Доклад Группы высокого уровня по угрозам,
вызовам и переменам (A/59/565 + Corr.1)

Часть третья
Коллективная безопасность и применение силы

IX. Применение силы: правила и руководящие принципы

183. Составители Устава Организации Объединенных Наций признавали, что сила может оказаться необходимой для «предотвращения и устранения угрозы миру и подавления актов агрессии или других нарушений мира». Военная сила, применяемая законным и надлежащим образом, является жизненно важной составной частью любой действенной системы коллективной безопасности в любом ее определении — традиционно узком определении или более широком, которое мы бы предпочли. Однако мало найдется вопросов современной политики, которые порождали бы бoльшие сложности или имели бы бoльшую значимость, чем принципы, касающиеся использования силы и ее применения в конкретных ситуациях.

184. Поддержание мира и безопасности в мире в значительной мере зависит от наличия общего глобального понимания того, когда применение силы является одновременно законным и легитимным, и принятия этой концепции. Присутствие одного из этих элементов и отсутствие другого всегда чревато ослаблением международного правового порядка, в результате чего возникает бoльшая угроза безопасности как государств, так и человека.

A. Вопрос законности

185. Устав Организации Объединенных Наций, статья 2.4, четко запрещает государствам-членам применять или угрожать применением силы друг против друга, допуская лишь два исключения: действия в порядке самообороны в соответствии со статьей 51 и принятие мер военного характера, санкционированное Советом Безопасности на основании главы VII (и путем расширения применительно к региональным организациям на основании главы VIII) в порядке реагирования на «любую угрозу миру, любое нарушение мира или акт агрессии».

186. В первые 44 года существования Организации Объединенных Наций государства-члены часто нарушали эти правила и применяли военную силу буквально сотни раз: парализованный Совет Безопасности принял очень мало резолюций, основанных на главе VII, а статья 51 лишь редко выполняла роль убедительного прикрытия. Однако после окончания «холодной войны» стремление к международной системе, регулируемой нормами права, усилилось. Мало что указывает на явное принятие международным сообществом идеи о том, что безопасность лучше всего сохранять с помощью баланса силы или какой-либо одной — даже движимой благими намерениями — сверхдержавы.

187. Однако в стремлении применить четкие формулировки Устава мы на практике сталкиваемся с тремя особенно трудными вопросами: первый касается ситуации, когда государство заявляет о своем праве нанести в порядке самообороны превентивный удар в ответ на угрозу, которая не носит непосредственного характера; второй касается ситуации, когда государство, как представляется, создает внешнюю угрозу, реальную или потенциальную, другим государствам или людям, находящимся за его пределами, но при этом в Совете Безопасности существуют разногласия по поводу того, что делать в этой связи; и третий касается ситуации, когда угроза носит главным образом внутренний характер, т.е. опасность угрожает самому населению того или иного государства.

1. Статья 51 Устава Организации Объединенных Наций и самооборона

188. Формулировка этой статьи носит ограничительный характер: «Настоящий Устав ни в коей мере не затрагивает неотъемлемого права на индивидуальную или коллективную самооборону, если произойдет вооруженное нападение на Члена Организации, до тех пор пока Совет Безопасности не примет мер, необходимых для поддержания международного мира и безопасности». Однако государство, являющееся объектом угрозы, в соответствии с давно установившейся нормой международного права, может предпринять военные действия, если угроза нападения является непосредственной, никакие другие средства не позволяют устранить ее, а действия соразмерны угрозе. Проблема возникает в ситуации, когда угроза не носит непосредственного характера, но все же, по утверждениям, является реальной: например приобретение, предположительно с враждебным намерением, потенциала для производства ядерного оружия.

189. Может ли государство, не обращаясь в Совет Безопасности, ссылаться в этих обстоятельствах на право заранее предпринять действия в порядке самообороны, причем не только упреждающие действия (в отношении непосредственной или близкой угрозы), но и превентивные действия (в отношении угрозы, не являющейся непосредственной или близкой)? Те, кто утвердительно отвечает на этот вопрос, приводят довод о том, что ущерб, который может стать следствием некоторых угроз (например, действий террористов, обладающих ядерным оружием), столь велик, что просто опасно ждать, когда эти угрозы станут непосредственными, и что заблаговременные действия могут причинить меньший ущерб (например, выпадение радиоактивных осадков в результате разрушения реактора является меньшим злом, чем обмен ядерными ударами).

