|
|
|
Доклад Группы высокого уровня по угрозам, Часть вторая IV. Конфликт между государствами и внутри государств A. Угроза межгосударственного конфликта 74. Хотя в истекшие 60 лет в мире произошло немного межгосударственных войн, угроза войны между государствами не исчезла. Неурегулированные региональные споры в Южной Азии, Северо-Восточной Азии и на Ближнем Востоке продолжают создавать угрозу международному миру и безопасности. Эти споры могут свести на нет предпринимавшиеся на протяжении 40 лет усилия по предотвращению распространения ядерного оружия и предпринимавшиеся на протяжении более 75 лет усилия, направленные на избавление от угрозы биологического и химического оружия. В свою очередь, межгосударственное соперничество в ряде регионов подпитывает и обостряет внутренние войны, затрудняя усилия, предпринимаемые с целью добиться их прекращения. Такое соперничество, поощряя наращивание обычных вооружений, отвлекает скудные ресурсы, которые можно было бы использовать в целях сокращения масштабов нищеты, улучшения положения в сфере здравоохранения и повышения уровня образования. 75. Война и сохраняющаяся нестабильность в Ираке и Палестине разожгли экстремизм в некоторых районах исламского мира и Запада. Эта проблема носит сложный и многоаспектный характер и не поддается никакой упрощенной категоризации. Тем не менее нельзя игнорировать способность экстремистских групп способствовать распространению на Западе и в исламском мире представлений о культурном и религиозном противоборстве между ними, а пассивное отношение к этому чревато серьезной опасностью. 76. В прошлом Организация Объединенных Наций помогала ослаблять угрозу межгосударственных конфликтов благодаря «добрым услугам» Генерального секретаря, или спокойной дипломатии, нацеленной на то, чтобы разрядить кризисную обстановку и предоставить сторонам, находящимся в неприязненных отношениях, возможность свободно поговорить и выяснить намерения. Сменявшие друг друга генеральные секретари выполняли эту роль, несмотря на отсутствие в Организации сколько-нибудь заметного потенциала обеспечения поддержки этой роли. 77. После окончания «холодной войны» Совет Безопасности начал более активно заниматься международными угрозами. Среднее число резолюций, принимаемых им в год, увеличилось с 15 до 60, или с одной резолюции в месяц до одной резолюции в неделю. До 1989 года Совет применял санкции дважды; после этого он вводил санкции 14 раз, а диапазон заявленных целей при этом непрерывно расширялся, охватывая отражение агрессии, восстановление демократических правительств, защиту прав человека, прекращение войн, борьбу с терроризмом и поддержку мирных соглашений. 78. Некоторые из этих санкционных режимов дали хотя бы частичный эффект. В одних случаях они помогли выработать соглашения на основе переговоров. В других случаях в сочетании с военным давлением они способствовали ослаблению и изоляции мятежных групп и государств, грубо нарушивших резолюции Совета Безопасности. 79. Санкции не дали результата, когда они не имели четкой направленности и когда Совет Безопасности не смог обеспечить их соблюдение. Слабость обеспечения обусловлена стратегическими интересами могущественных государств; отсутствием ясности в отношении цели санкций; «усталостью санкций», порожденной озабоченностью по поводу их гуманитарного воздействия; недостаточной поддержкой со стороны соответствующих комитетов по санкциям; и недостаточной способностью государств осуществить санкции. 80. Из-за усиления озабоченности по поводу гуманитарного воздействия всеобъемлющих санкций Совет Безопасности прекратил использовать их после того, как они были применены в Ираке, бывшей Югославии и Гаити, и перешел к практике использования лишь финансовых и дипломатических санкций, санкций в отношении оружия, авиации, поездок и сырьевых товаров, т.е. санкций, нацеленных на воюющие стороны и политиков, несущих самую непосредственную ответственность за предосудительную политику. 