После принятия Всеобщей декларации прав человека в 1948 году была создана сложная система механизмов для обеспечения распространения всеобщих прав человека, а также для того, чтобы заниматься нарушениями прав человека, когда они имеют место. В центре этой системы находятся два вида механизмов: официальный контроль за соблюдением государствами международных договоров и внедоговорные механизмы или специальные процедуры — рабочие группы, специальные докладчики и специальные представители Генерального секретаря — для рассмотрения животрепещущих вопросов по мере их возникновения.

Договорные органы

Сразу же после принятия Всеобщей декларации прав человека Комиссия по правам человека начала преобразовывать сформулированные в ней принципы в международные договоры. Когда государства ратифицируют международные договоры, они соглашаются на процесс рассмотрения их законодательства и их практики в области прав человека группами независимых экспертов.

Первым документом по правам человека, в рамках которого была создана международная система контроля, была Конвенция о ликвидации расовой дискриминации, принятая Генеральной Ассамблеей в 1965 году. Эта Конвенция не только дала определение расовой дискриминации и осудила ее, но и обязала государства изменить политику, создающую или увековечивающую расовую дискриминацию. Она также имела кардинально новый характер в плане того, что в ней предусматривались национальные меры по улучшению положения конкретных расовых или этнических групп. Сегодня участниками Конвенции являются 148 государств.

Комитет по ликвидации расовой дискриминации был создан в 1969 году, когда Конвенция вступила в силу. Он состоит из 18 независимых экспертов, назначаемых и избираемых государствами — участниками Конвенции. Государства представляют Комитету периодические доклады о своем законодательстве и своей практике, относящимся к положениям Конвенции. Комитет может также расследовать — и пытаться найти компромисс — жалобы, подаваемые одним государством против другого, а также сообщения от отдельных лиц.

В 1966 году после 20-летних дискуссий были приняты Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах и Международный пакт о гражданских и политических правах. Пакт об экономических, социальных и культурных правах касается права на труд, на создание профессиональных союзов, на социальное обеспечение, на защиту семьи, на достаточный жизненный уровень, на наивысший уровень здоровья и на образование. Пакт о гражданских и политических правах защищает право на жизнь — никто не должен подвергаться пыткам, содержаться в рабстве, принуждаться к принудительному труду, подвергаться произвольному аресту — и такие свободы, как свобода передвижения, свобода выражения своего мнения и свобода ассоциации. Участниками этих двух договоров, которые вступили в силу в 1976 году, сегодня являются, соответственно, 137 и 140 государств.

В ходе указанных выше длительных дискуссий немало времени было посвящено вопросу о том, иметь ли один договор или два. Возобладало мнение о том, что гражданские и политические права уже законодательно сформулированы во многих странах и поэтому могут рассматриваться контрольным органом. Экономические, социальные и культурные права рассматривались в то время как менее осуществимые цели, несмотря даже на то, что в самой Всеобщей декларации оба комплекса прав числились как одинаково важные. Таким образом только Пакт о гражданских и политических правах предусматривал создание контрольного органа — Комитет по правам человека, — который был уполномочен изучать доклады государств-участников, высказывать замечания и рекомендации, рассматривать жалобы одного государства против другого и рассматривать жалобы отдельных лиц. И лишь в 1985 году был создан Комитет по экономическим, социальным и культурным правам как договорный орган Экономического и Социального Совета Организации Объединенных Наций. В отличие от другие комитетов, члены которых избираются государствами — участниками конвенций, члены Комитета по экономическим, социальным и культурным правам избираются всеми членами Экономического и Социального Совета.

Договорные органы были созданы в рамках еще трех конвенций: Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин (161 ратификация), которая вступила в силу в 1981 году и в рамках которой был создан Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин; Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания (104 ратификации), которая вступила в силу в 1987 году и в рамках которой был создан Комитет против пыток; и Конвенции о правах ребенка (191 ратификация), которая вступила в силу в 1990 году и в рамках которой был создан Комитет по правам ребенка.

Второй факультативный протокол к Международному пакту о гражданских и политических правах, направленный на отмену смертной казни, был принят в 1989 году, и его соблюдение контролируется Комитетом по правам человека.

Контроль за соблюдением договоров

При ратификации любого из этих договоров государства добровольно ставят свое законодательство и свою политику под международный контроль, основанный на диалоге и сотрудничестве между соответствующим комитетом Организации Объединенных Наций и участвующими государствами.

