Доклад Группы высокого уровня по угрозам,
вызовам и переменам (A/59/565 + Corr.1)

Часть первая
На пути к новому консенсусу по вопросам безопасности

II. Аргументы в пользу всеобъемлющей системы коллективной безопасности

A. Угрозы без границ

17. Сегодня больше, чем когда-либо ранее, угрозы взаимосвязаны и угроза для одного является угрозой для всех. Взаимная уязвимость слабых и сильных никогда не была столь очевидной.

18. Глобальная экономическая интеграция означает, что крупное террористическое нападение, совершенное в любой точке в одной из развитых стран, будет иметь катастрофические последствия для благосостояния миллионов людей в развивающихся странах. По оценкам Всемирного банка, только нападения, совершенные 11 сентября 2001 года, увеличили число нищих во всем мире на 10 миллионов, а общий ущерб для мировой экономики возможно превысил 80 млрд. долл. США. Эти цифры будут гораздо больше в случае какого-либо инцидента, связанного с ядерным терроризмом.

19. Безопасность даже самого богатого государства точно так же может зависеть от способности самого бедного государства сдержать распространение появившейся болезни. Поскольку продолжительность международных перелетов короче инкубационного периода многих инфекционных болезней, любой из 700 миллионов пассажиров международных авиакомпаний, которые перевозятся каждый год, может стать неумышленным переносчиком болезни по всему миру. Атипичная пневмония распространилась среди 8000 человек в 30 странах за 3 месяца и погубила почти 700 человек. В 1919 году от пандемии гриппа погибло около 100 миллионов человек — гораздо больше, чем во время первой мировой войны, причем они погибли за период чуть больше года. Сегодня аналогичный вирус способен убить десятки миллионов человек за гораздо меньший срок.

20. Сейчас каждая угроза для международной безопасности повышает опасность, создаваемую другими угрозами. Распространение ядерного оружия государствами ведет к тому, что легче становится достать материалы и технологии, которые необходимы террористам для того, чтобы заполучить ядерное оружие. Способность негосударственных субъектов осуществлять оборот ядерных материалов и технологий повышается вследствие неэффективного государственного контроля за границами и вследствие транзита через слабые государства.

21. Международные террористические группы используют слабые государства в качестве убежища. Производимая ими вербовка облегчается обидами, порожденными нищетой, иностранной оккупацией, нарушениями прав человека, отсутствием демократии, религиозной нетерпимостью, другими формами нетерпимости и гражданскими беспорядками, — все это образует адский замес, который типичен для районов, где полыхают гражданские войны и региональные конфликты. В последние годы террористы смогли финансировать свою деятельность и перебрасывать крупные денежные суммы благодаря своему доступу к таким ценным товарам, как наркотики, в странах, охваченных гражданской войной.

22. Нищета, инфекционные болезни, ухудшение состояния окружающей среды и война подпитывают друг друга и образуют порочный круг. Нищета (измеряемая величиной валового внутреннего продукта (ВВП) на душу населения) имеет прямое отношение к развязыванию гражданской войны (см. рисунок II). Такие болезни, как малярия и ВИЧ/СПИД, и сегодня ведут к гибели многих людей и только усугубляют нищету. Болезни и нищета, в свою очередь, имеют отношение к ухудшению состояния окружающей среды; климатические изменения ведут к более широкому распространению таких инфекционных болезней, как малярия и лихорадка денге. Повышенная нагрузка на окружающую среду, вызываемая ростом численности населения и нехваткой земли и других природных ресурсов, может стать одной из причин гражданских беспорядков.

Рисунок II

Связь между нищетой и гражданскими войнами

Источник: Исследование, проведенное Макартаном Хамфрис (Колумбийский университет) на основе данных, предоставленных Всемирным банком, кафедрой исследований проблем мира и конфликтов Уппсальского университета и Международным институтом мира в Осло.

23. Транснациональная организованная преступность создает питательную почву для многих из серьезных угроз международному миру и безопасности. Коррупция, незаконная торговля и отмывание денег ослабляют государство, препятствуют экономическому росту и подрывают демократию. Таким образом, такая деятельность создает питательную среду для гражданского конфликта. Особую озабоченность вызывает перспектива того, что организованные преступные группы обеспечат доступ террористов к ядерному, радиологическому, химическому или биологическому оружию. Рост наркоторговли является одной из причин быстрого распространения ВИЧ/СПИДа, особенно в Восточной Европе и в некоторых странах Азии. Кроме того, организованная преступная деятельность подрывает миротворческие усилия и подпитывает многие гражданские войны в результате незаконной торговли товарами из зон конфликтов и стрелковым оружием.

B. Ограниченные возможности самозащиты

24. Ни одно государство, каким бы сильным оно ни было, не может лишь своими усилиями оградить себя от современных угроз. Каждому государству для обеспечения своей безопасности необходимо, чтобы другие государства сотрудничали с ним. Поэтому интересам каждого государства отвечает сотрудничество с другими государствами в деле борьбы с самыми опасными угрозами, поскольку такое поведение государства повышает шансы того, что другие государства на взаимообразной основе будут сотрудничать, когда над каким-то государством нависнет серьезная угроза.