190. Краткий ответ состоит в следующем: если есть веские аргументы в пользу превентивных военных действий и веские доказательства в их подтверждение, они должны быть доведены до сведения Совета Безопасности, который может санкционировать такие действия, если сочтет это необходимым. Если он не сочтет это нужным, то, по определению, будет время для того, чтобы использовать другие стратегии, включая убеждение, переговоры, устрашение и сдерживание, и затем вновь рассмотреть вариант военных действий.

191. Тем, кто не приемлет такой ответ, следует сказать следующее: в мире, где существует ощущение наличия множества возможных угроз, риск, которому могут подвергнуться глобальный порядок и предусматривающая отказ от интервенции норма, на которой этот порядок по-прежнему зиждется, попросту слишком велик, чтобы признать законность односторонних превентивных действий, отличных от коллективно одобренных действий. Позволить кому-либо одному предпринять такие действия значит позволить это делать всем.

192. Мы не поддерживаем ни переработки статьи 51, ни придания ей нового толкования.

2. Глава VII Устава Организации Объединенных Наций и внешние угрозы

193. Что касается ситуации, когда какое-либо государство создает угрозу другим государствам, людям, находящимся за его пределами, или международному порядку в более общем плане, то формулировки главы VII по своему существу носят достаточно широкий характер и толковались довольно широко, чтобы позволить Совету Безопасности одобрить любые принудительные действия, включая военные действия, против государства, когда он сочтет их «необходимыми для поддержания или восстановления международного мира и безопасности». Речь идет о ситуации, когда угроза уже материализовалась либо может материализоваться в ближайшем или более отдаленном будущем; когда она связана с действиями самого государства или действиями негосударственных субъектов, которых оно укрывает или поддерживает; когда она принимает форму действия или бездействия, реального или возможного акта насилия или просто вызова авторитету Совета.

194. Мы подчеркиваем, что озабоченность, выраженная нами по поводу законности превентивного использования военной силы в случае самообороны на основании статьи 51, не касается случая коллективных действий, санкционированных на основании главы VII. В обстановке, складывающейся в мире в XXI веке, международное сообщество должно испытывать озабоченность по поводу кошмарных сценариев, в которых одновременно присутствуют террористы, оружие массового уничтожения, безответственные государства и еще много чего другого и которые могут, возможно, оправдать применение силы не только постфактум, но и в превентивном порядке, до того, как скрытая угроза станет явной. Речь не идет о том, могут ли быть предприняты такие действия; они могут быть предприняты Советом Безопасности как выражение коллективной воли международного сообщества к обеспечению безопасности в любой момент, когда Совет сочтет, что существует угроза международному миру и безопасности. Совету вполне может потребоваться быть готовым активнее действовать на опережение в этих вопросах, предпринимая более решительные действия на более раннем этапе, чем он это делал в прошлом.

195. Помимо вопросов, касающихся законности, возникнут вопросы благоразумности, или легитимности, по поводу того, должны ли быть предприняты такие превентивные действия: важнейшим из них является вопрос о том, существуют ли достоверные доказательства реальности данной угрозы (с учетом возможности и конкретного намерения) и является ли военная акция единственным разумным ответом в сложившихся обстоятельствах. Мы более подробно затронем эти вопросы ниже.

196. Возможно, что некоторые государства всегда будут чувствовать, что они обязаны перед своими гражданами и способны делать то, что они считают нужным делать, не обременяя себя ограничениями, связанными с коллективным процессом, происходящим в Совете Безопасности. Однако каким бы понятным ни представлялся этот подход в годы «холодной войны», когда Организация Объединенных Наций явно не выполняла роль эффективной системы коллективной безопасности, с тех пор мир изменился, и сейчас на соблюдение законности возлагаются гораздо бoльшие надежды.