81. Бoльшая активность необязательно дает бoльшие результаты. Не все ситуации, которые заслуживали внимания Совета Безопасности, стали объектом такого внимания, и не все принятые Советом резолюции были подкреплены эффективными принудительными действиями. Тем не менее две тенденции, сложившиеся в 90-х годах, указывают на повышение эффективности в деле регулирования международных конфликтов. Во-первых, благодаря повышению активности Совета и его готовности использовать свои полномочия, предусмотренные в главе VII Устава Организации Объединенных Наций, резко изменилось соотношение между односторонним применением силы и коллективно санкционированным применением силы. Коллективно санкционированное применение силы не является, возможно, правилом сегодня, однако оно уже не является и исключением. Вторым — и, возможно, наиболее ярким — показателем повышения значимости роли Организации Объединенных Наций в регулировании международных конфликтов является возникшая недавно надежда на то, что Совет Безопасности должен стать арбитром в отношении применения силы. 82. По мнению многих, было вполне естественно, что Соединенные Штаты должны были заручиться поддержкой Совета Безопасности, чтобы начать войну против Ирака в 2003 году. Сверхдержавы, однако, редко обращались к Совету Безопасности за одобрением своих действий. То, что все государства должны испросить разрешение Совета Безопасности на применение силы, не является освященным временем принципом; если бы это было так, то наша вера в него была бы гораздо сильнее. Результаты проведенного нами анализа указывают на прямо противоположное: речь идет об относительно новой, формирующейся норме, ценной, но еще не укоренившейся. 83. По поводу Ирака мнения широко разошлись. Одни утверждали, что Совет Безопасности показал свою неэффективность, поскольку он не смог добиться соблюдения Ираком резолюций Совета. Другие заявили о бесполезности Совета Безопасности, поскольку Совет не удержал Соединенные Штаты и их партнеров по коалиции от развязывания войны. По мнению третьих, отказ Совета Безопасности уступить давлению со стороны Соединенных Штатов и узаконить войну является доказательством его значимости и необходимости: хотя Совет Безопасности не сдержал войну, он установил четкий и принципиальный критерий для оценки решения, касающегося начала войны. Наплыв министров иностранных дел в залах заседаний Совета Безопасности в период обсуждений и широкое внимание со стороны общественности указывают на то, что решение Соединенных Штатов вынести вопрос о применении силы на рассмотрение Совета Безопасности явилось очередным подтверждением не только значимости, но и ключевой роли Устава Организации Объединенных Наций. B. Угроза внутреннего конфликта 84. В период после окончания «холодной войны» установление мира, поддержание мира и постконфликтное миростроительство в контексте гражданских войн стали инструментами оперативной деятельности Организации Объединенных Наций по обеспечению международного мира и безопасности. 85. Быстрое наращивание деятельности Организации Объединенных Наций в контексте гражданских войн совпадает по времени с резким уменьшением числа таких войн (см. рисунок III). Начиная с 1992 года число гражданских войн непрерывно уменьшалось и к 2003 году сократилось примерно на 40 процентов, т.е. до менее чем 30 войн. В последние 15 лет благодаря переговорам было прекращено больше гражданских войн, чем за два предыдущих столетия; этому во многом способствовало то, что Организация Объединенных Наций осуществляла руководство, создавала возможности для переговоров, обеспечивала стратегическую координацию и ресурсы, необходимые для осуществления процесса. Были спасены сотни тысяч жизней и укреплена региональная и международная стабильность. Рисунок III Прекращение гражданских войн и миростроительство, 1970–2002 годы
86. Однако наряду с беспрецедентными успехами имели место и крупные неудачи. Посреднические усилия привели к урегулированию лишь примерно 25 процентов гражданских войн, и лишь в отношении некоторых из них были мобилизованы политические и материальные ресурсы, необходимые для успешного осуществления процесса. В результате многие усилия по осуществлению провалились, что в ряде случаев привело к катастрофическим последствиям. Если бы два мирных соглашения — Бисесское соглашение 1991 года в отношении Анголы и Арушское соглашение 1993 года в отношении Руанды — были успешно осуществлены, число тех, кто погиб в результате войн в 90-х годах, уменьшилось бы на несколько миллионов. Если бы Совет Безопасности продемонстрировал серьезную приверженность упрочению мира в Афганистане в начале 90-х годов, было бы спасено больше человеческих жизней, движение «Талибан», возможно, никогда бы не пришло к власти, а «Аль-Каиду» удалось бы лишить ее самого важного убежища. 