V. Распределение ресурсов с учетом приоритетов

148. Если мы хотим обеспечить, чтобы наша работа отражала приоритеты, закрепленные в Декларации тысячелетия, то мы должны использовать эффективную, гибкую систему распределения адекватных ресурсов с учетом приоритетов Организации. Нам необходим процесс планирования и составления бюджетов, который учитывал бы быстро меняющиеся условия, в которых мы действуем, и позволял бы сосредоточить внимание Секретариата и государств-членов на результатах. Существующая система не отвечает этим требованиям.

149. В настоящем разделе я анализирую существующий процесс планирования и составления бюджетов и выявляю важные области упрощения и совершенствования деятельности. Я также анализирую пути рационализации бюджетов операций по поддержанию мира и повышения качества управления целевыми фондами.

Последние тенденции

150. Бесспорно, что Организации Объединенных Наций необходимы ресурсы для выполнения многочисленных мандатов, поручаемых ей каждый год. Организация рассчитывает на то, что государства-члены будут выделять адекватные ресурсы и своевременно и в полном объеме выплачивать свои взносы. Я с удовлетворением сообщаю, что в последние годы финансовое положение Организации несколько улучшилось. Достигнутое в декабре 2000 года соглашение о пересмотре шкал взносов открыло возможность для погашения Соединенными Штатами Америки значительной части своего долга перед Организацией. Эти средства были переданы странам, которым причитались деньги за войска, предоставленные ими для участия в различных миротворческих миссиях. Благоприятные экономические условия также позволили другим государствам-членам погасить свою задолженность по взносам. В 2001 году совокупный объем средств, поступивших от всех государств-членов, оказался рекордной суммой, которую когда-либо получала Организация в виде взносов в один год.

151. Тем не менее реальное положение дел таково: в последние годы темпы роста регулярного бюджета Организации Объединенных Наций были даже ниже уровня инфляции, а объем предусмотренных в мандатах мероприятий значительно увеличился. Организации удается продолжать функционировать лишь благодаря тщательному контролю за расходами, повышению производительности труда и благоприятной динамике валютных курсов, а также, к сожалению, благодаря существенному недофинансированию профессиональной подготовки, информационных технологий и текущего ремонта помещений. Последний момент вызывает особое беспокойство: материальная база Центральных учреждений Организации сейчас достигла критического уровня упадка. Поэтому настоятельно необходимо, чтобы мы незамедлительно приступили к реализации предлагаемого генерального плана капитального строительства для восстановления здания Секретариата в Нью-Йорке.

152. Я уже много раз говорил о том, что Секретариат уже не в состоянии увеличивать объем работы при сохранении существующего уровня ресурсов. Любые средства, которые могут быть сэкономлены в результате реформ, должны быть реинвестированы в укрепление подразделений Организации, которые были ослаблены в последнее время. Эта реформа не должна стать предлогом для еще одного цикла бюджетных сокращений. Я убежден в том, что в бюджете на следующий двухгодичный период должно быть предусмотрено умеренное увеличение ресурсов в реальном выражении, а не только с поправкой на инфляцию и колебания валютных курсов.

153. Государства-члены вправе, разумеется, ожидать, что Организация будет разумно и эффективно расходовать предоставляемые ей ресурсы. Как главный административный сотрудник Организации я беру на себя всю полноту ответственности за осмотрительное и эффективное расходование этих средств для достижения целей и приоритетов, установленных государствами-членами.

154. Два года назад Генеральная Ассамблея одобрила радикальное изменение порядка составления Организацией Объединенных Наций своих планов и бюджетов. Мы добились значительного прогресса в практической реализации этой новой системы составления бюджетов, ориентированных на результаты. Вместе с тем необходимо еще многое сделать для того, чтобы государства-члены действительно могли конструктивно оценивать степень достижения ожидаемых результатов. Кроме того, я убежден в том, что пришло время провести более всесторонний обзор цикла планирования и составления бюджетов в Организации, с тем чтобы привести его в полное соответствие с подходом, ориентированным на результаты. Наша цель должна заключаться в превращении планирования и составления бюджетов в реальные стратегические инструменты по достижению приоритетных задач и выполнению программы работы Организации.

Недостатки существующей процедуры составления бюджетов и планирования

155. Цикл планирования и составления бюджетов включает три элемента:

a) среднесрочный план, который устанавливает приоритеты Организации на четырехлетний период и который призван служить базовым стратегическим документом, лежащим в основе всей деятельности Организации;

b) наброски бюджета, дающие представление об общем уровне ресурсов, которые потребуются через два года;

c) подробно разработанный предлагаемый бюджет по программам на двухгодичный период.