Все комитеты состоят из независимых, неправительственных экспертов. После ратификации каждая страна представляет первоначальный всеобъемлющий доклад о законодательстве, относящемся к принципам, зафиксированным в соответствующей конвенции. Впоследствии от нее требуется представлять периодические доклады. Для рассмотрения этих докладов, равно как и любой дополнительной информации, предоставляемой неправительственными организациями (НПО), специализированными учреждениями, специальными докладчиками или рабочими группами, комитет встречается с представителями государства, как правило в составе делегаций на высоком уровне. Затем правительствам направляются официальные замечания. 

При рассмотрении докладов различные комитеты используют в той или иной степени дополнительные источники информации. «Вклад неправительственных организаций имеет кардинальное значение для деятельности Комитета по экономическим, социальным и культурным правам, — говорит Председатель Комитета д-р Филипп Алстон. — НПО играют существенно важную роль в предоставлении детальной информации и тематических исследованиях, которые из правительственных источников получить было бы невозможно. Что касается экономических прав, то нам нужно знать, что происходит на практике, поскольку законодательство имеет второстепенное значение. Поэтому мы зависим от информации с мест. Мы были первым комитетом, сделавшим НПО полноправным партнером в том плане, что мы посвящаем часть нашей сессии, в самом начале, информации от НПО, которую мы используем во время обсуждений с представителями правительств».

Помимо этих функций, комитеты играют существенную роль в мобилизации общественного мнения посредством организации таких мероприятий, как международные годы, десятилетия и всемирные конференции.

Достижение результатов

Отношения, которые члены комитета налаживают с представителями государств, являются, как оказалось, важным фактором в деле поощрения прав человека на национальном уровне. Комитеты направляют деятельность государств в долгосрочном плане с точки зрения пересмотра законов и политики, воздействующих на права человека, особенно с учетом того, что на международном уровне обсуждаются все более и более широко определяемые права.

По мнению доктора Алстона, возглавляющего Комитет по экономическим, социальным и культурным правам с 1991 года, «главным событием последних лет стало выдвижение на первый план экономических и социальных прав. Мы смогли убедить других участников рассматривать экономические права как права человека, в частности поставив право на жилье на одно из первых мест в повестке дня Конференции Хабитат (Стамбул)». Исходя из докладов правительств и оценок Организации Объединенных Наций, согласно которым 100 млн. человек по всему миру не имеют жилья и 1 млрд. человек имеют неадекватное жилье, Комитет принял замечание общего порядка № 4 в отношении права на достаточное жилище. В ответ на это несколько правительств отказались от планов насильственного выселения и уделяют сейчас внимание гарантированному обеспечению жильем. «Например, Доминиканская Республика, — говорит д-р Алстон, — которую на протяжении шести лет критиковали за неадекватное жилье, предложила нам провести обследование на местах и встретиться с неправительственными учреждениями».

Правительство Филиппин недавно доложило Комитету о новых программах по расселению выселенных из домов и бездомных людей и увеличению объема государственных расходов на строительство нового жилья. С 1990 года Комитет высказывал обеспокоенность по поводу сообщений об огромных количествах бездомных и массовых насильственных выселениях в Панаме. В 1996 году правительство пригласило Комитет направить миссию для анализа серьезной проблемы с нехваткой жилья в стране. «Миссия прошла с огромным успехом, — говорит д-р Алстон, — и привела к гораздо более активному диалогу по вопросам жилья, внесению поправок в законодательство и разработке новой жилищной политики, включая обязательство воздерживаться от дальнейших насильственных выселений и снесения существующих домов».

Помимо жилья, предпринимаются усилия и по обеспечению всеобщего признания прав на питание, охрану здоровья и образование в качестве прав человека. Комитет недавно убедил Зимбабве отказаться от взимания платы за начальное обучение, поскольку такая политика несовместима с Пактом.

Самая последняя из договоров — Конвенция о правах ребенка — является наиболее широко ратифицированной конвенцией по правам человека (ее участниками не являются только два государства — члена Организации Объединенных Наций — Соединенные Штаты и Сомали), и за очень короткое время она набрала большую силу. По данным ЮНИСЕФ, были рассмотрены доклады более 40 стран. Из них 14 государств включили Конвенцию в свои конституции, а 35 приняли новые законы или поправки, согласующиеся с Конвенцией. Здесь можно упомянуть законы о защите детей в целом; пересмотр законодательных положений, касающихся издевательства над детьми, детского труда и усыновления; продление сроков обязательного образования; защиту детей из числа беженцев и меньшинств, а также реформы систем правосудия для несовершеннолетних.