87. Самые крупные провалы в деятельности Организации Объединенных Наций по пресечению насилия в отношении гражданского населения были связаны с усилиями по сдерживанию этнической чистки и геноцида. В ситуации, сложившейся в Руанде, должностные лица Секретариата не смогли заранее предупредить Совет Безопасности о планах экстремистов уничтожить тысячи тутси и умеренных хуту. Когда начался геноцид, страны, предоставившие войска, отозвали свои миротворческие контингенты, а Совет Безопасности, поддавшись давлению Соединенных Штатов, не принял надлежащих мер реагирования. В Боснии и Герцеговине деятельность Организации Объединенных Наций по поддержанию мира и защите гуманитарной помощи стала заменителем политических и военных мер, которые могли бы остановить этническую чистку и геноцид. Если говорить о Косово, то паралич, охвативший Совет Безопасности, вынудил Организацию Североатлантического договора (НАТО) действовать в обход Организации Объединенных Наций. Лишь однажды в 90-е годы — в ситуации с Восточным Тимором — Совет Безопасности, отреагировав на настоятельный призыв Генерального секретаря, объединил свои усилия с усилиями национальных правительств и региональных субъектов, чтобы быстро оказать совместное давление, благодаря которому удалось остановить массовое истребление людей. 88. Массовая гибель людей в таких войнах и при вспышках массового насилия заставляет международное сообщество проявлять б-льшую бдительность в целях их предотвращения. Когда превентивная деятельность терпит неудачу, настоятельно необходимо остановить убийства и не допустить возврата к войне. C. Решение задачи предотвращения 1. Более эффективные международные рамки и нормы регулирования 89. Роль Организации Объединенных Наций в предотвращении войн можно укрепить, уделив больше внимания разработке международных режимов и норм, регулирующих некоторые из источников и ускорителей конфликтов. В этом контексте важное значение имеет очень широкий спектр законов, норм, соглашений и договоренностей, охватывающих правовые режимы и механизмы разрешения споров, режимы контроля над вооружениями и разоружения и договоренности о налаживании диалога и сотрудничества. Ниже приводится ряд примеров. 90. Что касается правовых механизмов, то в числе недавних важных событий вряд ли можно отметить более важное, чем принятие Римского статута о создании Международного уголовного суда. В ситуациях, когда конфликт нарастает, своевременное предупреждение со стороны Совета Безопасности о том, что он внимательно следит за этим конфликтом и готов использовать свои полномочия, предусмотренные в Римском статуте, могло бы удержать стороны от совершения преступлений против человечности и нарушения законов и обычаев войны. Совет Безопасности должен быть постоянно готов воспользоваться полномочиями, которыми он обладает в соответствии с Римским статутом, для передачи дел в Международный уголовный суд. 91. Необходимо создать больше правовых механизмов в отношении природных ресурсов, борьба за которые часто становилась фактором, препятствующим обеспечению мира. Будучи встревожены инспирирующей ролью природных ресурсов в войнах, ведущихся в Сьерра-Леоне, Анголе и Демократической Республике Конго, организации гражданского общества и Совет Безопасности начали использовать практику «поименного перечисления и посрамления» и применения санкций в отношении физических и юридических лиц, участвующих в незаконной торговле, а государства предприняли конкретную попытку ограничить торговлю алмазами из зон конфликтов. Данные, полученные из Сьерра-Леоне и Анголы, указывают на то, что такие усилия способствовали прекращению этих гражданских войн. Новая задача, стоящая перед Организацией Объединенных Наций, состоит в том, чтобы оказывать поддержку слабым государствам — особенно тем государствам, которые, выйдя из состояния войны, занимаются восстановлением, но не только им — в рациональном освоении их природных ресурсов во избежание будущих конфликтов. 92. Организация Объединенных Наций должна совместно с национальными властями, международными финансовыми учреждениями, организациями гражданского общества и частным сектором разработать нормы, регулирующие рациональное использование природных ресурсов, для стран, выходящих из состояния конфликта или находящихся на грани конфликта. 93. Следует также уделить повышенное внимание разработке, например в рамках Комиссии международного права, правил, касающихся использования трансграничных ресурсов, таких, как водные ресурсы, нефть и газ. 94. Организация Объединенных Наций должна стремиться более тесно взаимодействовать с региональными организациями, которые взяли на себя ведущую роль в создании рамочных механизмов предотвращения. Организация Объединенных Наций может извлечь пользу из обмена информацией и аналитическими данными с региональными системами раннего предупреждения, но более важно то, что региональные организации продвинулись дальше, чем Организация Объединенных Наций, в разработке нормативных стандартов, которые могут служить руководством в контексте превентивной деятельности. Так, например, Организация американских государств (ОАГ) и Африканский союз (АС) едины в мнении о том, что необходимо защищать избранные правительства от государственных переворотов. Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) разработала применимые на практике нормы в отношении прав меньшинств. Организация Объединенных Наций должна опираться на опыт региональных организаций в разработке рамочных норм в отношении прав меньшинств и защиты демократически избранных правительств от их отстранения от власти неконституционным путем. 95. Что касается режимов контроля над вооружениями и разоружения, то гораздо больше необходимо сделать не только в отношении ядерного, биологического и химического оружия (см. раздел V ниже), но и в отношении распространения стрелкового оружия и легких вооружений. В 90-е годы XX века стрелковое оружие, легкие вооружения и наземные мины были основным оружием в большинстве гражданских войн. В то время как благодаря согласованным действиям организаций гражданского общества и заинтересованных государств-членов удалось добиться запрета на наземные мины, в усилиях по ограничению широкой доступности стрелкового оружия и легких вооружений лишь недавно произошел сдвиг от слов к делу. 96. В конце 90-х годов начал применяться всеобъемлющий подход к проблеме стрелкового оружия с целью инициировать международные действия по ограничению его производства и распространения. Ключевым глобальным инструментом в контексте этого подхода является Программа действий Организации Объединенных Наций по предотвращению и искоренению незаконной торговли стрелковым оружием и легкими вооружениями во всех ее аспектах и борьбе с ней, представляющая собой всеобъемлющий набор рекомендаций, нацеленных на предотвращение и искоренение незаконного производства, незаконной передачи и незаконного обращения стрелкового оружия и легких вооружений. В Программе действий предлагается новаторский способ использования региональных структур, таких, как Найробийский секретариат, который, в частности, следит за осуществлением Найробийского протокола о предотвращении распространения, регулировании и сокращении стрелкового оружия и легких вооружений в районе Великих озер и на Африканском Роге, для представления докладов, осуществления наблюдения и проверки соблюдения установленных государствами своих обязательств. Ее следует рассматривать скорее как отправной, а не конечный пункт в усилиях Организации Объединенных Наций. Государства-члены должны ускорить и завершить переговоры о юридически обязательных соглашениях относительно маркировки и отслеживания стрелкового оружия и легких вооружений, а также брокерской деятельности с ними и их передачи. 97. Организация Объединенных Наций может также способствовать предотвращению межгосударственных конфликтов посредством повышения уровня транспарентности в отношении запасов обычного оружия, имеющихся у государств-членов, и обычного оружия, приобретаемого ими. Регистр обычных вооружений Организации Объединенных Наций, созданный в 1991 году, повышает уровень транспарентности в военной области, предусматривая представление государствами-членами ежегодных отчетов о продаже и покупке ими обычных вооружений и имеющихся у них запасах вооружений, а также об их оборонных структурах, политике и доктринах. Однако Регистр сильно страдает из-за несвоевременного представления отчетов, их неполности и неточности. Все государства-члены должны представлять полную и точную информацию по всем элементам Регистра обычных вооружений Организации Объединенных Наций, а Генеральному секретарю следует предложить ежегодно представлять Генеральной Ассамблее и Совету Безопасности доклад обо всех недостатках, связанных с представлением отчетов. 2. Совершенствование информационного и аналитического обеспечения 98. Предотвращение требует раннего предупреждения и аналитических данных, основанных на результатах объективных и беспристрастных исследований. Хотя Организация Объединенных Наций обладает определенным потенциалом раннего предупреждения и анализа, рассредоточенным по различным учреждениям и департаментам, Генеральный секретарь не смог создать надлежащим образом укомплектованное подразделение, способное обобщать и сводить информацию, поступающую из этих структур, в доклады, касающиеся раннего предупреждения, и стратегические варианты, которые можно было бы использовать для принятия решений. Наилучшим способом создания целостной структуры для разработки стратегических вариантов является укрепление Канцелярии Генерального секретаря путем создания должности первого заместителя Генерального секретаря по вопросам мира и безопасности (см. раздел XIX ниже). 