156. Существуют три механизма, осуществляющие надзор и контроль в области планирования и составления бюджета:

a) Пятый комитет Генеральной Ассамблеи;

b) Комитет по программе и координации;

c) Консультативный комитет по административным и бюджетным вопросам.

157. Этот процесс страдает серьезными недостатками: он сложен, занимает много времени, непоследователен, трудоемок и неповоротлив. Существующая система оценки эффекта от наших мероприятий не отвечает предъявляемым требованиям. Необходимо упростить цикл планирования и составления бюджетов и повысить его эффективность.

158. В соответствии с существующими процедурами среднесрочный план рассматривается Комитетом по программе и координации и Пятым комитетом; наброски бюджета и предлагаемый бюджет по программам рассматриваются этими же органами и еще Консультативным комитетом по административным и бюджетным вопросам. В 2001 году эти три органа провели 295 официальных и неофициальных заседаний для обсуждения предлагаемого бюджета по программам на двухгодичный период 2002–2003 годов. Кроме того, Пятый комитет провел 106 неофициальных заседаний.

159. Этот процесс сопряжен с подготовкой весьма объемной документации. Последний среднесрочный план представлял собой 222-страничный документ. Соответствующий бюджет по программам содержал 31 отдельный раздел и насчитывал примерно 2000 страниц.

160. Весь процесс занимает весьма долгое время. Особенно громоздка и непрактична процедура подготовки среднесрочного плана, который составляется на четырехгодичный период. Так, в среднесрочном плане на 2002-2005 годы, который был сформулирован в 1999 году и утвержден в 2000 году, не могли найти отражение политический консенсус, выразившийся в принятии Декларации тысячелетия, и ее бюджетные последствия. Точно так же цикл подготовки бюджета начинается за 18 месяцев до начала двухгодичного периода, к которому он относится.

161. Существующая система обусловливает отсутствие стратегической связи между основными инструментами планирования по программам, воплощением которых является среднесрочный план, и инструментами распределения ресурсов, которые принимают форму набросков бюджета и предлагаемого бюджета по программам. Среднесрочный план Организации и ее бюджет охватывают различные временнПе периоды и рассматриваются различными органами и по разным пунктам. Не удивительно, что эти разнородные мероприятия по планированию и составлению бюджета практически не связаны между собой и что решения по приоритетам организации принимаются отдельно от решений об использовании дефицитных ресурсов.

162. За 18 месяцев до утверждения бюджета огромное время тратится на подготовку текста проекта бюджета, обслуживание заседаний и проведение переговоров с связи с утверждением совокупного объема ассигнований, который лишь незначительно отличается от суммы, выделенной на предыдущий двухгодичный период. В 2001 году Секретариат подготовил письменные ответы на 490 письменных вопросов объемом в 563 страницы. По нашей оценке, на обслуживание работы комитетов было потрачено рабочее время сотрудников Секретариата на общую сумму около 10,3 млн. долл. США.

163. Хотя Генеральный секретарь и является главным административным сотрудником Организации, он не вправе перераспределять средства между программами или направлять ассигнования, предназначенные для покрытия расходов по персоналу, на некадровые нужды без предварительной санкции государств-членов. В то же время государства-члены наделяют соответствующими полномочиями многих руководителей специализированных учреждений, фондов и программ, с тем чтобы повысить их способность гибко реагировать на быстро меняющиеся потребности.

164. Существующие системы отчетности и оценки результатов осуществления программ не оказывают никакого практического влияния на будущие планы и решения о распределении ресурсов. В конце каждого двухгодичного периода информация об уровне завершения более чем 36 000 мероприятий сводится в доклад об исполнении программ, а Комитет по программе и координации просто принимает к сведению его содержание. Ежегодно проводятся две углубленные оценки отобранных программ. Ни одна из этих оценок, как правило, не приводит к внесению изменений в программы или уровень финансирования.

165. Короче говоря, цикл планирования и составления бюджетов раздроблен, подвержен дублированию и обременен чрезмерным бумаготворчеством. Он не стимулирует активного, стратегического подхода к установлению приоритетов и соответствующему распределению ресурсов. Государства-члены и Секретариат тратят непропорционально много времени и дефицитных ресурсов на этот процесс. В особенно неблагоприятном положении находятся малые страны, поскольку они просто не в состоянии распорядиться своими весьма ограниченными людскими ресурсами таким образом, чтобы активно участвовать на всех этапах и стадиях этого цикла.

Упрощение процесса

166. В некоторых подразделениях системы Организации Объединенных Наций государства-члены продемонстрировали, что они сами открыты для внесения новаторских и радикальных изменений в процессы планирования по программам и составления бюджетов. Например, Всемирная организация здравоохранения кардинально изменила весь процесс составления своего бюджета, в результате чего стал готовиться более краткий, рациональный бюджетный документ объемом в 100 страниц, носящий, по сути, стратегический характер. Этот бюджет сочетает программный подход с прогнозированием ресурсов и предусматривает ориентацию на достижение результатов, благодаря чему во многом сокращается продолжительность межправительственных переговоров.

