han de tratar a los individuos, sino también ayudarles a reintegrarse a las estructuras sociales y económicas, dado que la necesidad de curación se aplica a la comunidad en su conjunto. Las mujeres con discapacidad son más vulnerables a la violencia y la explotación sexuales, tanto por su aislamiento y la falta de estructuras de apoyo como por su inmovilidad o impotencia. Reconociendo el riesgo a que se enfrentan las mujeres mutiladas o heridas por las minas terrestres antipersonal, se ha incluido específicamente la violencia sexual en las directrices sobre género para los programas de actividades relativas a las minas, preparadas por el Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz en 2010.
En lo que se refiere a la asistencia jurídica, la Comisión internacional de investigación para Guinea-Conakry es un ejemplo de respuesta rápida a la utilización de la violencia sexual como instrumento de represión política. En Timor-Leste, el PNUD y la Misión Integrada de las Naciones Unidas en Timor-Leste (UNMIT) han proporcionado al Parlamento Nacional orientación técnica sobre proyectos de ley para la reparación y el procesamiento de casos, a fin de hacer justicia a los supervivientes de la violencia sexual relacionada con los conflictos . Mi Representante Especial sobre la violencia sexual en los conflictos se unió a un grupo de alto nivel convocado en octubre por el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en la República Democrática del Congo, para examinar la cuestión de las reparaciones directamente con los supervivientes de la violencia sexual. El grupo ha compartido sus conclusiones preliminares con los funcionarios del Gobierno y sus recomendaciones complementarán los esfuerzos que se están desarrollando para promover la justicia en sentido amplio. Sin embargo, en la República Democrática del Congo ni una sola víctima o comunidad afectada ha recibido reparación por la violencia sexual, ni siquiera los aproximadamente 2.000 supervivientes que han logrado obtener un fallo favorable. En el contexto posterior a muchos conflictos, se plantea la necesidad de reformar no sólo las leyes sobre la violación, sino las reglas de procedimiento y prueba para superar los prejuicios existentes. Esta cuestión es importante porque tradicionalmente las leyes contra la violación han constituido una codificación injusta de la falta de confianza en la credibilidad de las mujeres. Más que los autores de otros crímenes, los violadores cuentan con que sus víctimas no tendrán el valor ni el apoyo necesarios para testificar contra ellos. De ahí la necesidad de aumentar la capacidad y la sensibilización de los fiscales y de la policía. En siete misiones la policía de las Naciones Unidas ha ayudado a crear en la policía nacional dependencias especializadas que reciben los informes sobre violencia sexual y les dan respuesta. Esto forma parte de la tarea de sustituir el círculo vicioso del silencio y la impunidad por un círculo virtuoso de reconocimiento, justicia y reparación.
La rapidez de la respuesta es esencial en situaciones de conflicto y de emergencia. En Kenya, donde los casos de violación notificados se duplicaron a raíz de la violencia que siguió a las elecciones de 2008, el UNFPA ha aprendido a estar mejor preparado para prestar servicios a la población durante las emergencias y después de ellas. El Fondo también ha empezado a integrar respuestas a las cuestiones relativas a la salud reproductiva, el VIH y las violencias por razón de género en las intervenciones de desarme, desmovilización y reintegración, por ejemplo en el estado de Kordofán meridional (Sudán). Esas iniciativas se han dirigido a los excombatientes, en especial a las mujeres asociadas con los grupos armados, sus familias y las comunidades receptoras. Es importante que en los programas de reintegración para los combatientes desmovilizados se aborde la violencia sexual en el contexto de los servicios de rehabilitación, información y remisión.
Subsiste una carencia crítica en lo que respecta al apoyo financiero plurianual para la programación, el fomento de la capacidad y la coordinación. En particular, es necesario asegurar modalidades de financiación que apoyen al sistema de las Naciones Unidas de modo que pueda trabajar de forma unificada en vez de crear un cisma entre la programación humanitaria y del desarrollo y los esfuerzos políticos, de paz y de seguridad. Las conclusiones preliminares derivadas del empleo del sistema del indicador de género para controlar los gastos relacionados con las respuestas humanitarias indican que de más de 700 proyectos ejecutados en ocho países piloto, en el 75% no se abordaba la cuestión del género de manera significativa y en casi el 50% no se hacía referencia a la violencia por razón de género. La introducción experimental del sistema de indicadores de género en los planes de financiación humanitaria en 2011 debería reforzar el diseño de los proyectos a ese respecto.