197. Одной из причин, по которым государства могли испытывать желание действовать в обход Совета Безопасности, является дефицит доверия в отношении качества и объективности процесса принятия им решений. Решения Совета часто были менее чем последовательными, менее чем убедительными и менее чем в полной мере учитывающими реальные потребности, связанные с обеспечением безопасности государства и человека. Однако выход состоит не в том, чтобы низвести Совет до уровня бессилия и бесполезности; он состоит в том, чтобы, действуя изнутри, реформировать его, в том числе теми способами, которые мы предлагаем в настоящем докладе.

198. Совет Безопасности имеет все полномочия в соответствии с главой VII Устава Организации Объединенных Наций на то, чтобы заниматься всем спектром угроз безопасности, с которыми сталкиваются государства. Задача состоит не в том, чтобы найти альтернативы Совету Безопасности как источнику властных полномочий, а в том, чтобы сделать так, чтобы Совет работал лучше, чем до сих пор.

3. Глава VII Устава Организации Объединенных Наций, внутренние угрозы и ответственность за защиту

199. Устав Организации Объединенных Наций не является столь четким, как он мог бы быть, когда дело касается спасения жизни людей в странах, где складываются ситуации, связанные с совершением массовых злодеяний. Он «утверждает веру в основные права человека», однако мало что делает для их защиты, а статья 2.7 запрещает вмешательство «в дела, по существу входящие во внутреннюю компетенцию любого государства». Поэтому в рамках международного сообщества давно идет спор между теми, кто настаивает на «праве вмешиваться» в ситуации, связанные с катастрофами, порожденными человеком, и теми, кто выдвигает довод о том, что Совет Безопасности, несмотря на все его полномочия на «поддержание или восстановление международной безопасности», предусмотренные в главе VII, не имеет права санкционировать какие-либо принудительные действия против суверенных государств, чтобы ни происходило в их пределах.

200. В Конвенции о предупреждении преступления геноцида и наказании за него (Конвенция о геноциде) государства согласились с тем, что геноцид, независимо от того, совершается он в мирное или военное время, является преступлением, которое нарушает нормы международного права и против которого они обязуются принимать меры предупреждения и карать за его совершение. С тех пор существует понимание, что геноцид, где бы он ни происходил, является угрозой безопасности всех и никогда не должен быть терпим. Принцип невмешательства во внутренние дела не может использоваться для прикрытия актов геноцида или других злодеяний, таких, как широкомасштабные нарушения норм международного гуманитарного права или массовые этнические чистки, которые могут обоснованно рассматриваться как угроза международной безопасности и в силу этого считаться основанием для принятия мер Советом Безопасности.

201. Череда гуманитарных катастроф, произошедших в Сомали, Боснии и Герцеговине, Руанде и Косово, и гуманитарная катастрофа, происходящая сейчас в Дарфуре, Судан, заставили сконцентрировать внимание не на иммунитетах суверенных правительств, а на их обязанностях как перед их собственным народом, так и перед международным сообществом в более широком плане. Все шире признается, что речь идет не о «праве [какого-либо государства] вмешиваться», а об «ответственности за защиту», лежащей на каждом государстве, когда дело касается людей, страдающих в результате катастроф, которых можно было бы избежать, — массовых убийств и изнасилований, этнической чистки, выражающейся в изгнании и запугивании людей, и умышленного создания условий, в которых люди голодают и подвергаются воздействию болезней. И все более широкое признание находит мнение о том, что, хотя суверенные правительства несут главную ответственность за защиту своих собственных граждан от таких катастроф, в тех случаях, когда они не могут или не желают обеспечить такую защиту, ответственность за это должно взять на себя международное сообщество, и эта ответственность предусматривает принятие целой серии мер, включая превентивные меры, реагирование на насилие, если это необходимо, и восстановление разрушенного общества. Главное внимание следует уделять содействию прекращению насилия с помощью посредничества и других инструментов и защите людей с помощью таких мер, как направление гуманитарных, правозащитных и полицейских миссий. Сила, если она требуется, должна применяться в качестве крайнего средства.

202. Пока что Совет Безопасности был не очень последователен либо не очень эффективен в таких ситуациях, очень часто предпринимая действия слишком поздно, слишком нерешительно или вообще не предпринимая их. Однако постепенно Совет и международное сообщество в более широком плане пришли к признанию того, что, действуя на основании главы VII и в соответствии с формирующейся нормой коллективной международной ответственности за защиту, он всегда может санкционировать военные действия для исправления катастрофического положения, порожденного внутренними злодеяниями, если он готов объявить, что ситуация создает «угрозу международному миру и безопасности», что сделать особенно несложно, когда имеют место нарушения норм международного права.