25. Возьмем в качестве примера угрозу ядерного терроризма. Согласно оценкам экспертов, террористам, имеющим 50 кг высокообогащенного урана, — т.е. такое количество, которое поместится в шесть однолитровых молочных пакетов, — нужно лишь провезти их контрабандным путем через границы для того, чтобы изготовить самодельное ядерное устройство, способное смести с лица земли город средних размеров. Пограничный контроль не обеспечивает адекватной защиты от этой угрозы. Для борьбы с угрозой ядерного терроризма необходимо сотрудничество государств — как сильных, так и слабых, — чтобы можно было навести порядок с запасами высокообогащенного урана, лучше охранять судовые контейнеры в портах и согласовать новые правила, регулирующие обогащение урана. Обмен разведывательными данными между государствами имеет огромное значение для борьбы с терроризмом.

26. Для борьбы с организованной преступностью государства также должны сотрудничать с тем, чтобы пресекать отмывание денег, наркоторговлю, торговлю людьми и коррупцию. Эффективность международных усилий по решению этой проблемы будет такой, какова их эффективность в самом слабом звене. Неэффективные учреждения в системе коллективной безопасности снижают уровень безопасности каждого региона и государства.

27. Самая надежная защита от возможного применения ядерного, химического или биологического оружия террористами предполагает установление контроля за опасными материалами, пресечение деятельности и арест террористов и устранение более широких угроз, повышающих риск террористических актов. Гражданская война, болезни и нищета повышают вероятность краха государства и содействуют росту организованной преступности, что, в свою очередь, увеличивает угрозу терроризма и распространения вследствие слабости государства и недостаточной коллективной способности обеспечивать верховенство права. Для предотвращения террористических актов, влекущих за собой массовые жертвы, необходима глубокая приверженность укреплению систем коллективной безопасности, борьбе с нищетой и терроризмом, уменьшению бед, вызванных войной, борьбе с распространением инфекционных заболеваний и с организованной преступностью.

28. Таким образом, все государства заинтересованы в создании новой всеобъемлющей системы коллективной безопасности, которая заставляла бы всех их действовать сообща перед лицом широкой палитры угроз.

C. Суверенитет и ответственность

29. Подписывая Устав Организации Объединенных Наций, государства не только получают привилегии суверенитета, но и признают свою ответственность. Какими бы ни были воззрения в то время, когда вестфальская система впервые породила понятие суверенитета государства, сегодня это понятие безусловно включает в себя обязанность государства заботиться о благосостоянии своего народа и выполнять свои обязательства перед международным сообществом. Но история недвусмысленно учит нас, что нельзя рассчитывать на то, что каждое государство всегда будет иметь возможности и желание выполнять свой долг перед народом, не нанося при этом ущерба соседям, и в этих обстоятельствах принципы коллективной безопасности означают, что какую-то часть этой ответственности должно брать на себя международное сообщество, действуя в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций и Всеобщей декларацией прав человека, для того чтобы способствовать созданию необходимых условий или обеспечить необходимую защиту — в зависимости от обстоятельств.

30. То, что мы защищаем, является отражением наших ценностей. Устав Организации Объединенных Наций направлен на защиту всех государств не потому, что они хорошие по своей природе, а потому, что они необходимы для обеспечения достоинства, справедливости, благосостояния и безопасности их граждан. Именно такие ценности должны занимать центральное место в любой системе коллективной безопасности в XXI веке, но государства слишком часто не проявляли уважения к этим ценностям и не поддерживали их. Именно с этой целью система коллективной безопасности, которую мы хотим построить сегодня, утверждает общую ответственность всех государств и международных учреждений, а также их руководителей.

D. Элементы авторитетной системы коллективной безопасности

31. Авторитетная и жизнеспособная система коллективной безопасности должна быть эффективной, экономически рациональной и справедливой. Известная нам многосторонняя система, реагируя на серьезные угрозы для безопасности, с которыми мир сталкивается в последние десятилетия, показала во всех этих отношениях, что она способна функционировать. Однако ее необходимо усилить, чтобы она работала лучше — по всем направлениям, которые мы объясним в настоящем докладе.

1. Эффективность

32. И в деле борьбы со стремлением получить доступ к ядерному оружию, и в деле урегулирования межгосударственных конфликтов, и в деле прекращения гражданских войн учреждения системы коллективной безопасности внесли исключительно большой вклад в поддержание международного мира и безопасности, хотя значение этого вклада часто принижается как теми, кто хотел бы, чтобы эти учреждения добились большего, так и теми, кто хотел бы, чтобы они добились меньшего.

33. Учреждения системы коллективной безопасности редко оказываются эффективными сами по себе. Обычно многосторонние учреждения взаимодействуют с национальными и региональными организациями, а подчас и с гражданским обществом, и добиваются наибольшей эффективности, когда все эти усилия направлены на достижение общих целей. Применительно к посредничеству это так же верно, как применительно к постконфликтному восстановлению, стратегиям уменьшения нищеты и мерам по нераспространению.

