Доклад Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам

Доклад Группы высокого уровня по угрозам,
вызовам и переменам (A/59/565 + Corr.1)

Часть первая
На пути к новому консенсусу по вопросам безопасности

Резюме

Организация Объединенных Наций была создана в 1945 году прежде всего для того, чтобы «избавить грядущие поколения от бедствий войны» и тем самым предотвратить повторение ужасов мировых войн. Сейчас, когда прошло 60 лет, мы очень хорошо знаем, что самые серьезные угрозы безопасности, с которыми мы сталкиваемся сегодня и будем сталкиваться в предстоящие десятилетия, далеко не сводятся к агрессивным войнам между государствами. Они включают в себя нищету, инфекционные болезни, ухудшение состояния окружающей среды, войны и насилие внутри государств, распространение и возможность применения ядерного, радиологического, химического и биологического оружия, терроризм и транснациональную организованную преступность. Эти угрозы исходят как от негосударственных субъектов, так и от государств, причем речь идет как о безопасности человека, так и о безопасности государства.

Основатели Организации Объединенных Наций думали прежде всего о безопасности государства. Когда они говорили о создании новой системы коллективной безопасности, они употребляли этот термин в традиционном военном значении: это система, при которой государства объединяются, заявляют, что агрессия против одного является агрессией против всех, и обязуются в таком случае реагировать коллективно. Но даже еще до того, как концепция безопасности человека стала известной, они хорошо понимали также, что безопасность, экономическое развитие и свобода человека неотделимы друг от друга. Уже в самом начале Устава Организации Объединенных Наций говорится, что она была создана для того, чтобы «вновь утвердить веру в основные права человека», а также «содействовать социальному прогрессу и улучшению условий жизни при большей свободе».

Главная задача в XXI веке заключается в том, что мы должны добиться нового, более глубокого понимания системы коллективной безопасности во всех ее ипостасях и со всеми ее функциями, обязанностями, стратегиями и учреждениями, поскольку только в этом случае система коллективной безопасности будет эффективной, экономически рациональной и справедливой.

Для того чтобы сложился новый консенсус по вопросам безопасности, необходимо прежде всего добиться понимания того, что главными действующими лицами, которые борются со всеми стоящими перед нами угрозами — как новыми, так и старыми, — по-прежнему являются отдельные суверенные государства, роль и функции которых, а также право на уважение в полной мере признаны в Уставе Организации Объединенных Наций. Однако в XXI веке больше, чем когда-либо ранее, ни одно государство не может опираться только на свои силы. Коллективные стратегии, коллективные учреждения и чувство коллективной ответственности совершенно необходимы.

Аргументы в пользу системы коллективной безопасности имеют под собой три основы. Сегодняшние угрозы пересекают национальные границы, взаимосвязаны и должны устраняться на глобальном и региональном, а также национальном уровне. Ни одно государство, каким бы сильным оно ни было, не может самостоятельно оградить себя от современных угроз. Нельзя также считать само собой разумеющимся, что всегда будут иметься возможности и желание выполнить свои обязанности по защите своего народа, не нанося при этом ущерба своим соседям.

Мы не должны недооценивать трудности достижения нового консенсуса относительно содержания и функций системы коллективной безопасности. Многие сочтут, что какая-то из указанных нами угроз или многие из таких угроз на самом деле не ставят под угрозу международный мир и безопасность. Некоторые полагают, что ВИЧ/СПИД — это страшная болезнь, а не угроза для безопасности, что терроризм угрожает некоторым государствам, но не всем, что гражданские войны в Африке являются гуманитарной трагедией, но вовсе не проблемой международной безопасности, или что нищета — это проблема развития, а не безопасности.

Различия в степени влияния и богатства и географические различия действительно определяют наше понимание того, что создает наибольшую угрозу для нашего выживания и благосостояния. Различия в подходах приводят к тому, что мы игнорируем факторы, которые воспринимаются другими как самые серьезные угрозы для их выживания. Различные подходы к угрозам ведут к еще большему расколу. Многие люди считают, что сегодняшняя так называемая «система коллективной безопасности» — это всего лишь система защиты интересов богатых и сильных. Такие воззрения в значительной степени затрудняют построение системы коллективной безопасности в наши дни. Если говорить прямо, то без взаимного признания угроз не может быть системы коллективной безопасности. Иначе возобладает опора на собственные силы, восторжествует недоверие, а сотрудничество в интересах долгосрочной взаимной выгоды так и не станет реальностью.

Самое малое, чего мы должны добиться, — это новый консенсус между ослабшими союзами, между богатыми и бедными странами и между народами, которых обуревает недоверие на фоне пропасти между культурами, к тому же, похоже, постоянно расширяющейся. Суть этого консенсуса проста: мы все отвечаем за безопасность друг друга, а прочность этого консенсуса будет проверяться делами.

