|
|
|
Доклад Группы высокого уровня по угрозам, Часть вторая VI. Терроризм A. Угроза, с которой мы сталкиваемся 145. Терроризм наносит удар по ценностям, которые лежат в основе Устава Организации Объединенных Наций: уважение прав человека; верховенство права; правила ведения войны, защищающие гражданское население; терпимость между народами и странами; и мирное урегулирование конфликтов. Терроризм процветает в условиях отчаяния, унижения, нищеты, политического угнетения, экстремизма и нарушений прав человека; он также процветает в условиях региональных конфликтов и иностранной оккупации; он выигрывает от слабой способности государства поддерживать правопорядок. 146. Два новых динамичных явления делают террористическую угрозу еще более безотлагательной. «Аль-Каида» является первым — и вряд ли последним — примером вооруженной негосударственной сети с глобальным охватом и современным потенциалом. Нападения, совершенные в более десяти государствах-членах на четырех континентах за последние пять лет, продемонстрировали, что «Аль-Каида» и связанные с ней организации создают универсальную угрозу для членов Организации Объединенных Наций и для самой Организации Объединенных Наций. В публичных заявлениях «Аль-Каида» выделила Организацию Объединенных Наций как крупное препятствие на пути достижения ее целей и назвала ее одним из своих врагов. Во-вторых, угроза того, что террористы — любого рода, с любыми мотивами — будут стремиться вызвать массовые жертвы, создает беспрецедентные опасности. Наши изложенные выше рекомендации в отношении контроля за поставками ядерных, радиологических, химических и биологических материалов и создания мощных глобальных систем общественного здравоохранения имеют центральное значение для любой стратегии по предотвращению этой угрозы. B. Решение задачи предотвращения 1. Всеобъемлющая стратегия 147. В ходе всех региональных консультаций Группы правительства и организации гражданского общества высказывали обеспокоенность по поводу того, что нынешняя «война с терроризмом» в некоторых случаях подрывает те самые ценности, по которым наносят удар террористы: права человека и верховенство права. Большинство из тех, кто выражал такую обеспокоенность, не ставили под сомнение серьезность террористической угрозы и признавали, что право на жизнь является самым основополагающим среди прав человека. Они, однако, высказывали опасения насчет того, что подходы к проблеме террора, сконцентрированные целиком и полностью на военных, полицейских и разведывательных мерах, грозят подорвать усилия по содействию благому управлению и правам человека, привести к отчуждению больших групп населения мира и тем самым ослабить потенциал коллективных действий против терроризма. Что касается государств в регионах, откуда происходят террористы, то первейшая необходимость состоит в том, чтобы укреплять не только их способность, но и их волю к борьбе с терроризмом. Для укрепления этой воли — причем так, чтобы государства пользовались поддержкой своих собственных народов, а не наталкивались на оппозицию с их стороны, — необходим более широкий подход. 148. Единой для всех таких обеспокоенностей нитью является настоятельная необходимость разработки глобальной стратегии по борьбе с терроризмом — стратегии, затрагивающей коренные причины и укрепляющей ответственные государства, верховенство права и основополагающие права человека. Необходима всеобъемлющая стратегия, включающая в себя меры принуждения, но являющаяся более широкой, чем эти меры. Организация Объединенных Наций — при ведущей роли Генерального секретаря — должна содействовать такой всеобъемлющей стратегии, которая включает:
2. Более эффективные инструменты по борьбе с терроризмом 149. Несколько антитеррористических конвенций Организации Объединенных Наций заложили важные нормативные основы. Однако слишком много государств остаются за рамками конвенций и не все страны, ратифицирующие конвенции, приступают к принятию внутренних мер по обеспечению их выполнения. Кроме того, попытки решить проблему финансирования терроризма являются неадекватными. В то время как в течение трех месяцев после 11 сентября 2001 года были заблокированы предполагаемые террористические средства на сумму в 112 млн. долл. США, за два последующих года было заморожено лишь 24 млн. долл. США. Конфискованные средства представляют собой лишь небольшую долю от общего объема ресурсов, имеющихся в распоряжении террористических организаций. В то время как многие государства не имеют достаточных законов и технических возможностей для борьбы с отмыванием денег, используемые террористами методы уклонения являются весьма развитыми, и многие террористические средства являются законными по своему происхождению, в связи с чем их трудно регулировать. 