34. И в наши дни именно государства несут основное бремя борьбы с современными угрозами. Для принятия успешных международных мер по борьбе с нищетой, инфекционными болезнями и транснациональной преступностью, для восстановления после гражданской войны, борьбы с терроризмом и распространением опасных материалов необходимо, чтобы в качестве партнеров выступали ответственные государства. Из этого следует, что необходимо удвоить усилия для того, чтобы повысить возможности государств осуществлять свой суверенитет ответственным образом. Для всех, кто в состоянии помочь другим укрепить этот потенциал, эта работа должна быть частью их обязанностей.

35. Коллективные меры часто не дают результата, а иногда такие провалы бывают вопиющими. Инструментарий системы коллективной безопасности часто не срабатывает должным образом из-за допускаемых нарушений, плохо организованного наблюдения и контроля, а также из-за слабости принудительных мер. Раннее предупреждение эффективно только тогда, когда оно ведет к своевременным превентивным мерам. Наблюдение и контроль дают наилучшие результаты тогда, когда они дополняют, а не подменяют принуждение.

36. Учреждения системы коллективной безопасности оказались особенно неэффективными в деле борьбы с широкомасштабными, грубыми нарушениями прав человека и геноцидом. Организация Объединенных Наций должна решить задачу в нормотворческой области: концепция ответственности государства и международного сообщества за защиту гражданского населения от последствий войны и от нарушений прав человека должна еще реально возобладать в условиях соревнования между двумя идеями — между идеей суверенной неприкосновенности и идеей права на интервенцию. Это еще и чисто практическая задача: она заключается в том, чтобы не позволить правительству истреблять свое гражданское население, а для такой цели необходимы значительные военные силы и средства, готовые к развертыванию.

2. Экономическая рациональность

37. Некоторые механизмы системы коллективной безопасности являются экономически рациональными. Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ), являющееся организационным воплощением Договора о нераспространении ядерного оружия и в течение длительного времени добивающееся успехов в предотвращении широкого распространения ядерного оружия, имея при этом регулярный бюджет, не превышающий 275 млн. долл. США, служит примером поразительно недорогостоящего учреждения. И точно так же посреднические усилия Генерального секретаря, несмотря на то, что на них выделялось намного меньше средств, чем необходимо, содействовали снижению международной напряженности.

38. Однако гораздо чаще встречаются примеры отсутствия экономической рациональности в системах коллективной безопасности. Например, для деятельности в постконфликтный период слишком часто было характерно сосуществование бесчисленных плохо скоординированных и дублирующих друг друга двусторонних программ и программ Организации Объединенных Наций, в ходе осуществления которых соперничество между учреждениями не позволяло добиться оптимального использования недостаточных ресурсов.

39. Главная причина экономической нерациональности учреждений нашей системы коллективной безопасности заключается просто в нашей неготовности идти на серьезные меры по предотвращению смертоносного насилия. Нежелание тратить время и ресурсы заблаговременно в целях предотвращения зарождения и эскалации конфликтов ведет к появлению гораздо более масштабных и смертоносных столкновений, для прекращения которых впоследствии требуются уже гораздо более значительные финансовые средства.

3. Справедливость

40. Авторитетность любой системы коллективной безопасности зависит также от того, насколько умело она обеспечивает безопасность всех ее членов, независимо от того, кто от этого выиграет, от их географического положения, ресурсов или отношений с великими державами.

41. Слишком часто Организация Объединенных Наций и ее государства-члены совершенно по-разному реагировали на угрозы для международной безопасности. Сравните оперативность реагирования Организации Объединенных Наций на нападения, совершенные 11 сентября 2001 года, с ее действиями в то время, когда она стала свидетелем гораздо более смертоносного события: с апреля по середину июля 1994 года в Руанде на протяжении почти ста дней каждый день погибало в три раза больше человек, чем 11 сентября 2001 года, причем надо учесть, что все это происходило в стране, численность населения которой в 36 раз меньше, чем численность населения Соединенных Штатов. Через две недели после начала геноцида Совет Безопасности вывел большинство своих миротворцев из этой страны. Официальным лицам Организации Объединенных Наций потребовалось больше месяца для того, чтобы охарактеризовать это явление как геноцид, а некоторым членам Совета Безопасности на это потребовалось еще больше времени. Когда была наконец дана санкция на осуществление новой миссии в Руанде — а это уже было через шесть недель после начала геноцида, — лишь очень немногие государства предложили своих солдат. Миссия была развернута тогда, когда геноцид прекратился.

42. Еще один пример: на протяжении всего периода работы Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам нас опять поражало то, с какой медлительностью наши учреждения реагировали на массовые нарушения прав человека в Дарфуре (Судан).

Полный текст доклада в формате PDF и Word

К началу доклада
Генеральный секретарь ООН
Главная страница ООН