Reforzamiento de la protección y la prevención
Las iniciativas humanitarias relativas a la violencia por razón de género se coordinan según el criterio de los grupos temáticos, y los distintos grupos temáticos asumen la responsabilidad de las respuestas sectoriales específicas a la violencia sexual. El ACNUR asume el liderazgo a nivel mundial del grupo temático de protección, mientras que el UNFPA y el UNICEF asumen el liderazgo conjunto en la esfera de responsabilidad de la violencia por razones de género. En Kirguistán, la esfera de responsabilidad de la violencia por razones de género funciona mediante equipos móviles que prestan servicios a los uzbekos supervivientes de la violencia sexual dirigida contra ellos durante los disturbios étnicos de junio de 2010. En Haití la esfera de responsabilidad de la violencia por razones de género trabaja con la Policía las Naciones Unidas y la policía nacional para mejorar las patrullas en los campamentos, ofreciendo mejor protección a un 40% estimado de los desplazados internos.
Los agentes femeninos de la Policía las Naciones Unidas en Liberia y en Darfur llegan más fácilmente a las supervivientes de la violencia sexual, en particular animando a las mujeres locales a ingresar en la policía nacional. Para tratar de promover un equilibrio de géneros entre el personal uniformado de las operaciones de mantenimiento de la paz, la División de Policía del Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz lanzó en 2009 una iniciativa a nivel mundial para aumentar la representación de las mujeres en el personal de mantenimiento de la paz, del nivel actual del 8,7% del componente de policía al 20% en 2014. Se alienta a los Estados Miembros a que faciliten a las misiones políticas y de mantenimiento de la paz personal experimentado en la investigación de la violencia sexual y en la respuesta a esa violencia, en particular proporcionando más personal femenino capacitado.
Se está preparando una capacitación basada en situaciones hipotéticas de violencia sexual tomando como base la publicación de las Naciones Unidas Addressing Conflict-Related Sexual Violence: An Analytical Inventory of Peacekeeping Practice, publicada en junio de 2010, que contiene una compilación de ejemplos de sistemas de alerta temprana, patrullas y escoltas adaptadas a las modalidades de desplazamiento de las mujeres, patrullas nocturnas en zonas de alto riesgo, y técnicas eficaces de enlace con las comunidades. El personal militar de las Naciones Unidas opera frecuentemente en zonas que se cuentan entre las más peligrosas del mundo para las mujeres. Sus normas de disponibilidad operacional deben reflejar esa realidad y prepararle para servir como primer punto de contacto con los supervivientes de la violencia sexual, según sea necesario. El Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz y el UNIFEM, bajo los auspicios de la Campaña de las Naciones Unidas ha establecido un equipo móvil de apoyo sobre violencia sexual para presentar el inventario a los países que aportan contingentes. El Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz y el Departamento de Apoyo a las Actividades sobre el Terreno están finalizando un marco estratégico sobre la protección de los civiles y una serie de módulos de capacitación basada en situaciones hipotéticas que también abordará la cuestión de la violencia sexual. Además, la policía de las Naciones Unidas está finalizando materiales de capacitación sobre esta cuestión para la policía las Naciones Unidas y la policía nacional. Las directrices sobre género del Departamento para el personal militar en las operaciones de mantenimiento de la paz también tratan de la protección de mujeres y niñas contra la violencia sexual.
Para promover el respeto de la prohibición de la violencia sexual, la Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios de las Naciones Unidas y el UNICEF colaboran en la elaboración de instrumentos para contactar y sensibilizar a las partes en los conflictos armados. Esa investigación mejorará la comprensión de los factores que permiten o restringen la comisión de actos de violencia sexual, e informará a los actores que tienen una relación con los grupos armados no estatales sobre el modo de utilizar sus recursos para impedir la violencia sexual.