Однако комитетам мешают в их работе два главных фактора: их зависимость от государств с точки зрения представления докладов, которые иногда оказываются просроченными на многие годы. Крупным событием недавнего времени, говорит д-р Алстон, является то, что два договорных органа — Комитет по экономическим, социальным и культурным правам и Комитет по ликвидации расовой дискриминации — приняли политику, согласно которой нельзя допускать, чтобы непредоставление докладов имело какие-то свои собственные плюсы. «Коль скоро та или иная страна представила доклад хотя бы раз, комитету вполне уместно принимать инициативные меры, если эта проблема может быть урегулирована в ходе упорядоченного диалога».

Индивидуальные сообщения

Три из шести договоров, в рамках которых созданы комитеты по контролю, также предусматривают процедуру — государства-участники имеют возможность ратифицировать или не ратифицировать ее — для рассмотрения жалоб отдельных лиц. В соответствии с Пактом о гражданских и политических правах (Факультативный протокол к нему ратифицирован 84 государствами), Конвенцией о расовой дискриминации (14 ратификаций) и Конвенцией о пытках (28 ратификаций) отдельные лица могут представлять жалобы в отношении ратифицировавшего соответствующие документы государства непосредственно в Организацию Объединенных Наций. Сейчас предпринимаются усилия по завершению работы над факультативным протоколом, предусматривающим создание подобного механизма для Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин. Достигнутый на Венской конференции 1993 года консенсус также побудил приступить к разработке факультативного протокола к Пакту об экономических, социальных и культурных правах.

Если Комитет по правам человека считает приемлемым индивидуальное сообщение о нарушении гражданских или политических прав, оно доводится до сведения соответствующего государства, которое затем обязано представить разъяснения. Любое окончательное решение о том, имело ли место нарушение Пакта, предается огласке.

Что же касается принципа невмешательства во внутренние дела государств, то прошло несколько лет, прежде чем Организация Объединенных Наций была вынуждена принимать меры по многочисленным индивидуальным жалобам, которые она получала вне указанных выше рамок. По традиции они направлялись неправительственным организациям. Начиная с 1959 года конфиденциальные списки, в которых перечислялись подобные жалобы, но которые не предназначались для принятия каких-либо мер, распространялись в Комиссии по правам человека и Подкомиссии по предупреждению дискриминации и защите меньшинств.

В 1970 году Экономический и Социальный Совет своей резолюцией 1503 (XLVIII) установил конфиденциальную процедуру, касавшуюся Комиссии по правам человека и ее Подкомиссии, для рассмотрения сообщений, получаемых от отдельных лиц и групп и свидетельствующих о систематических и грубых нарушениях прав человека. Если установлены разумные доказательства систематических грубых нарушений, такой вопрос доводится до сведения Комиссии. Однако, как и в случае всех других механизмов, эта процедура предназначена для того, чтобы — в качестве главного направления деятельности — содействовать диалогу с государствами. В рамках этой процедуры соответствующее правительство имеет возможность излагать свои мнения.

«Внедоговорные» механизмы

В течение последних двух десятилетий индивидуальные жалобы, как правило, доводились в конечном счете до созданной Организацией Объединенных Наций сети тематических рабочих групп и специальных докладчиков, а также докладчиков по странам, цель которой состояла в том, чтобы принимать более решительные меры для ликвидации злостных нарушений прав человека. Сегодня специальные докладчики стоят на передовых рубежах, проводя расследование и, по мере необходимости, вмешиваясь в отдельных случаях и чрезвычайных ситуациях.

«Исторически Организация Объединенных Наций не считала, что в ее функции входит обращение к государствам-членам с призывами объясниться по поводу нарушений прав человека в отсутствие договорных механизмов, которые имели четкие стандарты и процедуры, — говорит Специальный докладчик по вопросу о пытках Найджэл Родли. — Эти запреты стали терять силу, когда Рабочая группа по насильственным или недобровольным исчезновениям, созданная в 1980 году, начала рассматривать индивидуальные жалобы и добиваться разрешений на посещение стран».

Явные нарушения прав человека, происходящие в кризисных ситуациях по всему миру, часто побуждают государства требовать от Организации Объединенных Наций более энергичных ответных действий. В таких случаях Комиссия по правам человека назначает специального докладчика или рабочую группу по расследованию.

Докладчики работают в таких областях, как внесудебные, суммарные или произвольные казни; пытки; независимость и беспристрастность судебных органов; присяжные и заседатели и независимость судей; религиозная нетерпимость; использование наемников; свобода убеждений и свободное выражение своих мнений; расизм, расовая дискриминация и ксенофобия; торговля детьми, детская проституция и детская порнография; ликвидация насилия в отношении женщин; и воздействие токсичных и опасных продуктов на осуществление прав человека. Кроме того, есть специальные докладчики, которым поручено заниматься отдельными странами, включая Афганистан, Бурунди, Конго, Кубу, Экваториальную Гвинею, Иран, Ирак, Мьянму, Нигерию, оккупированную Палестину, Боснию и Герцеговину, Хорватию, Союзную Республику Югославию, Руанду и Судан.