I. Различные миры: 1945 год и 2005 год

1. Организация Объединенных Наций была создана на волне оптимизма, порожденного окончанием второй мировой войны, и с желанием избежать повторения ужасов этой войны, а также первой мировой войны. Для многих из государств, пострадавших в результате двух мировых войн, этот эксперимент оказался удачным. На протяжении последующих 60 лет во многих частях мира было невиданное до того состояние мира и процветания. Те вызывавшие напряженность силы и факторы, которые привели ко второй мировой войне, были устранены, между великими державами не было войн, и в Европе прочно утвердился мир. Япония, Германия и Италия были успешно интегрированы в семью наций, и в настоящее время они занимают второе, третье и шестое место среди государств — членов Организации Объединенных Наций по величине своего финансового взноса.

2. В течение первых 30 лет существования Организации Объединенных Наций десятки новых государств вырвались из оков колониальных систем, которые до недавнего времени привязывали половину человечества к небольшому числу столиц. В течение этого периода оказание помощи новым государствам было одним из эпохальных достижений Организации Объединенных Наций. Деколонизация сама в свою очередь трансформировала Организацию Объединенных Наций. Когда Организация Объединенных Наций создавалась в 1945 году, в ней был 51 член, а сегодня в ее состав входит 191 государство. Генеральная Ассамблея превратилась из органа, представляющего государства, очень похожие друг на друга, в орган, членский состав которого радикально изменился. К середине 60-х годов развивающиеся страны стали составлять большинство в Генеральной Ассамблее и благодаря этому заняли такое место в международной политике, которое они не имели за пределами этой организации.

3. Вторая половина XX века была периодом борьбы за жизнеспособность этих новых государств и благосостояние их граждан. Они унаследовали произвольно установленные колониальные границы и колониальную экономику, построенную таким образом, чтобы удовлетворять потребности метрополии. Получение независимости положило начало работе по формированию и развитию профессионального и научно-технического потенциала, необходимого для управления современными государствами и экономикой. Все это происходило в ту эпоху, когда люди полагали, что государства могут и должны сделать очень многое, когда большинство моделей экономического роста было построено на строгом государственном контроле.

4. За последние 40 лет средняя продолжительность жизни в развивающихся странах увеличилась на 20 лет, а доход на душу населения в таких странах, как Ботсвана, Бразилия, Китай, Республика Корея и Турция, удвоился за период, который в три раза короче периода, потребовавшегося для этой цели Соединенному Королевству и Соединенным Штатам за 100 и более лет до этого. Однако, несмотря на такой прогресс, во многих районах мира сохранялась нищета, ставившая под угрозу жизнь человека. С 1975 по 1999 год в странах Африки, расположенных к югу от Сахары, совокупный показатель дохода на душу населения не возрастал.

5. К началу 80-х годов XX века во многих из этих новых государств возможности и легитимность государства оказались под угрозой, а отражением этого стало увеличение числа внутригосударственных войн, которые во второй половине XX века стали самой распространенной формой войны (см. рисунок I).

Рисунок I

Войны, 1946–2002 годы

Источник: Кафедра исследований проблем мира и конфликтов Уппсальского университета; и Международный институт мира в Осло.

6. Сейчас, когда мы вступили в XXI век, эта борьба еще далеко не закончилась. Более миллиарда человек не имеют доступа к чистой воде, более двух миллиардов человек не имеют доступа к нормальным канализационным системам, и более трех миллионов человек умирают ежегодно от болезней, переносимых с водой. Каждый год от голода умирают 14 миллионов человек, включая 6 миллионов детей. В 2000 году 842 миллиона человек недоедали; 95 процентов из них жили в бедных странах.

7. В настоящее время почти 30 миллионов человек в Африке заражены ВИЧ/СПИДом. В наиболее пострадавших государствах эта болезнь затронула значительную часть городской элиты среднего возраста, подорвала возможности государства и нанесла непоправимый урон экономической деятельности той категории населения, которая должна была бы стать самой производительной в государстве. Вследствие увеличения числа инфицированных женщин и девочек под угрозой оказалось производство продовольствия и сельскохозяйственных продуктов. Если эти тенденции не будут обращены вспять, некоторые из этих государств могут рухнуть под тяжестью нищеты и ВИЧ/СПИДа.

8. Деколонизация была лишь одной из сил, которые меняли облик Организации Объединенных Наций. Основатели Организации Объединенных Наций не предполагали, что Соединенные Штаты и бывший Советский Союз вскоре встанут на путь глобального соперничества и будут создавать и развертывать десятки тысяч ядерных боеприпасов, способных многократно уничтожить весь мир.

9. Центральное место в деятельности Организации Объединенных Наций стали занимать усилия, направленные на то, чтобы поставить под контроль разрушительный потенциал ядерной технологии и направить ее применение на благо человечества. Уже в самой первой резолюции, принятой Генеральной Ассамблеей в 1946 году, говорилось об исключении из национальных арсеналов «видов вооружения, пригодных для массового уничтожения».