99. Некоторые базирующиеся на местах учреждения участвуют в деятельности механизмов раннего предупреждения, международные неправительственные организации в последние годы играли заметную роль в своевременном представлении информации, анализе ситуации и пропагандистской работе, а доступ Генерального секретаря к результатам проводимого на местах анализа конфликтов резко ограничен. Более тесное взаимодействие структур Организации Объединенных Наций, занимающихся политическими вопросами, вопросами поддержания мира и гуманитарными вопросами, с внешними источниками информации, имеющей отношение к раннему предупреждению, и местных знаний о конфликтах укрепило бы деятельность Организации Объединенных Наций по улаживанию конфликтов. Кроме того, в последние несколько лет исследовательские учреждения (как академические, так и в составе других международных организаций) начали собирать необходимые данные и результаты углубленных аналитических исследований о различных причинах и ускорителях разного рода конфликтов. Подразделения Организации Объединенных Наций, занимающиеся вопросами политики, должны более активно взаимодействовать с местными источниками знаний и внешними источниками, занимающимися исследованиями. 3. Превентивная дипломатия и посредничество 100. В своих усилиях по предотвращению вспышек насилия внутри стран Организация Объединенных Наций добивалась меньших успехов, чем в своих усилиях по предотвращению войн между государствами, поскольку этим усилиям часто мешает нежелание государств-членов допустить, чтобы их внутренние дела стали объектом международного внимания. Однако можно и должно приложить большие усилия в этой области, которые выражались бы, в частности, в назначении умелых, опытных и известных во всем регионе посланников, посредников и специальных представителей, которые могут внести в предотвращение конфликтов такой же важный вклад, какой они вносят в улаживание конфликтов. 101. Осуществляя такие назначения, Генеральный секретарь должен ставить высокий уровень компетентности превыше всех других критериев и прилагать большие усилия к тому, чтобы наращивать соответствующий внутренний и внешний опыт. Этому способствовало бы создание механизма обучения и инструктирования новых или потенциальных специальных представителей и других представляющих Организацию Объединенных Наций посредников, и мы рекомендуем сделать это. 102. Посредники и переговорщики нуждаются в надлежащей поддержке. Хотя спрос на посреднические услуги Организации Объединенных Наций за последние десять лет резко возрос, на осуществление этой функции по-прежнему выделяется очень мало средств. Преднамеренные действия государств-членов, не выделяющих Департаменту по политическим вопросам Секретариата Организации Объединенных Наций достаточных ресурсов, идут вразрез с выраженным этими же государствами пожеланием видеть Организацию Объединенных Наций сильной. Департамент по политическим вопросам должен получить дополнительные ресурсы и должен быть реорганизован, с тем чтобы он мог обеспечивать более последовательную и профессиональную поддержку посреднических усилий. 103. Хотя детали такой реорганизации должны быть оставлены на усмотрение Генерального секретаря, следует принять во внимание, что Организации Объединенных Наций необходимо:
4. Превентивное развертывание 104. В ситуациях, когда нарастает напряженность, своевременное развертывание миротворческих сил может успокоить стороны, стремящиеся к мирному урегулированию конфликта, и сдержать потенциальных агрессоров. Заслуживает внимания тот факт, что в единственном до сих пор четком случае превентивного развертывания, которое было осуществлено в бывшей югославской Республике Македонии, это было сделано по просьбе национальных властей и явно увенчалось успехом. Мы призываем национальных лидеров и стороны в конфликте конструктивно использовать инструмент превентивного развертывания. 105. Совету Безопасности следует также отметить, что в странах, которые выходят из состояния конфликта, развертывание небольшого контингента миротворцев для обучения национальных вооруженных сил может выполнять важную превентивную роль. 106. Налаживание хороших контактов между посредниками и теми, кто планирует операции по поддержанию мира, может также способствовать выявлению благоприятных возможностей для превентивного развертывания. Применяемая сейчас время от времени практика, когда те, кто занимается планированием операций по поддержанию мира, участвуют в процессах оказания посреднических услуг, должна стать нормой. Полный текст доклада в формате PDF и Word
|