167. Я убежден в том, что более простой процесс планирования и составления бюджетов позволил бы делегатам сосредоточиться на рассмотрении общих целей и результатов, а не на количественных показателях вводимых ресурсов и конкретных результатов; и дал бы им возможность установить необходимую связь между программами работы и вариантами распределения ресурсов в рамках реалистичного планового периода. Кроме того, в соответствии с этой философией следует рационализировать сам процесс межправительственного обзора.

Мера 21. Усовершенствованная система планирования и составления бюджетов должна включать следующие элементы:

a) более стратегический среднесрочный план на менее продолжительный период, охватывающий не четыре, а два года, который представлялся бы ближе к началу периода, к которому он относится;

b) наброски бюджета, которые можно было бы объединить со среднесрочным планом;

c) более стратегический бюджет на менее продолжительный период, содержащий более подробную дополнительную информацию, который представлялся бы отдельно;

d) возможность по собственному усмотрению перераспределять в течение одного бюджетного периода до 10 процентов ресурсов между программами и статьями ассигнований на покрытие кадровых и иных расходов;

e) усовершенствованную систему оценки и контроля, позволяющую лучше оценивать эффект от нашей деятельности.

Мера 22. В соответствии с вышеизложенным подходом я рекомендую, чтобы межправительственный обзор планов и бюджетов, который в настоящее время проводится Пятым комитетом и Комитетом по программе и координации, проводился только под эгидой Пятого комитета.

Рационализация бюджетов миротворческих миссий

168. По состоянию на июнь 2002 года в Организации действовало 15 миротворческих миссий разной численности и масштабов, совокупная общая сумма расходов по которым за год, закончившийся 30 июня 2002 года, составляла порядка 2,8 млрд. долл. США. Подготовленные на сегодняшний день бюджетные документы отличаются высокой степенью детализации и громоздкостью. Я намерен добиться значительного сокращения объема этих бюджетных документов и надеюсь, что это поможет государствам-членам сосредоточиться на анализе ожидаемых общих результатов миссии и лучше оценивать ее эффективность и финансовое управление.

169. Кроме того, в резолюции, недавно принятой Генеральной Ассамблеей, содержится просьба провести исследование для изучения практической целесообразности возможности консолидации бюджетов миссий. Это предложение в принципе может позволить нам добиться еще большей рационализации нашего бюджетного процесса в этой области.

Мера 23. Будущие бюджеты операций по поддержанию мира будут представляться в новом формате, отражающем более стратегический подход к процессу распределения ресурсов.

Совершенствование управления целевыми фондами

170. Для обеспечения надежного и предсказуемого финансирования чрезвычайно важно, чтобы основная деятельность Секретариата финансировалась из начисленных взносов. Учреждения системы Организации Объединенных Наций, занимающиеся вопросами развития и оперативной деятельности, также нуждаются в надежной базе в виде неограниченных взносов, за счет которых они могли бы осуществлять свою основную деятельность.

171. Добровольные взносы являются весьма полезным дополнением регулярного бюджета Организации Объединенных Наций. Вместе с тем управление ими стало достаточно сложным. В настоящее время существует около 200 целевых фондов, находящихся в ведении Секретариата, средства которых предназначены для широкого круга программных мероприятий и тем. В рамках каждого фонда существует множество компонентов, различающихся по видам оперативной деятельности, мероприятиям или источникам финансирования, многие из которых имеют свои административные потребности. Необходимо добиваться более четкой договоренности с донорами относительно условий получения и расходования средств целевых фондов. Кроме того, имеются значительные возможности для упрощения и рационализации. Можно было бы предложить следующие изменения:

a) консолидация и сокращение числа целевых фондов;

b) более современный и рационализированный подход к управлению целевыми фондами на основе использования по возможности стандартизированных условий и рационализации докладов о ходе выполнения проектов;

c) пересмотр существующей системы сборов для возмещения вспомогательных расходов;

d) упрощение наших собственных внутренних процедур для ускорения доступа к средствам целевых фондов и совершенствования контроля за деятельностью этих фондов и управления ими.

Мера 24. Качество управления целевыми фондами будет повышено благодаря:

a) консолидации и сокращению их числа;

b) возможно более полной унификации правил и требований, относящихся к управлению целевыми фондами и их отчетности;

c) пересмотру системы сборов для возмещения вспомогательных расходов;

d) рационализации процедур доступа к средствам целевых фондов.