Специальные докладчики могут использовать любые ресурсы, включая индивидуальные сообщения и доклады неправительственных организаций, при подготовке своих докладов. В основном их исследования проводятся на местах и состоят из интервью с представителями властей и потерпевшими и сбора, по мере возможности, доказательств на местах. Специальные докладчики могут также использовать процедуру принятия срочных мер для обращения к правительствам на самом высоком уровне. За период с 1992 по 1996 год Специальный докладчик по вопросу о внесудебных и произвольных казнях, например, обратился с 818 безотлагательными призывами от имени более 6500 человек в 91 стране и получил ответы примерно на половину из своих обращений. Доклады специальных докладчиков публикуются Комиссией по правам человека и тем самым помогают сделать достоянием гласности как факты нарушений прав человека, так и ответственность правительств за них.

В 1995–1996 годах Специальный докладчик по вопросу о пытках направил 68 писем правительствам 61 страны в отношении 669 дел, а также обратился со 130 безотлагательными призывами от имени почти 500 человек. Сорок две страны представили ответы по 459 из этих дел. Среди них, например, были такие дела, как судебное преследование в Чили людей, ответственных за преступные эксцессы, реформа уголовного кодекса страны и реформа ее уголовно-процессуального кодекса. После продолжительного визита в Пакистан и благодаря сотрудничеству пакистанских властей Специальный докладчик смог доложить о ликвидации телесных наказаний и использования кандалов в тюрьмах.

Мандат Специального докладчика по Мьянме заключается в рассмотрении положения с точки зрения прав человека в этой стране и отслеживании таких вопросов, как передача власти гражданскому правительству, разработка новой конституции, снятие ограничений в отношении личных свобод и восстановление прав человека. Такой мандат имеет весьма деликатный характер, поскольку он касается самой сути правления в одном из государств-членов и его тяжело выполнить из-за несогласия правительства. По сути дела, Специальный докладчик доводит факты нарушений и рекомендации в отношении этого государства до сведения Организации Объединенных Наций, которая затем, путем принятия резолюции, пытается добиться сотрудничества.

Специальные докладчики представляют Комиссии по правам человека ежегодные доклады, которые также используются комитетами при подготовке к беседам с представителями государств.

Меняющаяся практика

Естественно, поскольку мандаты разрабатывались или пересматривались с учетом возникавших кризисов, они частично совпадают. По словам д-ра Алстона, «имеет место существенное стирание различий, особенно в плане вовлечения договорных органов в чрезвычайные ситуации, которые требуют кардинальных действий, не соответствующих тем средствам, которые имеются в распоряжении комитетов. Обращение к представителям Боснии или Руанды вряд ли что даст, поскольку сами методы работы не такие, чтобы можно было изменить ситуацию. Специальные докладчики имеют большие возможности для того, чтобы инициативно реагировать на происходящие нарушения. Они могут разоблачать допускающие нарушения правительства и стимулировать определенные меры против них».

С учетом меняющегося мира, возросшего спроса со стороны государств и всеобщего признания более полно сформулированных прав механизмы, созданные для гарантирования прав, зафиксированных во Всеобщей декларации прав человека — на практике, а также в законодательстве, — становятся все более сложными. Эти механизмы создавались не как часть какого-то плана, а скорее по мере возникновения необходимости. Прилагались все усилия для урегулирования кризисов в области прав человека, возникавших по причине войн, нищеты или угнетения. В последние годы мандаты миротворческих операций все чаще включают в себя компонент прав человека, который нередко играет кардинальную роль в обеспечении успеха миссии. Практически все органы и специализированные учреждения Организации Объединенных Наций вовлечены в той или иной степени в защиту прав человека.

Когда 50 лет назад была принята Всеобщая декларация прав человека, она — хотя она и не является юридически обязательным документом — оказала огромное воздействие на ход последующих дискуссий на международном уровне, а также нередко и на национальном уровне. В некоторых парламентах Декларация все еще цитируется при принятии нового законодательства. Сейчас, так же как и тогда, Организация Объединенных Наций играет важнейшую роль в плане создания условий для обсуждений, переговоров и исследований. Ее деятельность оказывается наиболее эффективной, когда она вместе с государствами предпринимает долгосрочные усилия для включения прав человека в национальное законодательство, дает неправительственным организациям возможность сказать свое слово и повышает уровень осознания прав человека во всем мире.