203. Мы поддерживаем формирующуюся норму, предусматривающую, что существует коллективная международная ответственность за защиту, реализуемая Советом Безопасности, санкционирующим военное вмешательство в качестве крайнего средства в случае, когда речь идет о геноциде и других массовых убийствах, этнической чистке или серьезных нарушениях международного гуманитарного права, которые суверенные правительства не смогли или не пожелали предотвратить.

B. Вопрос легитимности

204. Эффективность глобальной системы коллективной безопасности, равно как и любого другого правового порядка, зависит в конечном счете не только от законности решений, но и от общего представления об их легитимности: они должны иметь под собой прочную доказательную базу и основываться на верных — в моральном и правовом отношениях — посылках.

205. Чтобы Совет Безопасности добился того уважения, которое он должен иметь как орган, играющий главную роль в системе коллективной безопасности, жизненно важно, чтобы его решения, имеющие наибольшее значение и влияние и оказывающие широкомасштабное воздействие на вопросы жизни и смерти, были более проработанными, более обоснованными и более понятными. В частности, для вынесения решений о том, санкционировать или нет применение силы, Совет должен принять и постоянно учитывать комплекс согласованных руководящих принципов, причем он должен сразу же заняться вопросом не о том, можно ли законно применить силу, а вопросом о том, следует ли , хорошо подумав и здраво рассудив, применить ее.

206. Руководящие принципы, которые мы предлагаем, не приведут к согласованным выводам с автоматической предсказуемостью. Цель их принятия не состоит в том, чтобы гарантировать, что всегда возобладает объективно лучший вариант решения. Цель, скорее, состоит в том, чтобы максимально расширить возможности достижения в Совете Безопасности консенсуса в отношении того, уместно или нет в той или иной ситуации предпринимать принудительные действия, включая применение вооруженной силы; обеспечить максимальную международную поддержку в отношении решения, которое примет Совет Безопасности; и свести к минимуму возможность осуществления отдельными государствами-членами действий в обход Совета Безопасности.

207. При рассмотрении вопроса о том, санкционировать ли или одобрить ли применение военной силы, Совет Безопасности должен всегда учитывать — независимо от других соображений, которые он может принять во внимание, — по крайней мере следующие пять базовых критериев легитимности:

a) серьезность угрозы . Носит ли угроза причинения ущерба безопасности государства или человека такой характер и является ли она в достаточной мере ясной и серьезной, чтобы prima facie оправдать применение военной силы? Что касается внутренних угроз, то сопряжено ли это с геноцидом и другими массовыми убийствами, этнической чисткой или серьезными нарушениями международного гуманитарного права, которые носят реальный характер либо, как есть опасения, неизбежно произойдут?

b) правильная цель . Является ли очевидным, что главная цель предполагаемых военных действий состоит в том, чтобы нейтрализовать или предотвратить данную угрозу, какие бы другие цели или мотивы ни существовали при этом?

c) крайнее средство. Были ли изучены все невоенные варианты отражения данной угрозы и существуют ли разумные основания предполагать, что другие меры окажутся безуспешными?

d) соразмерность средств . Являются ли предполагаемые военные действия по своим масштабам, продолжительности и интенсивности минимальным необходимым средством для отражения данной угрозы?

e) сбалансированный учет последствий . Существует ли разумная надежда рассчитывать на то, что при успешном осуществлении военных действий по отражению данной угрозы действия не вызовут худших последствий, нежели бездействие?

208. Эти руководящие принципы, касающиеся санкционирования применения силы, должны быть закреплены в декларативной форме в резолюциях Совета Безопасности и Генеральной Ассамблеи.

209. Мы считаем также, что было бы полезно, если бы отдельные государства-члены, независимо от того, являются ли они членами Совета Безопасности, поддержали эти руководящие принципы.

Полный текст доклада в формате PDF и Word

К началу доклада
Генеральный секретарь ООН
Главная страница ООН