150. Государства-члены, которые еще не сделали этого, должны активно рассмотреть вопрос о подписании и ратификации всех 12 международных конвенций по борьбе с терроризмом и должны принять 8 специальных рекомендаций в отношении финансирования терроризма, выпущенных Целевой группой по финансовым мероприятиям, касающимся отмывания денег, которую поддерживает Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), и меры, рекомендованные в ее различных документах о передовой практике. 151. Совет Безопасности играет важную роль в заполнении пробелов в стратегии борьбы с терроризмом. С начала 90-х годов Совет Безопасности пытается ослабить государственную поддержку терроризма и укрепить государственное сопротивление терроризму. Начиная с 1992 года Совет Безопасности применял санкции против физических лиц и государств, поддерживавших терроризм, в том числе в 1999 и 2000 годах против Усамы бен Ладена, «Аль-Каиды» и «Талибана». Первоначальная реакция Совета Безопасности на террористические нападения, совершенные 11 сентября 2001 года, была быстрой и впечатляющей. Резолюция 1373 (2001) Совета Безопасности установила для всех государств единые императивные обязательства по борьбе с терроризмом и учредила Контртеррористический комитет для контроля за соблюдением и для содействия оказанию государствам технической помощи. 152. Совет Безопасности, однако, должен действовать осторожно. То, как юридические или физические лица попадают в террористический список, который ведет Совет, и отсутствие процедур пересмотра или обжалования в отношении тех, кто включен в список, вызывают серьезные вопросы подотчетности и, возможно, нарушают основополагающие нормы в области прав человека и конвенции. Комитет по санкциям в отношении «Аль-Каиды» и «Талибана» должен внедрить процесс пересмотра дел физических и юридических лиц, которые утверждают, что их необоснованно включили в контрольные списки или сохраняют в этих списках. 153. Санкции, вводимые Советом Безопасности, и деятельность его Контртеррористического комитета играют важную роль в прекращении той поддержки, которую некоторые государства оказывают терроризму, и в мобилизации других государств на борьбу с ним. Однако санкции Совета против «Аль-Каиды» и «Талибана» страдают от медлительной поддержки и медлительного осуществления государствами-членами и затрагивают лишь небольшую группу известных деятелей «Аль-Каиды», в то время как ряд государств запаздывают с осуществлением указаний Контртеррористического комитета. Мы считаем, что необходимы дальнейшие меры для обеспечения полного осуществления этих указаний. 3. Содействие государствам в борьбе с терроризмом 154. Поскольку оказываемая при содействии Организации Объединенных Наций помощь ограничена технической поддержкой, государства, стремящиеся добиться оперативной поддержки в контртеррористической деятельности, не имеют никакой иной альтернативы, кроме как обращаться за двусторонней помощью. Способность Организации Объединенных Наций содействовать оказанию такой помощи в ряде случаев облегчала бы внутренние политические проблемы, а это может быть достигнуто, если будет предусмотрено, что Исполнительный директорат Контртеррористического комитета будет действовать в качестве координационного центра для оказания межгосударственной военной, полицейской и пограничной помощи в целях укрепления национального контртеррористического потенциала. Совет Безопасности после консультаций с затронутыми этой проблемой государствами должен расширить полномочия Исполнительного директората Контртеррористического комитета с целью выполнения этой функции. 155. Несоблюдение может быть вызвано недостаточной волей, но чаще является результатом отсутствия потенциала. Члены Организации Объединенных Наций и специализированные органы должны активизировать свои усилия с целью предоставления государствам доступа к эффективным правовым, административным и полицейским инструментам для предотвращения терроризма. Для оказания содействия этому процессу Организация Объединенных Наций должна учредить целевой фонд по укреплению потенциала под руководством Исполнительного директората Контртеррористического комитета. 