10. На протяжении последовавших затем 45 лет мировая политика во многом определялась динамикой «холодной войны». Соперничество между Соединенными Штатами и бывшим Советским Союзом не позволило Совету Безопасности играть доминирующую роль в поддержании международного мира и безопасности. Почти все вооруженные конфликты и освободительные движения рассматривались через призму соперничества между Востоком и Западом — вплоть до исторического краха Советского Союза и окончания коммунистического правления в Восточной Европе.

11. И все же без Организации Объединенных Наций мир после 1945 года, скорее всего, был бы гораздо более кровавым. Во второй половине XX века было меньше межгосударственных войн, чем в первой половине. Учитывая тот факт, что в течение этого периода число государств увеличилось почти в четыре раза, можно было бы ожидать заметного роста числа межгосударственных войн. Однако этого не произошло, и в этом есть определенная заслуга Организации Объединенных Наций. Организация Объединенных Наций уменьшила угрозу межгосударственных войн благодаря целому ряду шагов. Делу мира содействовали изобретение миротворчества, дипломатические усилия Генерального секретаря, разрешение споров Международным Судом и поддержка строгой нормы, запрещавшей агрессивные войны.

12. Благодаря впечатляющему, но мирному окончанию «холодной войны» появилась возможность для процветания системы коллективной безопасности. В первые годы после окончания «холодной войны» складывалось впечатление, что Организация Объединенных Наций будет играть новую роль. В 1990 году Совет Безопасности санкционировал применение силы против Ирака в целях освобождения Кувейта. Совет Безопасности расширил толкование угроз международному миру и безопасности, с тем чтобы санкционировать вмешательство в Сомали в гуманитарных целях. Организация Объединенных Наций содействовала окончанию нескольких длительных войн в Центральной Америке и на юге Африки.

13. Но этот период длился недолго. Вскоре стало очевидным, что Организация Объединенных Наций поменяла оковы «холодной войны» на смирительную рубашку самодовольства государств-членов и безразличия великих держав. Хотя именно Организация Объединенных Наций разработала концепцию безопасности человека, сама она оказалась плохо подготовленной к обеспечению такой безопасности. Давние региональные конфликты, такие, как конфликты в Израиле/Палестине и Кашмире, оставались неурегулированными. Бездействие перед лицом этнической чистки и геноцида в Руанде и Боснии привело к ослаблению международной поддержки. На смену оптимизму пришел возродившийся цинизм относительно намерения государств-членов поддерживать Организацию.

14. Террористические нападения, совершенные 11 сентября 2001 года в Нью-Йорке и Вашингтоне (округ Колумбия), на какое-то время высветили потенциал возрожденной системы коллективной безопасности. 12 сентября 2001 года Франция представила, а Совет Безопасности единогласно принял резолюцию 1368 (2001), которая осудила эти нападения и открыла путь к руководимой Соединенными Штатами военной кампании против режима талибов, осуществлявшейся в порядке самообороны. В тот же день Генеральная Ассамблея осудила терроризм и эти нападения. 28 сентября 2001 года Совет Безопасности принял резолюцию 1373 (2001), которая обязывает все государства-члены, на основании главы VII Устава Организации Объединенных Наций, принимать конкретные меры для борьбы с терроризмом. Три месяца спустя под председательством Организации Объединенных Наций было принято Боннское соглашение, в соответствии с которым было создано временное правительство вместо свергнутого режима талибов. Организация Объединенных Наций поддерживала временное правительство в Афганистане, выступая в качестве гаранта мирного процесса, и оказывала помощь в разработке проекта новой конституции страны.

15. Этот дух международного единства сохранялся в течение всего нескольких месяцев, а затем стал испаряться вследствие расхождений по вопросу о войне в Ираке в 2003 году, которая велась под руководством Соединенных Штатов.

16. Нападения, совершенные 11 сентября 2001 года, показали, что государства, а также учреждения, обеспечивавшие коллективную безопасность, отстали от изменений в характере угроз. Техническая революция, которая радикальным образом изменила сферу связи, обработки информации, здравоохранения и транспорта, размыла границы, трансформировала миграцию и дала возможность отдельным людям во всем мире обмениваться информацией с такой скоростью, которая была немыслимой еще за 20 лет до этого. Эти изменения принесли много благ, но в то же время и огромные возможности для нанесения вреда. Все меньше требуется людей для того, чтобы нанести огромный и потенциально все более значительный ущерб, причем без всякой поддержки со стороны какого-либо государства. Новая угроза — транснациональная организованная преступность — подрывает верховенство права внутри государства и на международной арене. Техника, предназначенная для повышения комфортности повседневной жизни, может стать орудием агрессии. Нам еще лишь предстоит в полной мере осознать значимость этих изменений, но они являются предвестниками принципиально нового положения в плане безопасности, при котором уникальные возможности для сотрудничества сосуществуют с беспрецедентными возможностями разрушения.

Полный текст доклада в формате PDF и Word

К началу доклада
Генеральный секретарь ООН
Главная страница ООН