156. Сталкиваясь с государствами, которые обладают возможностями для выполнения своих обязательств, но то и дело не выполняют их, Совету Безопасности может потребоваться принимать дополнительные меры для обеспечения соблюдения, и он должен разработать график заранее установленных санкций за их невыполнение государствами. 4. Определение терроризма 157. Способность Организации Объединенных Наций разработать всеобъемлющую стратегию сдерживается неспособностью государств-членов согласовать антитеррористическую конвенцию, включая определение терроризма. Это мешает Организации Объединенных Наций оказать моральное влияние и недвусмысленно заявить, что терроризм никогда не является приемлемым методом, даже по самым убедительным причинам. 158. Начиная с 1945 года еще более мощный набор норм и законов, включая Устав Организации Объединенных Наций, Женевские конвенции и Римский статут Международного уголовного суда, регулирует и сдерживает решения государств в отношении применения силы и их поведение в условиях войны, например в том, что касается требования о проведении различия между комбатантами и мирными жителями, о пропорциональном применении силы и о соблюдении основных гуманитарных принципов. Нарушения этих обязательств должны и далее вызывать широкое осуждение, а военные преступления должны преследоваться в судебном порядке. 159. Нормы, регулирующие применение силы негосударственными субъектами, отстают от норм, касающихся государств. Это скорее не юридический, а политический вопрос. С правовой точки зрения практически все формы терроризма запрещены какой-то из 12 международных контртеррористических конвенций, обычным международным правом, Женевскими конвенциями или Римским статутом. Ученые-юристы знают это, однако есть явное различие между этим разрозненным перечнем конвенций и малоизвестных положений других договоров и убедительными нормативными рамками, понятными для всех, которые должны обрамлять вопрос о терроризме. В отношении применения силы негосударственными субъектами Организация Объединенных Наций должна достичь такого же уровня нормативной силы, что и в отношении применения силы государствами. Отсутствие договоренности относительно четкого и общеизвестного определения подрывает нормативные и моральные позиции в борьбе против терроризма и ложится пятном на репутацию Организации Объединенных Наций. Выработка всеобъемлющей конвенции о терроризме, включая четкое определение, является политическим императивом. 160. Поиски согласованного определения обычно наталкиваются на два вопроса. Первый из них связан с доводом о том, что любое определение должно включать применение государствами вооруженных сил против мирного населения. Мы полагаем, что правовые и нормативные рамки, направленные против совершаемых государствами нарушений, гораздо крепче, чем в случае негосударственных субъектов, и мы не считаем это возражение убедительным. Второе возражение касается того, что народы, находящиеся под иностранной оккупацией, имеют право на сопротивление и что определение терроризма не должно умалять это право. Право на сопротивление опротестовывается некоторыми. Однако оно не является центральным моментом: центральный момент заключается в том, что в факте оккупации нет ничего, что оправдывало бы нанесение ударов по мирным жителям и их уничтожение. 161. Ни одно из этих возражений не является достаточно весомым, чтобы опровергнуть аргумент о том, что прочные и ясные нормативные рамки, установленные Организацией Объединенных Наций в вопросе о применении силы государствами, должны быть дополнены столь же авторитетными нормативными рамками в вопросе о применении силы негосударственными субъектами. Нападения, конкретно направленные против ни в чем не повинных мирных жителей и некомбатантов, должны четко и недвусмысленно осуждаться всеми. 162. Мы приветствуем недавнее принятие резолюции 1566 (2004) Совета Безопасности, которая содержит ряд мер для усиления роли Организации Объединенных Наций в борьбе с терроризмом. 163. Тем не менее мы видим особую ценность в выработке консенсусного определения в рамках Генеральной Ассамблеи с учетом ее уникальной легитимности в нормативном плане и считаем, что она должна оперативно завершить переговоры относительно всеобъемлющей конвенции по терроризму. 164. Это определение терроризма должно включать следующие элементы:
Полный текст доклада в формате PDF и Word
|
